или муниципального долга; нецелевое использование бюджет­ ных средств;

нарушение гарантий выполнения бюджетных обязательств: отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтвер­ ждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществле­ ние платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

нарушение порядка составления проектов бюджетов, бюд­ жетных росписей, ведения бюджетной отчетности и счетов: не­ своевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; несоответствие бюджетной росписи за­ кону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассиг­ нованиях, о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей тер­ ритории отделений Банка России.

§3. Санкции в бюджетном праве

ВБюджетном кодексе РФ не используются термины «санк­ ция», «наказание», а употребляется термин «меры принужде­ ния», что наиболее точно отражает сущность бюджетно-право- вой ответственности. Соблюдение норм бюджетного права обеспечивается возможностью государства применять меры принуждения за нарушение обязанностей, предусмотренных бюджетным законодательством.

Бюджетно-правовая ответственность находит выражение в соответствующей части бюджетно-правовой нормы, называе­ мой санкцией. Санкции, применяемые в бюджетном праве, и бюджетная ответственность тесно взаимосвязаны, но не тожде­ ственны. Взаимообусловленность санкции и ответственности проявляется в применении бюджетной санкции, поскольку од­ ной из стадий привлечения нарушителя к бюджетной ответст­ венности является взыскание санкции. Бюджетно-правовая от­ ветственность невозможна без взыскания с нарушителя бюд­ жетной санкции, так как бюджетное законодательство не содержит института полного освобождения от ответственности по основаниям малозначительности содеянного, деятельного раскаяния и др.

Бюджетной ответственности свойственна правовосстановительная функция, что обусловливает наличие в бюджетном пра­ ве санкций, направленных на восстановление нарушенных прав государства. Несмотря на различие в бюджетных санкци-

ях, они имеют общую юридическую природу и характерную особенность, заключающуюся в смене права собственности по­ средством принудительного применения мер бюджетной ответ­ ственности к нарушителям.

Бюджетно-правовые санкции представляют собой меры го­ сударственного принуждения, предусмотренные бюджетно-пра- вовыми нормами, возлагающими на правонарушителей обреме­ нения в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировки расходов, изъятия бюджет­ ных средств, приостановления операций по счетам в кредитных организациях и иных мер в соответствии с БК РФ и другими федеральными законами.

Согласно Инструкции Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н о порядке применения органами Федерального казна­ чейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законо­ дательства Российской Федерации и ст. 284 БК РФ совершение бюджетного правонарушения влечет применение органами Фе­ дерального казначейства следующих мер принуждения:

а) списание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению; оформле­ ние уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ас­ сигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению;

б) списание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;

в) списание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;

г) взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевремен­ ный возврат бюджетных средств, предоставленных на возврат­ ной основе, несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, предостав­ ленными на возмездной основе;

д) взыскание в бесспорном порядке пени с кредитных орга­ низаций за несвоевременное исполнение платежных докумен­ тов на зачисление и перечисление бюджетных средств;

е) взыскание в установленном порядке штрафов за нецеле­ вое использование средств федерального бюджета, предостав­ ленных на возвратной и возмездной основах.

Аналогичные полномочия предоставлены органам, испол­ няющим бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (ст. 2841 БК РФ).

362 Финансовое право России. Особенная часть

Следовательно, бюджетно-правовые санкции представляют собой следующие меры государственного принуждения:

пресекателъные меры — приостановление операций по сче­ там в кредитных организациях — ст. 290 БК РФ, аннулирова­ ние государственных или муниципальных гарантий — ст. 300 БК РФ; передача федеральным органом государственной вла­ сти исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Федераль­ ного казначейства за превышение субъектом РФ норматива расходов на обслуживание государственного долга и неспособ­ ность самостоятельно осуществлять погашение и обслуживание долговых обязательств — ст. 112 БК РФ);

предупредительные меры (например, предупреждение о не­ надлежащем исполнении бюджетного процесса, сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответст­ вующего бюджета — ст. 290 БК РФ);

правовосстановительные меры (например, пеня, выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недо­ финансирования — ст. 293 БК РФ, изъятие в бесспорном по­ рядке бюджетных средств: а) используемых не по целевому на­ значению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата ко­ торых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной ос­ нове, срок уплаты которых наступил, — ст. 289—291, 296—299, 302-303 БК РФ).

