124 Финансовое право России. Общая часть
видуального предпринимателя и, как следствие, установление государственного контроля за подобной деятельностью позво ляют индивидуальным предпринимателям приобретать статус аудиторов, получать лицензии на проведение отдельных валют ных операций, осуществлять профессиональную деятельность на рынке государственных ценных бумаг и т. д.
Понятие «финансовые резиденты» нормативно не определе но, однако применяется налоговым и валютным законодатель ством и служит важным элементом правового статуса участни ков финансовых отношений. По общему правилу налоговыми и валютными резидентами признаются физические лица, факти чески находящиеся на территории Российской Федерации не менее 183 дней в течение календарного года.
Физические лица вступают в различные финансовые право отношения как напрямую, так и опосредованно. Наибольшее число индивидуальных субъектов участвует в налоговых, бан ковских, валютных, кредитных отношениях. Индивидуальные субъекты реализуют финансовую правосубъектность и посред ством участия в финансовой деятельности органов государст венной власти и органов местного самоуправления.
В качестве субъектов финансового права все граждане Рос сии, коллективные и территориальные субъекты имеют между собой равную и полную по объему финансовую правоспособ ность. Для иностранных субъектов российское финансовое за конодательство может устанавливать некоторые ограничения, защищающие финансовый суверенитет государства. Например, существуют более жесткие условия аккредитации филиалов иностранных кредитных организаций, ограничения на участие иностранного капитала в уставном фонде российских банков, особый порядок лицензирования валютных операций, участия в налоговых отношениях и т. д. Подобное различие в финансо во-правовом статусе внутренних и иностранных субъектов при суще многим странам, в том числе с развитой экономикой и устойчивой национальной валютой.
§ 4. Защита прав субъектов финансового права
Рыночные преобразования и проводимые в стране эконо мические реформы, направленные на развитие финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обу словливают быстрый рост числа субъектов финансового права, которые с целью аккумулирования, распределения и использо вания государственных или муниципальных денежных фондов
Глава 4. Финансово-правовые нормы и правоотношения |
125 |
постоянно вступают между собой в различные правоотноше ния. Степень участия каждого субъекта в финансовых правоот ношениях может иметь различную социальную значимость. Своим поведением субъект финансового права может принести контрагентам как значительную пользу, так и существенный вред. «Если, не нарушая материальных границ своего права, индивид использует его в ущерб другому индивиду, если, со блюдая букву права, он нарушает его дух, тогда говорят, что он злоупотребляет своим правом, но никак не употребляет его на пользу, и такое злоупотребление не может иметь юридических оправданий»1 . Поэтому государство, будучи официальным представителем и гарантом безопасности всех участников фи нансовых правоотношений, устанавливает способы защиты на рушенных прав.
С помощью мер государственного принуждения обеспечива ются исполнение субъектами финансового права своих юриди ческих обязанностей, а в необходимых случаях осуществляется восстановление нарушенных прав.
Несомненным демократическим достижением Российского государства является правовое закрепление увеличившихся воз можностей субъектов финансовых правоотношений по обжало ванию нарушенных прав. Прежде всего характерно расширение сферы применения судебного порядка защиты прав для всех субъектов финансового права. Эта возможность гарантирована, в частности, федеральными конституционными законами от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Россий ской Федерации»2 , от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»3 , АПК РФ, БК РФ и НК РФ.
Нормативными финансово-правовыми актами федерального уровня предусмотрены следующие способы защиты прав субъек тов финансовых правоотношений: президентский, администра
тивный, судебный, самозащита прав.
Президенту РФ могут быть обжалованы любые действия (бездействие) контролирующих органов в финансовой сфере.
Административный способ предполагает обращение за за щитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие. Процессуальный порядок реа-
1 Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко. M., 2000. С. 442.
2СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
3СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
126 |
Финансовое право России. Общая часть |
лизации административного способа защиты проще, решение жалобы основывается на общих правилах рассмотрения жалоб и заявлений органами власти и предусматривает в основном месячный срок рассмотрения, если иное не установлено зако нодательством. Кроме того, административный порядок пред полагает упрощенное производство по поданной жалобе, выне сение решения по ней. Вместе с тем административный поря док в ряде случаев не отрицает возможности обращения впоследствии за защитой в суд либо предоставляется альтерна тивный порядок защиты прав субъектов финансовых право отношений. Соответственно в различных по виду финансовых отношениях имеются свои особенности в их применении (на пример, в налоговых — при обращении за льготой или отсроч кой налогового платежа).
