§ 2. Дефицит бюджета

Бюджетный дефицит может образоваться в результате сле­ дующих причин:

а) чрезвычайная ситуация в стране: война, крупное стихий­ ное бедствие, когда обычные источники доходов не покрывают новых расходов и государство прибегает к поиску новых допол­ нительных доходных источников;

б) подъем экономики на определенном этапе развития об­ щественных отношений, следствием чего является превышение расходов над доходами. В этом случае дефицит бюджета фи­ нансирует прогрессивные сдвиги в экономике, поэтому не счи­ тается отрицательным явлением;

в) экономический и политический кризис. Как правило, это происходит из-за эмиссии денег, продажи облигаций государ­ ственного займа, государственных ценных бумаг, больших обо­ ротов наличной денежной массы в теневой экономике. В этом случае дефицит бюджета — явление кризисное, отражающее невозможность правительства контролировать политическую и финансовую обстановку в стране.

Мировая практика показывает, что положение в стране счи­ тается контролируемым при бюджетном дефиците 2—5%. Бюд­ жетный дефицит неминуемо ведет к росту внутреннего и внеш­ него долга страны. Российское законодательство допускает в бюджетах различных уровней наличие определенного размера дефицита, что не считается опасным состоянием и не требует вмешательства государства в регулирование бюджета. БК РФ устанавливает ограничения по предельному размеру дефицита бюджетов каждого территориального уровня. Дефицит феде­ рального бюджета утверждается федеральным законом о феде­ ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и не может превышать размер ненефтегазового дефици­ та федерального бюджета. Под ненефтегазовым дефицитом фе­ дерального бюджета понимают разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов феде­ рального бюджета и доходов от управления средствами Резерв­ ного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Дефицит регионального бюджета и дефицит местного бюд­ жета на очередной финансовый год или очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливаются законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления о соответствующем бюджете.

Определяя размер дефицита бюджета, органы государствен­ ной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны соблюдать ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 921 БК РФ. Согласно названным нормам дефицит бюджета субъек­ та РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годо­ вого объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

В бюджетах депрессивных субъектов РФ (т. е. в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов, исключая субвен­ ции, из федерального бюджета превышает 60% объема собст­ венных доходов) дефицит бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% ут­ вержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нор­ мативам отчислений.

В бюджетах депрессивных муниципальных образований (т. е. в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из регионального бюджета, исключая субвенции, и (или) налого­ вых доходов по дополнительным нормативам отчислений пре­ вышает 70% объема собственных доходов) дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвоз­ мездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Превышение установленных ограничений является наруше­ нием бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, предусмотренных БК РФ.

Превышение ограничений по объему дефицита региональ­ ного или местного бюджетов возможно только в случае утверж­ дения законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления о соответствующем бюджете в составе источников финансирования дефицита регионального или местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъ­ екта РФ или муниципального образования. При наличии тако­ го источника финансирования дефицит бюджета может превы­ сить ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 921 БК РФ, но в пределах суммы поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств соответствующего бюджета.

246 Финансовое право России. Особенная часть

Бюджетный дефицит можно сократить следующими спосо­ бами:

а) использование различных форм государственного и муни­ ципального кредита внутри и вне страны. Дефицит может быть покрыт путем размещения на финансовом рынке государствен­ ных ценных бумаг. Разрешение на кредитование и размещение займов утверждается представительным органом власти. Одна­ ко в соответствии с п. 2 ст. 92 БК РФ кредиты Центрального банка РФ, а также приобретение им государственных и муни­ ципальных ценных бумаг первичной эмиссии не могут быть ис­ точниками финансирования дефицита бюджета;

б) изменение направления инвестиций путем направления их в те отрасли народного хозяйства, где наиболее высокая фи­ нансовая отдача от вложенных денег (нефте- и газодобываю­ щие отрасли);

в) продажа на мировом рынке части или всей дебиторской задолженности; прекращение или сокращение финансовой по­ мощи другим государствам;

г) конверсия (если позволяет политическая обстановка); д) привлечение в страну иностранного капитала.

Для непосредственного покрытия дефицита бюджета запре­ щается использовать эмиссию денежных средств.

Глава 10. Межбюджетные правоотношения

§ 1. Понятие и принципы межбюджетных правоотношений

Межбюджетные правоотношения — урегулированные нор­ мами бюджетного законодательства взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами го­ сударственной власти субъектов РФ, органами местного само­ управления по вопросам регулирования бюджетных правоотно­ шений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Данные правоотношения охватывают не только вопросы пе­ рераспределения средств между бюджетами разных уровней, но и отношения по поводу организации и осуществления бюджет­ ного процесса между органами власти и самоуправления раз­ личных уровней.

В основе межбюджетных правоотношений лежит жесткое разделение между субъектами бюджетного права денежных средств, выделяемых на финансовое выравнивание и на испол­ нение переданных государственных полномочий. При выделе-

нии межбюджетных трансфертов органы государственной вла­ сти и органы местного самоуправления обязаны использовать методики распределения соответствующих фондов денежных средств, которые законодательно закреплены. В межбюджетных правоотношениях механизмы финансового выравнивания за­ ключаются в сбалансированности бюджетной обеспеченности (с учетом индекса бюджетных расходов), а также в межбюджет­ ных трансфертах. При этом в БК РФ жестко регулируются сфе­ ры использования каждого из этих механизмов.