Санкции бюджетно-правовой нормы включают также адми­ нистративно-правовую санкцию в виде штрафа, налагаемого на руководителей государственных органов, органов местного са­ моуправления и бюджетных учреждений в соответствии с КоАП РФ, а также в ряде случаев уголовно-правовые санкции в виде наказания при наличии состава преступления, преду­ смотренного УК РФ.

Глава 15. Правовой режим государственных

имуниципальных целевых денежных фондов

§1. Понятие, виды и правовые основы целевых денежных фондов

Целевые фонды денежных средств играют важную роль в финансовой деятельности государства. Мировая история ста­ новления и развития финансовой системы показывает, что це­ левые денежные фонды возникли намного раньше централи-

зованных, т. е. бюджетов. Первоначально целевые денежные фонды образовывались в качестве внебюджетных и отражались на отдельных специальных счетах в финансово-кредитных уч­ реждениях. Увеличение государственных функций приводило к образованию новых обособленных фондов, предназначенных для денежного обеспечения конкретных мероприятий публич­ ной власти. Изначально внебюджетные денежные фонды носи­ ли временный характер: после выполнения государством наме­ ченной функции отпадала необходимость мобилизации денеж­ ных средств. Тем самым целевые денежные фонды находились в постоянной динамике, однако суммарное их количество воз­ растало.

Большое количество разнообразных целевых денежных фон­ дов, а также их финансовая автономность в процессе управле­ ния публичными финансами создавали определенные сложно­ сти. Доходы одних фондов оказывались недостаточными для финансирования запланированных функций. Другие фонды, напротив, сущестовали с профицитом. Наличие разрозненных денежных фондов влекло увеличение обслуживающего персо­ нала, несогласованность их действий и, как следствие, почти полную невозможность осуществления финансового контроля за деятельностью этих структур.

По мере централизации публичной власти в государстве происходит консолидация обособленных денежных фондов в единый централизованный фонд — бюджет. Однако централи­ зация денежных средств влечет и смену правового режима об­ разования и расходования финансов, что оказывается не всегда целесообразным.

Наличие в составе финансовой системы в качестве само­ стоятельного звена целевых внебюджетных фондов, а также вы­ деление в бюджетной системе целевых бюджетных фондов обу­ словлены необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов. Финансовое обеспечение го­ сударственных функций только через бюджет не всегда осуще­ ствляется согласно установленным планам, поскольку бюджет­ ные доходы не закрепляются за конкретными расходами. Зна­ чение целевых денежных фондов возрастает в условиях нестабильности экономических отношений, низкой собираемо­ сти бюджетных доходов, возрастания социальных расходов го­ сударства.

Первые целевые денежные фонды в финансовой системе Российского государства появились в 1930-х гг., но особенно быстрое развитие получили в 1990-х гг. Современные целевые

фонды денежных средств несут большую финансовую нагрузку и в рамках государственной финансовой системы консолидиру­ ют значительные ресурсы. Например, в 2001 г. совокупные до­ ходы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхова­ ния РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования составили 653 млрд руб., что равно половине всего федерального бюджета. В 2003 г. совокупный доход Пенсион­ ного фонда РФ и Федерального фонда обязательного медицин­ ского страхования составил 828,2 млрд руб., что составило 34,2% от доходной части федерального бюджета1 .

В финансовых системах субъектов РФ целевые фонды де­ нежных средств также имеют большую финансовую наполняе­ мость. Так, в бюджете г. Москвы на 2003 г. 20% занимали целе­ вые бюджетные фонды.

Целевые бюджетные и внебюджетные фонды входят в фи­ нансовые системы в большинстве зарубежных стран. Зарубеж­ ный опыт финансовой деятельности показывает, что даже при наличии сильного централизованного бюджета существует не­ обходимость в обособлении части финансовых ресурсов для ре­ шения определенных задач. Например, в составе федерального бюджета США целевые бюджетные фонды консолидируют 60% бюджетных доходов. Так, объем доходов инвестиционных внебюджетных фондов равен половине доходов государствен­ ного бюджета. Финансовая политика Канады, напротив, наце­ лена на сокращение обособленных денежных фондов. В на­ стоящее время правовой статус внебюджетного фонда сохра­ нился только у Канадского пенсионного плана на пенсии по выслуге лет. Достаточно долго в Канаде существовали внебюд­ жетный Фонд занятости, Счет фонда иностранной валюты и Счет стабилизации зернового рынка. В 1985 г. по рекоменда­ ции Главного аудитора Канады указанные три внебюджетных фонда были реструктурированы в целевые бюджетные счета.

