§ 3. Правовые основы бюджетных инвестиций

Самостоятельными видами расходов бюджетов, имеющих важное значение для эффективного развития российской эко­ номики, выступают бюджетные инвестиции.

В системе бюджетных расходов бюджетные инвестиции свя­ заны с вложением денежных средств в основные фонды и не­ материальные активы, созданием государственных (муници­ пальных) запасов и резервов. Затраты на воспроизводство ос­ новных фондов включают расходы на новое строительство и развитие действующих объектов государственной и муници­ пальной собственности (их реконструкцию, расширение или техническое перевооружение), инвестиционные субсидии, дол­ госрочные бюджетные кредиты и государственные гарантии инвесторам, финансирующим высокоэффективные проекты.

Основными нормативными правовыми актами, регулирую­ щими финансирование капитальных вложений, являются БК РФ (ст. 79, 80) и Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Фе­ дерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»1 , постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджет­ ных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Феде­ рации»2 , соответствующие нормативные правовые акты субъек­ тов РФ и акты органов местного самоуправления.

Основаниями для предоставления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной и муни­ ципальной собственности в форме капитальных вложений в ос­ новные средства государственных (муниципальных) учрежде­ ний и государственных (муниципальных) унитарных предпри­ ятий выступают долгосрочные целевые программы, а также нормативные правовые акты соответственно Правительст­ ва РФ, высшего исполнительного органа государственной вла­ сти субъекта РФ, местной администрации. Названные органы наделены правом делегировать принятие решений о предостав­ лении бюджетных ассигнований на инвестиции главным распо­ рядителям бюджетных средств соответствующих бюджетов.

К исключительной компетенции Правительства РФ отно­ сится принятие решения о подготовке и реализации бюджет­ ных инвестиций в объекты капитального строительства госу-

288 Финансовое право России. Особенная часть

дарственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных госу­ дарственных учреждений сметной стоимостью более 600 млн руб. и в объекты капитального строительства федеральных государ­ ственных унитарных предприятий независимо от их сметной стоимости, если названные объекты не включены в долгосроч­ ные целевые программы.

Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собст­ венности Российской Федерации сметной стоимостью менее 600 млн руб., не включенные в долгосрочные целевые програм­ мы, принимаются главным распорядителем средств федераль­ ного бюджета (субъектом бюджетного планирования) в поряд­ ке, определяемом Правительством РФ.

Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собст­ венности субъектов РФ и муниципальной собственности при­ нимаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Бюджетным законодательством не допускается осуществле­ ние бюджетных инвестиций из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета в объекты капитального строи­ тельства государственной и муниципальной собственности, ко­ торые не относятся соответственно к государственной собст­ венности Российской Федерации, государственной собственно­ сти субъекта РФ, муниципальной собственности.

Согласно Федеральному закону «Об инвестиционной дея­ тельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме

Капитальные вложения могут направляться в объекты, нахо­ дящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, за исключением тех видов вновь созда­ ваемого или модернизируемого имущества, инвестиции в кото­ рое не допускаются федеральным законодательством. Капи­ тальные вложения в объекты, создание и использование кото­ рых не соответствуют законодательству РФ и утвержденным в установленном порядке стандартам (нормам и правилам), за-

290 Финансовое право России. Особенная часть

ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осущест­ вляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых федеральным за­ коном о федеральном бюджете на соответствующий год, либо на условиях закрепления в государственной собственности со­ ответствующей части акций создаваемого акционерного обще­ ства, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов; проведения экспертизы инвести­ ционных проектов в соответствии с законодательством РФ; за­ щиты российских организаций от поставок морально устарев­ ших и материалоемких, энергоемких и ненаукоемких техноло­ гий, оборудования, конструкций и материалов; разработки и утверждения стандартов (норм и правил) и осуществления кон­ троля за их соблюдением; выпуска облигационных займов, га­ рантированных целевых займов; вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственно­ сти; предоставления концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в соот­ ветствии с законодательством РФ.

Формы, методы и основы регулирования капитальных вло­ жений органами местного самоуправления реализуются только в рамках финансовой компетенции муниципальных образова­ ний. Регулирование органами местного самоуправления инве­ стиционной деятельности, осуществляемой в форме капиталь­ ных вложений, предусматривает:

во-первых, создание в муниципальных образованиях благо­ приятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем: уста­ новления субъектам инвестиционной деятельности льгот по уп­ лате местных налогов; защиты интересов инвесторов; предо­ ставления субъектам инвестиционной деятельности не проти­ воречащих законодательству РФ льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности; расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финанси­ рования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения;

во-вторых, прямое участие органов местного самоуправле­ ния в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем: разработки, утверждения и фи-

нансирования инвестиционных проектов, осуществляемых му­ ниципальными образованиями; размещения средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством РФ о размеще­ нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законо­ дательством РФ; выпуска муниципальных займов в соответст­ вии с законодательством РФ; вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственно­ сти.

По согласованию с органами местного самоуправления до­ пускается их участие в финансировании проектов, осуществ­ ляемых Российской Федерацией и (или) ее субъектами.

Органы местного самоуправления вправе предоставлять на конкурсной основе муниципальные гарантии по инвестицион­ ным проектам за счет средств местных бюджетов. Порядок пре­ доставления таких гарантий утверждается представительным органом местного самоуправления в соответствии с федераль­ ным законодательством.

Расходы на финансирование капитальных вложений вклю­ чаются в бюджет каждого уровня при соблюдении определен­ ных условий. В федеральном бюджете расходы на финансирова­ ние государственных капитальных вложений предусматривают­ ся при условии включения их в соответствующие федеральные целевые программы, а также на основании предложений Прези­ дента РФ либо Правительства РФ. В бюджетах субъектов РФ расходы на финансирование государственных капитальных вло­ жений предусматриваются при условии включения их в соот­ ветствующие региональные целевые программы, а также на ос­ новании предложений региональных органов исполнительной власти. Расходы на финансирование инвестиционной деятель­ ности, осуществляемой в форме капитальных вложений органа­ ми местного самоуправления, предусматриваются местными бюджетами.

Контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, осуществляют Счетная палата РФ, а также уполно­ моченные на то федеральные органы исполнительной власти. Контроль за целевым и эффективным использованием средств региональных и местных бюджетов, направляемых на капи­ тальные расходы, осуществляют органы, уполномоченные на то

соответствующими субъектами РФ или представительными ор­ ганами местного самоуправления.

Бюджетные инвестиции на особых условиях могут предос­ тавляться и юридическим лицам, не являющимся государствен­ ными или муниципальными унитарными предприятиями. Осу­ ществление капиталовложений в подобные предприятия влечет возникновение права государственной или муниципальной соб­ ственности на эквивалентную часть уставных капиталов и иму­ щества юридических лиц, что оформляется соответствующим образом как участие Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований в уставных капиталах инвестируе­ мых лиц. В проект бюджета капиталовложения на подобные це­ ли включаются только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной до­ кументации, плана передачи земли и сооружений, проекта дого­ вора между Правительством РФ, исполнительным органом го­ сударственной власти субъекта РФ или органом местного само­ управления и инвестируемым юридическим лицом об участии государства или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Созданные в результате инвестирования бюджетных средств объекты в эквивалентной части уставных капиталов и имущества передаются в управление соответствую­ щим государственным или муниципальным органам.

Для реализации инвестиционных проектов, имеющих обще­ государственное значение и осуществляемых на условиях госу­ дарственно-частного партнерства, в составе расходов федераль­ ного бюджета формируется Инвестиционный фонд.

Бюджетные ассигнования из Инвестиционного фонда пре­ доставляются для реализации проектов, направленных на со­ циально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или не­ обходимой для выполнения в соответствии с межправительст­ венными соглашениями обязательств Российской Федерации по созданию объектов на территории РФ, для реализации ин­ новационных проектов, создания и (или) реконструкции объ­ ектов, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений, а также для финансирования подготовки и прове­ дения конкурсов на право заключения концессионного согла­ шения, включая подготовку конкурсной документации, и ме­ роприятий по подготовке территории строительства, включая выкуп земельного участка, и разработке проектной документа-

ции на объекты капитального строительства, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений.

Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда не могут быть предоставлены для реализации проектов, по которым пре­ дусмотрены расходные обязательства Российской Федерации в соответствующем году.

Отбор проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда, осуществляется с уче­ том следующих принципов: обеспечение равных условий досту­ па к процедуре предоставления бюджетных ассигнований Фон­ да; соответствие проектов критериям, установленным бюджет­ ным законодательством; безубыточность проектов; разделение рисков государства и частных инвесторов; учет государствен­ ных и частных интересов.

Предоставление государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда может осуществляться в следующих формах:

а) осуществление бюджетных инвестиций в объекты капи­ тального строительства государственной собственности Рос­ сийской Федерации, включая финансирование разработки проектной документации на объекты капитального строитель­ ства, подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионного соглашения, в том числе подготовки конкурс­ ной документации, а также финансирование работ по подго­ товке территории строительства, включая выкуп земельных участков;

б) предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на со­ финансирование объектов капитального строительства государ­ ственной собственности регионов, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов РФ, или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъ­ ектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов;

в) предоставление субсидий на софинансирование разработ­ ки проектной документации на объекты капитального строи­ тельства государственной собственности субъектов РФ, предпо­ лагаемых к реализации в рамках концессионных соглашений, или предоставления соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ на софинансирование разработки проектной до­ кументации на объекты капитального строительства муници-

294 Финансовое право России. Особенная часть

пальной собственности, предполагаемых к реализации в рамках концессионных соглашений;

г) направление бюджетных ассигнований в уставные капита­ лы открытых акционерных обществ, в том числе путем участия в их учреждении;

д) предоставление государственных гарантий Российской Федерации в обеспечение исполнения обязательств в части воз­ врата основного долга по заимствованиям коммерческих орга­ низаций, осуществляемым в форме кредита, привлекаемого в кредитных организациях;

е) направление в инвестиционные фонды, создаваемые в субъектах РФ.

Отбор проектов осуществляется на основе показателей фи­ нансовой, бюджетной и экономической эффективности.

Финансовый контроль и мониторинг за реализацией инве­ стиционных проектов осуществляется Министерством регио­ нального развития РФ. По результатам финансово-контроль­ ных мероприятий может быть принято решение об изменении объема финансирования проекта, а также о приостановлении реализации проекта или ее полном прекращении.

Ответственность за целевое и эффективное использование выделенных бюджетных средств из Инвестиционного фонда несут ответственные исполнители проектов на основании БК РФ. Если ответственным исполнителем является федераль­ ный орган исполнительной власти, то его руководитель несет персональную ответственность за реализацию инвестиционного проекта, достижение намеченных целей, целевое и эффектив­ ное использование выделяемых на выполнение инвестицион­ ного проекта средств.

В целях повышения эффективности капиталовложений, соз­ дания условий для широкого привлечения финансовых ресур­ сов, в том числе от иностранных инвесторов, и для реализации приоритетных инвестиционных проектов было создано госу­ дарственное предприятие — Российская финансовая корпора­ ция. Названная корпорация наделена функциями агента Пра­ вительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и коммерческой основе за счет централизован­ ных финансовых и кредитных ресурсов, направляемых на инве­ стиционные цели. Финансирование инвестиционных проектов осуществляется Российской финансовой корпорацией за счет средств российских и иностранных инвесторов.

Для мобилизации средств юридических лиц и граждан в ин­ вестиционные проекты Российская финансовая корпорация имеет право эмитировать и размещать ценные бумаги.

Средства Инвестиционного фонда, находящегося в распоря­ жении Российской финансовой корпорации, формируются за счет средств федерального бюджета и кредитов Центрального банка РФ, направляемых на финансирование капитальных вло­ жений, части средств внебюджетных фондов, предназначенных для осуществления отраслевых инвестиционных программ, а также средств, аккумулируемых самой корпорацией.

Для выполнения возложенных задач Российская финансо­ вая корпорация осуществляет ряд функций, основными из ко­ торых являются:

конкурсный отбор и экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные направления структурной пере­ стройки экономики, осуществляемых за счет средств корпора­ ции;

предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов за счет государственных средств, предназначенных на централизо­ ванные капитальные вложения, ресурсов Центрального бан­ ка РФ, а также привлеченных корпорацией средств;

установление договорных отношений с коммерческими бан­ ками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов;

организация контроля за эффективным использованием ин­ вестируемых средств;

привлечение на коммерческой основе средств инвесторов, в том числе иностранных;

предоставление по поручению Правительства РФ государст­ венных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;

использование по поручению Правительства РФ иностран­ ных кредитов, включая их размещение на конкурсной основе, в порядке, установленном действующим законодательством.

Финансово-инвестиционные компании могут создаваться и на уровне субъектов РФ для реализации целей, аналогичных Российской финансовой корпорации.

Таким образом, государство осуществляет финансирование капитальных вложений с учетом потребностей развития эконо­ мики, сохраняя при этом императивные методы воздействия на инвестиционные процессы.