Наряду с административным применяется и судебный поря док обжалования. В основной части финансовых отношений для граждан действует общий порядок, предусмотренный Зако ном РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 . Право на обжалование имеет каждый гражданин, считающий, что нарушены его права и свободы, незаконно на него возло жена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности либо созданы препятствия для осуществления его прав и свобод. Юридические лица — субъ екты финансового права — вправе обращаться за судебной за щитой и в том случае, если оспариваемые финансовые отноше ния оформлялись договором. В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из всех видов правоотношений, если сторонами являются юридические лица, Российская Федера ция, субъекты РФ.
К экономическим спорам отнесены споры о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществ ляющими контрольные функции в бесспорном порядке, с на рушением требований закона или иного нормативного акта; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственны ми органами, органами, осуществляющими контрольные функ ции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; о признании не подлежащим исполне нию исполнительного или иного документа, по которому взы скание производится в бесспорном порядке.
1 ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
Глава 4. Финансово-правовые нормы и правоотношения |
127 |
Гарантией судебной защиты выступает отнесение к эконо мическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, споров о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов. Важной гарантией выступает предусмотренное Конституцией РФ (ст. 53) положение о возмещении гражданам и юридическим лицам ущерба, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностны ми лицами, а также возможность привлечения их к дисципли нарной ответственности на основании решения суда.
Значительно усилилась роль Конституционного Суда РФ в защите нарушенных прав и законных интересов субъектов фи нансового права. Полномочия Конституционного Суда РФ, за крепленные в ч. 2 ст. 125 и ч. 3 ст. 100 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривают возможность рассмотрения и разрешения запросов и жалоб, в том числе в финансовой сфере, о соответствии Конституции РФ законов, других нормативных актов, разрешения вопросов о компетен ции между государственными органами, о конституционности примененных в отношении граждан норм, нарушающих кон ституционные права и свободы граждан. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. № 7-П1 при знаны не соответствующими Конституции РФ положения ст. 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 г. № 64-ФЗ «О та рифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Фе дерации, Фонд социального страхования Российской Федера ции, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхова ния на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов в части установления для индивидуальных предпринима телей, занимающихся частной практикой нотариусов, адвока тов тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 28% от суммы заработка (дохода).
Существенная роль в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права при надлежит прокуратуре РФ, которая согласно Конституции РФ (ст. 129) и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ)2 составляет единую централизованную систему,
1 |
СЗ РФ. |
1998. |
№ 10. |
Ст. |
1242. |
2 |
СЗ РФ. |
1995. |
№ 47. |
Ст. |
4472. |
128 |
Финансовое право России. Общая часть |
осуществляет надзор за исполнением действующих на террито рии России законов, предпринимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение нарушителей к ответ ственности. Наряду с другими направлениями в функции про куратуры входит осуществление надзора за исполнением фи нансового законодательства. При этом не имеет значения, от кого исходит нарушение — от органов представительной или исполнительной власти, финансовых, кредитных органов, на логоплательщиков, налоговых агентов, резидентов в валютных отношениях и т. д.
Для выполнения функции надзора за исполнением финан сового законодательства органы прокуратуры вправе прово дить проверки по исполнению и соблюдению финансового за конодательства. Подобные проверки проводятся в связи с по ступающими в прокуратуру жалобами, заявлениями, а также иными сведениями о фактах финансовых правонарушений. В случае установления фактов нарушений налогового законо дательства прокурор вправе принять следующие меры: внести представление об устранении нарушений закона; опротесто вать противоречащие закону акты, изданные или принятые органами государственной власти, органами местного само управления или финансовым органом; обратиться в суд с за явлением в защиту нарушенных финансовых прав и охраняе мых законом интересов граждан, общества и государства; воз будить производство по факту финансового правонарушения; возбудить уголовное дело по признакам совершения экономи ческого преступления.
Защита нарушенных прав субъектов финансового права осу ществляется не только мерами, прямо названными в финансо вом законодательстве. В целях предотвращения финансовоправовых конфликтов государство предоставляет физическим лицам и организациям право на самозащиту своих прав, кото рое наиболее распространено в налоговом праве. В соответст вии с подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик имеет пра во не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц. Неправомерность названных актов или требований заключается в их несоответствии НК РФ или иным федеральным законам.
В сфере финансовой деятельности государства права инди видуальных субъектов защищаются более разнообразными спо собами, чем финансовые права организаций. По сравнению с организациями физические лица имеют больший диапазон прав на обжалование актов налоговых и иных государственных
Глава 4. Финансово-правовые нормы и правоотношения |
129 |
органов, неправомерных действий (бездействия) их должност ных лиц. Так, Федеральный конституционный закон от 26 фев раля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам челове ка в Российской Федерации»1 предоставляет физическим лицам возможность обращаться за защитой своих прав к Уполномо ченному по правам человека. Граждане-налогоплательщики также имеют право направлять заявления по вопросам защиты своих нарушенных прав в Европейский суд по правам человека.
Рассмотренные меры защиты нарушенных прав субъектов финансового права позволяют, с одной стороны, обеспечить защиту их прав и законных интересов от неправомерных дейст вий органов государства, органов местного самоуправления или финансовых органов, а с другой — обеспечить финансовые ин тересы государства и муниципальных образований.
§ 5. Гарантии защиты и восстановления нарушенных прав субъектов финансового права
Способы защиты нарушенных прав субъектов финансового права имеют законодательно установленные гарантии реализа ции. Так, HК РФ устанавливает презумпцию правоты налого плательщика в случаях наличия неустранимых сомнений, про тиворечий и неясности актов законодательства о налогах и сбо рах (п. 7 ст. 3); предоставляет налогоплательщикам право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых орга нов и их должностных лиц, которые не соответствуют НК РФ или иным федеральным законам (подп. 11 п. 1 ст. 21); преду сматривает возможность защиты налогоплательщиком своих прав после окончания производства по делу о налоговом пра вонарушении посредством использования процедуры измене ния сроков уплаты налогов и пеней в форме отсрочки, рассроч ки или налогового кредита (ст. 63, 64, 66, 67).
Своеобразной гарантией соблюдения финансовых интересов налогоплательщиков является ст. 59 НК РФ, согласно которой при невозможности взыскания с налогоплательщика или нало- т в о г о агента недоимки и пени по причинам экономического, социального или юридического характера такая задолженность признается безнадежной и списывается в порядке, установлен ном Правительством РФ или соответствующими исполнитель ными органами субъекта РФ или местного самоуправления. Та ким образом, при невозможности взыскания задолженности по
1 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Финан право России
130 |
Финансовое право России. Общая часть |
фискальным платежам и при наличии установленных законода тельством причин соответствующий исполнительный орган власти имеет право «простить» налогоплательщику его долги. Однако следует обратить внимание на слабую правовую регла ментацию механизма реализации положений ст. 59 HК РФ, что создает предпосылки для злоупотребления налогоплательщика ми своими правами в ущерб финансовому благополучию госу дарства.
Дополнительной гарантией соблюдения прав участников финансовых отношений и в случае нарушения их защиты сле дует считать нормы законодательства, устанавливающие воз можность привлечения к ответственности должностных лиц финансовых органов, допустивших неправомерные действия при исполнении своих служебных обязанностей. Современное финансовое законодательство значительно повысило гарантии восстановления нарушенных прав частных субъектов, возложив имущественную ответственность за вред, причиненный ведом ственными актами, не на орган, их принявший, а на государст во или муниципальное образование. Финансово-правовая от ветственность Российской Федерации, субъекта РФ или муни ципального образования реализуется за счет принадлежащего им на праве собственности имущества, кроме имущества, кото рое закреплено за созданными ими предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. По пуб личным обязательствам взыскание не может быть обращено на имущество, которое может находиться только в публичной го сударственной или муниципальной собственности. По общим правилам, установленным ГК РФ, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в собствен ности публично-правовых образований, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126). Обращение взыскания по долгам на имущество, переданное Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в доверитель ное управление, не допускается (п. 2 ст. 1018).
Бюджетный кодекс РФ регулирует порядок возмещения вре да, причиненного государством частным субъектам, за счет средств федерального бюджета. Процедуры взыскания государ ственных денежных средств осуществляются по правилам, уста навливаемым Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»1 и ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете. Законода-
1 СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.
Глава 4. Финансово-правовые нормы и правоотношения |
131 |
тельные нормы детализированы подзаконными актами, в част ности приказом Федерального казначейства от 26 сентября 2007 г. № 5н «О порядке ведения учета и осуществления хране ния документов по исполнению судебных актов, предусматри вающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджет ной системы Российской Федерации по денежным обязательст вам получателей бюджетных средств»1 .
Выплата денежных средств «потерпевшим» субъектам про изводится по исполнительным листам за счет казны Россий ской Федерации из средств бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям бюджетных средств. Исполнительные листы судебных органов по искам, обращенным к государству и подлежащим удовлетво рению за счет средств казны Российской Федерации, направля ются для исполнения в Министерство финансов РФ. Гарантией восстановления нарушенных прав субъектов финансового пра ва является правило о субсидиарной ответственности должника (нарушителя финансового законодательства) и главного распо рядителя бюджетных средств, в чьем ведении он находится (ст. 286, 288 БК РФ). В случае недостаточности у бюджетного учреждения средств для исполнения судебного решения испол нительный лист передастся для дальнейшего взыскания за счет средств, выделенных главному распорядителю. При этом до полнительного обращения в суд в порядке искового производ ства не требуется.
Если по каким-либо обстоятельствам списание средств с бюджетного счета не может быть осуществлено, то восстанов ление нарушенных финансовых прав гарантируется субъекту посредством возврата исполнительного листа и предоставления альтернативной возможности предъявления его в Федеральное казначейство для исполнения в следующем финансовом году либо для обращения взыскания на иное имущество.
В то же время бюджетное законодательство защищает иму щественные интересы государства, вводя правовой режим им мунитета бюджета. Статья 239 «Иммунитет бюджетов» БК РФ устанавливает обший запрет обращения взыскания на бюджет ные средства, исключение из которого возможно только в слу чае взыскания из бюджета на основании судебного акта убыт ков, причиненных неправомерными действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправ ления или должностных лиц этих органов.
1 БНА. 2007. № 49.
132 |
Финансовое право России. Общая часть |
Гарантией защиты имущественных прав государства также является принцип приоритета публичных интересов в финан совой деятельности. Относительно охраны финансовых интере сов государства названный отраслевой принцип конкретизиро ван в правовой позиции Конституционного Суда РФ1 , согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных ин дивидуальных субъектов или групп граждан не должна оказы вать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетны ми средствами прав и интересов всех членов общества. Особую актуальность размеры имущественной ответственности государ ства приобретают в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем, связанных, например, с материальным обеспечением права на жизнь и достоинство личности.
Финансовая ответственность публичного субъекта перед ча стным не должна нарушать права (и не только имущественные) остальных членов общества. Выплата денежных средств из бюд жета, не предусмотренная соответствующим законом (решени ем) на текущий финансовый год, может повлечь дисбаланс ме жду расходами и доходами государства. Незапланированные вы платы, хотя и являются в силу юридической природы судебного акта правомерными, могут стать причиной недофинансирова ния государственных функций. Предоставление бюджетных де нежных средств в объеме меньше запланированного и гаранти рованного нормами законов несомненно повлечет ослабление государственного управления и послужит причиной серьезных финансово-правовых конфликтов. Что же касается граждан, ос новным доходом которых выступают бюджетные выплаты (за работная плата, пенсия, социальные пособия и т. д.), то про изойдет значительное ущемление их финансовых прав и ухуд шение имущественного положения.
Учитывая публичное предназначение государства, следует признать правомерным, что основания его ответственности за
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. № 21-П по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 855 ГК РФ и ч. 6 ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Рос сийской Федерации» в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5930; Определение Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2000 г. № 251 -О по запросу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изме нений и дополнений в статью 3 Федерального закона «О государствен ных долговых товарных обязательствах».