Важная роль, отводимая государством целевым денежным фондам, обусловила реформирование правовой базы их дея­ тельности. В настоящее время основы финансово-правового статуса целевых денежных фондов закрепляются в БК РФ, ко­ торый включает государственные внебюджетные фонды в со-

1 См.: Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. № 188-ФЗ «О бюд­ жете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2003 год» // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 3; Федеральный закон от 31 декаб­ ря 2002 г. № 197-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Фе­ дерации на 2003 год» // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 12.

366 Финансовое право России. Особенная часть

ние средствами фонда. Так, Фонд социального страхования РФ является самостоятельным государственным финансово­кре­ дитным учреждением1 ; Пенсионный фонд РФ — государствен­ ное учреждение, и его территориальные органы образуют еди­ ную централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федера­ ции2 ; Российский фонд фундаментальных исследований явля­ ется государственной некоммерческой организацией3 .

Таким образом, целевые денежные фонды как финансово­ правовая категория представляют звено финансовой или бюд­ жетной системы, а также входят в систему органов, осуществ­ ляющих финансовую деятельность государства. Именно как ор­ ганы государства целевые денежные фонды рассматриваются в НК РФ, который относит их к участникам налоговых право­ отношений и наделяет соответствующей компетенцией.

Целевые денежные фонды имеют свои источники формиро­ вания — целевые доходы и отчисления. Доходы целевого на­ значения представляют денежные поступления, цели привлече­ ния которых соответствуют целям создания фонда. Целевая на­ правленность таких доходов объясняется их получением из той отрасли хозяйствования или сферы государственной деятельно­ сти, для материального обеспечения которой и предназначен созданный бюджетный фонд. Целевая направленность доходов бюджетных фондов определяется налоговым законодательством или специальными законами.

Денежные фонды могут образовываться за счет целевых от­ числений от конкретных видов доходов, которые поступают в бюджет и в определенной доле или процентном соотношении отчисляются в целевой фонд. Особенностью целевых отчисле­ ний от бюджетных доходов является их установление не нало­ говым или иным специальным законодательством, а законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.

Юридическая сила ежегодных законов о бюджетах не рас­

2 См.: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167­ФЗ «Об

3 См.: Устав Российского фонда фундаментальных исследований. Утв. постановлением Правительства РФ от 3 марта 2001 г. № 161 // СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1035.

собственные доходные источники целевых фондов заранее оп­ ределяются и вводятся в действие налоговым законодательст­ вом или законодательством, содержащим нормы о неналоговых доходах государства. Вместе с тем принимаемые ежегодно зако­ ны о бюджетах вправе определять направления расходования привлеченных денежных средств, поэтому отчисления от дохо­ дов бюджета, передаваемые целевым денежным фондам, утвер­ ждаются в порядке общего бюджетного процесса.

В настоящее время основными методами аккумулирования денежных средств в обособленные фонды являются целевые налоги и сборы, бюджетные отчисления, государственные кре­ диты, превышение цены на нефть. Внебюджетные фонды име­ ют право капитализировать доходы путем осуществления пред­ принимательской деятельности, прибыль от которой инвести­ руется в деятельность фонда.

Фонды денежных средств имеют следующие юридические особенности.

Во-первых, особое местоположение в финансовой или бюд­ жетной системе государства или муниципальных образований. Внебюджетные целевые фонды образуются за рамками бюдже­ тов и, таким образом, являются самостоятельным звеном фи­ нансовой системы РФ, соответствующего субъекта РФ или му­ ниципального образования. Целевые бюджетные фонды обра­ зуются в составе федерального бюджета, региональных или муниципальных бюджетов, подчиняются общим принципам бюджетного процесса, но имеют финансовую обособленность.

Во-вторых, целевые денежные фонды представляют собой правовую форму совокупности экономических отношений по поводу образования и распределения финансовых ресурсов оп­ ределенной территории. Сущность определенной обособленно­ сти денежных фондов заключается именно в соединении акку­ мулирующих и распределительных процессов, поскольку фи­ нансирование отдельных функций государства (местного самоуправления) не всегда возможно из бюджета как денежного фонда, предназначенного для обеспечения общих потребно­ стей. Учитывая названную специфику бюджета, за целевыми денежными фондами закрепляются строго определенные источники формирования и специально предписанные цели рас­ ходования.

Отмеченная юридическая особенность целевых денежных фондов позволяет отграничить их от фондов, создаваемых в со- с т а в е расходов бюджетов всех уровней. Таковыми в составе рас­ ходов федерального бюджета являются, например, Фонд ком-

368 Финансовое право России. Особенная часть

пенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, резервные фонды органов ис­ полнительной власти.

В-третьих, целевые денежные фонды всегда имеют опреде­ ленные цели финансирования, для обеспечения которых они и создавались. Следствием отмеченного признака является нали­ чие в финансово-правовом статусе целевых фондов запрета на­ правлять привлеченные денежные средства на финансирование мероприятий, не предусмотренных целями деятельности фонда. После материального обеспечения запланированных мероприя­ тий целевые фонды действовать прекращают.

В-четвертых, денежные средства, аккумулируемые в целе­ вых фондах, принадлежат на праве собственности соответст­ вующему государственно-территориальному образованию, но передаются в оперативное управление государственному или муниципальному учреждению. Как правило, для оперативного управления целевыми внебюджетными фондами создаются специализированные учреждения (Пенсионный фонд РФ, Го­ сударственный фонд занятости населения РФ и т. д.). Опера­ тивное управление целевыми бюджетными фондами осуществ­ ляют государственные или муниципальные учреждения общей компетенции, выполняющие отраслевые функции государства (например, управление Московским городским фондом разви­ тия территорий осуществляется Департаментом финансов г. Москвы1 ).

В-пятых, целевые бюджетные фонды осуществляют финан­ совую деятельность на основании смет доходов и расходов, ут­ верждаемых представительным органом власти соответствую­ щего территориального уровня.

В-шестых, особенность финансово-правового статуса целе­ вых денежных фондов проявляется в системе источников их правового регулирования. Основы правового статуса целевых фондов государственного уровня определяются БК РФ, разви­ ваются федеральными законами, но правовой статус всегда конкретизируется ежегодно принимаемыми законами о феде­ ральном или региональных бюджетах. Более того, правовую ба­ зу внебюджетных целевых фондов дополняют положения об этих фондах. Финансово-правовой статус муниципальных де­ нежных фондов определяется Федеральным законом «Об об­ щих принципах организации местного самоуправления», разви-

1 См.: Закон г. Москвы от 23 ноября 2001 г. № 60 «О бюджете го­ рода Москвы на 2002 год».

вается законодательством субъектов РФ и конкретизируется правовыми актами органов местного самоуправления.

Юридические признаки целевых бюджетных фондов свиде­ тельствуют об их относительной обособленности в составе фи­ нансовой системы. Вместе с тем они имеют достаточно общих признаков, объединяющих их с другими звеньями финансовой системы государства или муниципального образования.

Первым общим правовым признаком целевых денежных фондов и иных фондов денежных средств, функционирующих

впроцессе публичной финансовой деятельности, является при­ надлежность их на праве собственности Российской Федерации

вцелом, субъектам РФ или муниципальным образованиям.

Подтверждение названного признака содержится в ст. 214 ГК РФ, которая включает целевые денежные фонды наряду с иными денежными фондами в состав государственной казны.

Включенность целевых денежных фондов в состав единой финансовой системы обусловливает наличие второго общего признака, выражающегося в законодательно определенных ис­ точниках государственных доходов и направлениях расходов. Обособленные целевые фонды, как и бюджеты, могут форми­ роваться только из числа доходных источников, имеющих леги­ тимное закрепление. Расходы целевых денежных фондов, равно как и расходы бюджетов, в совокупности образуют систему рас­ ходов государства и могут направляться исключительно на обеспечение целей и задач публичной власти.

Третьим признаком, объединяющим целевые денежные фонды с иными звеньями финансовой системы, следует счи­ тать подконтрольность финансовой деятельности специализи­ рованным органам государства, образующим систему органов финансового контроля. Так, контроль за аккумулированием де­ нежных средств как во внебюджетные фонды, так и в бюджет­ ную систему осуществляют налоговые органы; деятельность це­ левых денежных фондов имеет право контролировать Счетная палата РФ; кассовое исполнение бюджетов всех уровней и бюд­ жетов внебюджетных фондов осуществляют органы Федераль­ ного казначейства и т. д.

Наиболее тесно целевые денежные фонды взаимодействуют с бюджетной системой. Например, средства Пенсионного фон­ да РФ первоначально зачисляются в качестве доходных источ­ ников в федеральный бюджет и затем перечисляются в Пен­ сионный фонд РФ на целевое финансирование выплат госу­ дарственных пенсий и пособий. Формирование части доходов фондов обязательного медицинского страхования происходит

за счет средств бюджетов субъектов РФ, перечисляющих стра­ ховые взносы за неработающее население. Целевые бюджетные фонды формируются и распределяются согласно общим прин­ ципам бюджетного процесса. В соответствии с БК РФ состав­ ление, рассмотрение, принятие, исполнение и контроль за ис­ полнением бюджетов государственных внебюджетных фондов подчиняются общим условиям организации бюджетной систе­ мы РФ. Внебюджетные фонды могут привлекать дополнитель­ ные денежные средства из бюджетной системы, получая дота­ ции, субвенции или субсидии, а также бюджетные ссуды. Од­ новременно средства внебюджетных фондов могут выступать источниками покрытия бюджетного дефицита посредством кредитования. Полученная в результате финансовой деятельно­ сти прибыль внебюджетных фондов может быть направлена на приобретение государственных ценных бумаг.

Видовое множество целевых денежных фондов предполагает их классификацию. Одновременно упорядоченное местополо­ жение денежного фонда позволяет правильно установить его правовой статус и юридически грамотно осуществлять финан­ совую деятельность в сфере целевого аккумулирования и рас­ пределения денежных средств. Целевые денежные средства классифицируются по различным основаниям.

По отношению к бюджетной системе выделяют: 1) целевые бюджетные фонды (образуемые в составе соответствующего бюджета и исполняемого в рамках общего бюджетного процес­ са); 2) целевые внебюджетные фонды (денежные средства, обо­ собленные от бюджета и имеющие специфику в процедурах формирования, исполнения, представления отчетности и фи­ нансового контроля).

В зависимости от целевого назначения выделяют: 1) социаль­ ные фонды (обособленные денежные средства, предназначен­ ные для аккумулирования и последующего перераспределения между социально незащищенными слоями населения в целях выравнивания уровня жизни. Социальные фонды являются наиболее распространенными и наиболее финансоемкими. К их числу, например, относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ); 2) экономические фонды (обособленные де­ нежные средства, аккумулируемые и перераспределяемые для финансирования экономических программ всего государства, отдельного региона или отрасли хозяйства. В качестве примера можно привести фонд поддержки предпринимательства, инве-

стиционные фонды субъектов РФ, фонды развития научно-ис­ следовательских работ и т. д.).

По территориальному признаку целевые денежные фонды подразделяют на: 1) федеральные (привлекающие денежные средства и распределяющие их в масштабах всего государства в публичных целях общества); 2) региональные (субъектов РФ) (аккумулирующие и распределяющие денежные средства в пре­ делах территории субъектов РФ для финансирования регио­ нальных функций, программ или мероприятий); 3) муници­ пальные (мобилизующие и распределяющие денежные средства в границах муниципального образования в целях материально­ го обеспечения функций местного самоуправления).

1)образованные в силу императивного требования закона;

2)образованные на основе подзаконного нормативного акта (указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, ве­ домственного нормативного акта и т. д.).

По критерию срочности целевые денежные фонды можно подразделить на:

1) имеющие определенный срок действия (как правило, критерий срочности присущ всем целевым денежным фондам: особенно ярко он проявляется в финансово-правовом статусе целевых бюджетных фондов, поскольку они образуются в со­ ставе бюджета и, следовательно, действуют, как и бюджет, только один финансовый год; по завершении финансового года бюджетные правоотношения возобновляются, однако правоот­ ношения относительно финансовой деятельности целевого бюджетного фонда в силу различных причин не всегда могут быть продолжены);

2) не имеющие срока действия (такими признаками обычно обладают внебюджетные фонды, поскольку предназначаются для финансирования длительных государственных программ: тем не менее критерий срочности в финансово-правовом стату­ се внебюджетных фондов подразумевается, так как после завер­ шения государством реализации какой-либо программы либо после устранения причин, препятствующих ее финансирова­ нию из бюджета, внебюджетный фонд потеряет свое значение).

Бюджетная деятельность государства и проводимая бюджет­ ная политика оказывают существенное влияние на финансовоправовое положение целевых денежных фондов. В последние годы взятый Президентом РФ курс на укрепление бюджетной системы, особенно федерального бюджета, послужил причиной

консолидации многих внебюджетных фондов в состав феде­ рального бюджета. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» большинство функционировавших фон­ дов были переведены из внебюджетных в статус целевых бюд­ жетных. При консолидации внебюджетные фонды были вклю­ чены в федеральный бюджет отдельными статьями, т. е. стали формироваться и исполняться по отдельной бюджетной смете. Отдельные фонды были объединены между собой. Например, Фонд социального развития департамента налоговой поли­ ции РФ и Централизованный фонд социального развития Госу­ дарственной налоговой службы РФ были объединены в Феде­ ральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Феде­ ральной службы налоговой полиции РФ (которые впоследствии были упразднены).

ВБюджетном послании Президента РФ на 2001 г. отмеча­ лось, что многочисленные федеральные и региональные целе­ вые фонды являются свидетельством неэффективности бюд­ жетной системы, источником нецелевого использования и кор­ рупции. Учитывая пожелания главы государства, начиная с 2001 г. наметилась тенденция консолидации внебюджетных фондов в федеральный бюджет. Так, согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год» с 1 января 2001 г. упразднены: Федеральный дорожный фонд, Федеральный эко­ логический фонд, Федеральный фонд воспроизводства мине­ рально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохране­ ния и воспроизводства водных биологических ресурсов, Феде­ ральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ, Фонд по охране озера Байкал, Фонд содействия военной реформе.

Внастоящее время БК РФ предусматривает функциониро­ вание только социальных внебюджетных фондов, экономиче­ ские же фонды консолидированы в федеральный бюджет.

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов. Резервные фонды

В целях финансирования непредвиденных расходов в рас­ ходной части бюджетов бюджетной системы РФ предусмат­ ривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций. Соответ-

ственно это резервный фонд Правительства РФ, резервные фонды высших исполнительных органов государственной вла­ сти субъектов РФ, резервные фонды местных администраций.

Исключение составляют бюджеты государственных внебюд­ жетных фондов, в структуре расходов которых не могут быть образованы резервные фонды.

Правовой основой создания и функционирования резерв­ ных фондов является БК РФ (ст. 81, 82, 969 , 961 0 ), нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.

Средства резервных фондов исполнительных органов госу­ дарственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том чис­ ле на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихий­ ных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Непредвиденными признаются расходные обязательства го­ сударства или иного публично-территориального образования, принятие которых не могло быть предусмотрено при утвержде­ нии соответствующего бюджета на текущий финансовый год и не может быть отложено до утверждения бюджета на следую­ щий финансовый год.

В целях обеспечения целевого использования средств, на­ правляемых на непредвиденные расходы, БК РФ запрещает создание в расходной части бюджетов бюджетной системы ре­ зервных фондов законодательных (представительных) органов и резервных фондов депутатов законодательных (представи­ тельных) органов.

Размер резервных фондов исполнительных органов государ­ ственной власти (местных администраций) устанавливается за­ конами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решения­ ми) общего объема расходов.

Бюджетные ассигнования резервного фонда Правительст­ ва РФ, резервного фонда высшего исполнительного органа го­ сударственной власти субъекта РФ, резервного фонда местной администрации, предусмотренные в составе федерального бюд­ жета, регионального или местного бюджета, используются по решению соответственно Правительства РФ, высшего испол­ нительного органа государственной власти субъекта РФ или местной администрации.

Использование бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных ад­ министраций) подлежит финансовому контролю, а отчет об

374 Финансовое право России. Особенная часть

осуществленных финансовых операциях прилагается к еже­ квартальному и годовому отчетам об исполнении соответствую­ щего бюджета.

Особый правовой режим имеет резервный фонд Президен­ та РФ, создание которого предусматривается федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Основное предназначение средств резервного фонда Президента РФ — финансовое обеспечение непредвиденных расходов. Отличительным признаком использования бюджет­ ных ассигнований рассматриваемого резервного фонда являет­ ся их предоставление на основании указов и распоряжений Президента РФ. Бюджетное законодательство запрещает ис­ пользовать бюджетные ассигнования резервного фонда Прези­ дента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности главы исполнительной власти РФ.

В целях осуществления нефтегазового трансферта в составе федерального бюджета на основании ст. 969 БК РФ образуется Резервный фонд. Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в случае недостаточности нефтегазовых до­ ходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Нормативная величина Резервного фонда устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, оп­ ределенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствую­ щий финансовый год объема валового внутреннего продукта.

Резервный фонд формируется за счет: нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины; доходов от управления средствами Резервного фонда.

Средства Резервного фонда могут быть использованы на досрочное погашение государственного внешнего долга Рос­ сийской Федерации. Однако такое направление расходования средств должно быть установлено федеральным законом о фе­ деральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В целях обеспечения софинансирования добровольных пен­ сионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалан­ сированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ в составе федерального бюджета образуется Фонд

национального благосостояния. Правовой режим названного фонда установлен ст. 961 0 БК РФ.

Объем средств федерального бюджета, направляемых в Фонд национального благосостояния, устанавливается феде­ ральным законом о федеральном бюджете на очередной фи­ нансовый год и плановый период.

Фонд национального благосостояния формируется за счет: нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превы­ шающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину; доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда нацио­ нального благосостояния осуществляется Министерством фи­ нансов РФ.

Отдельные полномочия по управлению средствами Резерв­ ного фонда могут осуществляться Центральным банком РФ, а Фонда национального благосостояния — Центральным бан­ ком РФ и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов РФ.

Целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохран­ ности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Вместе с тем БК РФ допускает возможность получения от­ рицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде от управления средствами названных фондов, что объясняется целями обеспечения стабильного уровня доходов от их разме­ щения в долгосрочной перспективе.

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностран­ ную валюту и в отдельные виды финансовых активов, номини­ рованных в иностранной валюте: долговые обязательства ино­ странных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в ино­ странных банках и кредитных организациях; депозиты и остат­ ки на банковских счетах в Центральном банке РФ.

Средства Фонда национального благосостояния также могут размещаться в иностранную валюту и определенные виды фи­ нансовых активов: долговые обязательства иностранных госу-

376 Финансовое право России. Особенная часть

дарств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Цен­ тральном банке РФ; долговые обязательства и акции юридиче­ ских лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Резервные фонды органов исполнительной власти образуют­ ся и в составе бюджетов субъектов РФ. Так, постановлением Правительства Москвы от 6 декабря 2005 г. № 976-ПП утверж­ дено Положение о порядке расходования средств резервного фонда, предусматриваемого в бюджете города Москвы1 .

Резервный фонд формируется в составе бюджета города Мо­ сквы на очередной финансовый год для финансирования не­ предвиденных расходов и мероприятий. Объем резервного фонда на очередной финансовый год определяется законом о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год.

Предложения о выделении средств из резервного фонда вносятся органами исполнительной власти города Москвы Правительству Москвы.

Средства бюджета города Москвы, выделяемые из резервно­ го фонда, подлежат использованию строго по целевому назна­ чению, определенному соответствующим распоряжением Пра­ вительства Москвы, и не могут быть направлены на иные цели. Даже при неполном использовании средств, выделенных из ре­ зервного фонда, экономия не может быть направлена на другие цели и подлежит возврату в бюджет города Москвы.

Главные распорядители, распорядители и получатели бюд­ жетных средств, которым выделены средства резервного фонда, составляют отчет об использовании средств резервного фонда и одновременно с квартальной и годовой отчетностью представ­ ляют его в Департамент финансов города Москвы.

Контроль за целевым использованием средств, выделенных из резервного фонда, осуществляют Департамент финансов го­ рода Москвы, финансово-казначейские управления админист­ ративных округов и другие органы, уполномоченные в области осуществления государственного финансового контроля.

Нецелевое использование средств резервного фонда влечет за собой ответственность, установленную законодательст­ вом РФ.

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 71.