Одним из основных принципов межбюджетных правоотно­ шений является бюджетный федерализм.

Бюджетный федерализм — это исходное начало (принцип)

Значимость бюджетного федерализма обусловлена особен­ ностями государственного устройства России, ее развитием в условиях рыночного механизма, наличием различных типов субъектов РФ и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами. Принцип федерализма проявляется в различных сферах финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он выражается в качестве совокупности всех составляющих данный принцип элементов. Федерализм как ос­ нова конституционного строя России, находя свое концентри­ рованное выражение в бюджетной деятельности государства и в силу особого, важного значения государственного бюджета, су­ щественно влияет на все финансовые отношения.

Принцип федерализма в бюджетном праве представляет со­ бой преломление в бюджетной сфере государственного устрой­ ства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ

иполучившего развитие в федеральных конституционных и те­ кущих законах, а также конституциях (уставах) и законах субъ­ ектов РФ.

Всфере бюджетной деятельности в ведении Российской Фе­ дерации находятся: установление правовых основ единого рын­ ка; финансовое и кредитное регулирование; федеральные эко­ номические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ); федеральный бюджет; федеральные налоги

исборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71 Конституции РФ).

248 Финансовое право России. Особенная часть

Что касается бюджетно­правовых предметов ведения субъ­ ектов РФ, то необходимо иметь в виду, что их полномочия конституционно ограничены только пределами ведения Рос­ сийской Федерации и полномочиями центра по предметам со­ вместного (конкурирующего) ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73); вне пределов ведения Российской Феде­ рации и конкурирующих вопросов субъекты РФ обладают всей полнотой власти (ч. 4 ст. 76). Постановлением Конституцион­ ного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19­Π по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области установлено, что «отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ре­ сурсов»1 . Таким образом, в круг предметов ведения субъек­ та РФ входит осуществление собственного бюджетного регули­ рования в пределах полномочий, предусмотренных ст. 73 Кон­ ституции РФ, что согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта РФ.

Предметы совместного ведения определяются ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и в соответствии с ч. 2 ст. 72 в одинаковой мере распространяются на все субъекты РФ. Общим вопросом ведения Российской Федерации и ее субъектов является уста­ новление общих принципов бюджетной деятельности муници­ пальных образований (п. «н» ст. 72).

Бюджетный федерализм обусловливает следующие особен­ ности разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в межбюджетных правоотношениях:

1) полномочия, возникающие в указанной области общест­ венных отношений, представляют собой неразрывное единство закрепленных законодательством бюджетных прав и обязанно­ стей; неиспользование каким­либо государственным органом предоставленных ему прав фактически означает отказ от вы­ полнения своих функций, переложение их на другие органы го­ сударства; бездействие государственного органа при осуществ­ лении соответствующего круга предметов ведения может при­ вести к сбою в функционировании всей бюджетной системы;

2) бюджетные полномочия Российской Федерации и ее субъектов закрепляются в соответствующих нормативных пра­ вовых актах;

1 СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5877.

3) бюджетные полномочия государства или государственнотерриториального образования реализуются ими через совер­ шение властных действий нормоустановительного или распоря­ дительного характера. В бюджетной деятельности каждый госу­ дарственный орган располагает собственными властными пол­ номочиями в решении вопросов, отнесенных к его ведению.

Конституция РФ предусматривает возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации в бюджетной сфере путем наделения дополнительными полномочиями субъ­ ектов РФ из числа предметов совместного ведения. Разграниче­ ние предметов ведения в сфере бюджетной деятельности осу­ ществляется на основе принципа субсидиарности: Российская Федерация принимает к реализации те функции, которые не могут самостоятельно выполняться субъектами РФ, в свою оче­ редь последние передают на более высокий уровень только те функции, которые не могут реализовать собственными силами. Согласно этому правилу предметы ведения субъектов РФ в бюджетной сфере содержат области общественных отношений, которые обеспечивают централизованное (в границах субъек­ та РФ) финансовое решение их внутренних задач. Наиболее значимой сферой ведения субъекта РФ является соответствую­ щий бюджет.

Принцип федерализма в бюджетном праве существенно влияет на бюджетную деятельность муниципальных образова­ ний, что обусловлено порядком разграничения доходов и рас­ ходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции у Российской Федера­ ции, ее субъектов и муниципальных образований, а также отне­ сением Конституцией РФ установления общих принципов ор­ ганизации местного самоуправления к предмету совместного ведения России и субъектов РФ.

Муниципальные образования действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осу­ ществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства. В условиях федеративно­ го государственного устройства муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность самостоятельно, с уче­ том разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Одним из основных направлений действия принципа бюд­ жетного федерализма является правотворчество в сфере бюд­ жетной деятельности государства. Разграничение предметов ве­ дения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъ-