332 Финансовое право России. Особенная часть

ников финансирования дефицита бюджета, осуществляет от­ дельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении ко­ торого находится.

Непосредственное использование бюджетных средств и ис­ полнение бюджетных обязательств осуществляются получа­ телем бюджетных средств. Получатель бюджетных средств (по­ лучатель средств соответствующего бюджета) — это орган го­ сударственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного рас­ порядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное уч­ реждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Названный участник бюджетного процесса: составля­ ет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использова­ ния предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муници­ пальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); фор­ мирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюд­ жетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Перечисленные полномочия участников бюджетного про­ цесса не являются исчерпывающими, поскольку БК РФ допус­ кает предоставление им дополнительных прав и возложение на них иных обязанностей. Основным условием расширения пра­ вового статуса участников бюджетного процесса является уста­ новление дополнительных полномочий актами бюджетного за­ конодательства.

§ 3. Бюджетный процесс федерального уровня

Бюджетный процесс федерального уровня — это регламенти­ рованная нормами процессуального бюджетного права деятель­ ность государства по составлению, рассмотрению и утвержде­ нию федерального бюджета, его исполнению и заключению, а так­ же составлению и утверждению отчета о его исполнении.

Бюджетный процесс федерального уровня охватывает сле­ дующие стадии бюджетной деятельности: 1) составление проек­ та бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) испол­ нение бюджета; 4) составление отчета об исполнении бюджета

иего утверждение.

Всоответствии со ст. 164 БК РФ участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на феде­ ральном уровне, являются: Президент РФ; палаты Федерально­ го Собрания РФ — Государственная Дума и Совет Федерации; Правительство РФ; Министерство финансов РФ; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Центральный банк РФ; Счетная палата РФ; Федеральная служ­ ба финансово-бюджетного надзора; государственные внебюд­ жетные фонды; главные распорядители и распорядители бюд­ жетных средств; иные органы, на которые законодательст­ вом РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

1.Непосредственная работа по составлению проекта феде­ рального бюджета проводится Министерством финансов РФ. Однако ответственность за эту деятельность несет Правительст­ во РФ.

Правительство РФ организует работу по доведению до зако­ нодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ инструктивных писем об особенностях составления расчетов к проектам бюджета на очередной фи­ нансовый год.

Составленный и согласованный проект федерального бюд­ жета Правительство РФ до 26 августа вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с проектом федерального зако­ на о федеральном бюджете на очередной финансовый год Пра­ вительство РФ вносит в Государственную Думу проекты феде­ ральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также предложения о повышении минимального раз­ мера оплаты труда и минимального размера пенсий.

Вместе с этими документами в Государственную Думу на­ правляются: предварительные итоги социально-экономическо­ го развития Российской Федерации за истекший период теку­ щего года; прогноз социально-экономического развития Рос­ сийской Федерации на очередной финансовый год; основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на очередной финансовый год; прогноз консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год; основные принципы и расчеты по взаимоот-

ношениям федерального бюджета субъектов РФ в очередном финансовом году; федеральные целевые программы и феде­ ральные программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на очередной фи­ нансовый год; федеральная адресная инвестиционная програм­ ма на очередной финансовый год; расчеты по статьям класси­ фикации доходов федерального бюджета, разделам и подразде­ лам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год; между­ народные договоры РФ, вступившие в силу для России и содер­ жащие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая нератифицированные международные догово­ ры РФ о государственных внешних заимствованиях и государ­ ственных кредитах; программа государственных внешних заим­ ствований России и предоставления государственных креди­ тов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год, структура внешнего долга РФ по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансо­ вом году; структура государственного внутреннего долга РФ и программа внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для финансирования дефицита фе­ дерального бюджета; программа предоставления гарантий Пра­ вительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предос­ тавлении гарантий за истекший период текущего года; проекты федеральных законов о приостановлении действия или об от­ мене федеральных законов, реализация которых требует осуще­ ствления расходов, не предусмотренных федеральным бюдже­ том на очередной финансовый год.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюд­ жете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесе­ нии изменений и дополнений в законодательные акты РФ о на­ логах и сборах, а также законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ. Кроме названных документов Пра­ вительство РФ представляет в Государственную Думу проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государст­ венные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.

Кроме этого, Правительство РФ представляет в Государст­ венную Думу: оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и консолидированного бюджета РФ за отчетный год; программу предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств на

возвратной основе за отчетный год и истекший период текуще­ го года; поквартальное распределение доходов и расходов феде­ рального бюджета на очередной финансовый год; проекты про­ грамм предоставления гарантий Правительства РФ на очеред­ ной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий Правительства РФ за истекший финансовый год; предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по рас­ ходам на содержание военнослужащих и гражданского персо­ нала с указанием их штатной численности.

Центральный банк РФ до 26 августа текущего года представ­ ляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на оче­ редной финансовый год, предварительно согласованный с Пре­ зидентом РФ и Правительством РФ.

2. Получив проект федерального закона о федеральном бюд­ жете на очередной финансовый год, Совет Государственной Думы или, в период парламентских каникул, Председатель Го­ сударственной Думы в течение суток направляет его в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам для подготовки заключения о соответствии представленных документов и мате­ риалов требованиям БК РФ.

Одновременно с внесением в Государственную Думу зако­ нопроект о федеральном бюджете на очередной финансовый год представляется Президенту РФ.

После рассмотрения указанного законопроекта в комитетах палаты он с замечаниями и предложениями депутатов выносит­ ся на рассмотрение Государственной Думы, которая рассматри­ вает его в трех чтениях, каждое из которых имеет свой предмет и процедуру.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год согласно Конституции РФ в течение пяти дней со дня принятия переда­ ется на рассмотрение Совета Федерации. Указанный федераль­ ный закон считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Феде­ рации этого федерального закона обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повтор­ ному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Со­ вета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на

336 Финансовое право России. Особенная часть

очередной финансовый год считается принятым, если при по­ вторном голосовании за него проголосовало не менее двух тре­ тей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в те­ чение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание и обнародование этого закона Президенту РФ отводится 14 дней. Если Президент РФ в тече­ ние этого срока отклонил закон, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ).

В случае непринятия федерального закона о федеральном бюд­ жете до начала очередного финансового года БК РФ предусматри­ вает возможность временного управления бюджетом (ст. 190).

3. Исполнение федерального бюджета — это важнейший этап

бюджетного процесса, представляющий собой действия по мо­ билизации и использованию бюджетных средств, а также по финансированию источников дефицита бюджета. Исполнение федерального бюджета осуществляют федеральные органы ис­ полнительной власти, финансовые и налоговые органы, кре­ дитные учреждения, юридические и физические лица — пла­ тельщики налогов в федеральный бюджет, главные распоряди­ тели (распорядители) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюд­ жета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета по расходам означает обеспечение финансирования мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет ряд этапов: утверждение и доведе­ ние бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие бюджетных обязательств бюдже­ тополучателями; утверждение и выверка исполнения бюджет­ ных обязательств; расходы и платежи по реализованным бюд­ жетным обязательствам лиц.

Исполнение федерального бюджета по доходам включает: перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет Федерального казначейства; распределение в соот­ ветствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных

338 Финансовое право России. Особенная часть

На основании этих расчетов исполнительный орган государст­ венной власти составляет проект бюджета субъекта РФ и вно­ сит его на рассмотрение соответствующего представительного органа власти. Конкретные сроки внесения проекта бюджета устанавливаются представительным органом власти субъек­ та РФ самостоятельно. Правительство РФ до начала очередного финансового года доводит до законодательных (представитель­ ных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ ектов РФ параметры прогноза социально-экономического раз­ вития Российской Федерации на следующий год. Министер­ ство финансов РФ организует работу по доведению до законодательных (представительных) и исполнительных орга­ нов государственной власти субъекта РФ инструктивных писем об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год. Федеральные органы власти уста­ навливают единые для всех территорий нормативы отчислений от регулирующих налогов и объемы финансовой помощи по каждому нуждающемуся субъекту РФ. В свою очередь, испол­ нительные органы государственной власти субъектов РФ пре­ доставляют федеральным исполнительным органам государст­ венной власти отчеты об исполнении бюджетов за прошлый финансовый год, а также утвержденные бюджеты на текущий финансовый год. Исполнительный орган государственной вла­ сти субъекта РФ вправе вносить свои предложения по измене­ нию и уточнению проектируемых вышестоящим органом госу­ дарственной власти показателей. В случае несбалансированно­ сти доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов РФ исполнительный орган государственной власти предоставляет в федеральный орган исполнительной власти не­ обходимые расчеты для обоснования размеров финансовой по­ мощи.

Рассмотрение этих предложений первоначально произво­ дится в соответствующем исполнительном органе государствен­ ной власти. В случае их полного или частичного отклонения федеральный орган исполнительной власти обязан совместно с заинтересованным органом исполнительной власти субъек­ та РФ составить протокол об имеющихся разногласиях. Для их рассмотрения законодательные (представительные) органы го­ сударственной власти на паритетных началах образуют согла­ сительную комиссию. Результаты работы согласительной ко­ миссии доводятся до сведения законодательных (предста­ вительных) органов государственной власти всех уровней.

Окончательное решение принимается федеральным законода­ тельным (представительным) органом государственной власти.

Исполнительные органы государственной власти субъек­ тов РФ доводят до органов местного самоуправления соответ­ ствующие указания по разработке проектов бюджетов.

2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджетов субъек­ тов РФ в различных регионах осуществляется различно. Еди­ ным правилом является постатейное рассмотрение проекта бюджета законодательным (представительным) органом госу­ дарственной власти субъекта РФ. Как правило, предваритель­ ное рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта РФ про­ ходит в комитетах законодательного (представительного) орга­ на государственной власти региона. Для более тщательного предварительного обсуждения законопроекта о бюджете коми­ теты могут проводить открытые депутатские слушания. Затем комитет по бюджетным вопросам в установленный региональ­ ным бюджетным законодательством срок анализирует и обоб­ щает заключения комитетов и выводы депутатских слушаний и готовит сводное заключение по проекту закона о бюджете субъ­ екта РФ на очередной финансовый год. Сводное заключение направляется исполнительному органу государственной власти субъекта РФ в целях доработки указанного законопроекта с учетом предложенных замечаний. Срок его доработки уста­ навливается бюджетным законодательством субъекта РФ. Уточ­ ненный проект закона о бюджете вносится на рассмотрение за­ конодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, который в установленный срок его рас­ сматривает и принимает постановление о принятии проекта за­ кона о бюджете за основу либо о его отклонении.

Процедура рассмотрения проекта закона о бюджете в субъ­ ектах РФ регламентирована по-разному. Например, ст. 14 За­ кона Алтайского края от 11 января 2005 г. № 98-ЗС «О бюджет­ ном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» допускает рассмотрение проекта закона о краевом бюджете в двух чтениях; ст. 20—22 Закона Тульской области «О бюджетном процессе в Тульской области» предпи­ сывают Тульской областной Думе рассматривать проект бюдже­ та в трех чтениях.

В случае непринятия закона о бюджете субъекта РФ на сле­ дующий год до начала нового финансового года законодатель­ ный (представительный) орган государственной власти субъек­ та РФ принимает постановление, предоставляющее право ис­ полнительному органу государственной власти осуществлять

340 Финансовое право России. Особенная часть

бюджетное финансирование на определенный срок в размере 1/12 объема расходов предыдущего года.

3. Исполнение бюджета субъекта РФ относится к компетен­ ции исполнительных органов государственной власти субъек­ та РФ. Непосредственное исполнение бюджета осуществляется финансовыми органами на основе годовой (с поквартальным распределением) росписи доходов и расходов бюджета, состав­ ляемой в соответствии с поквартальным распределением дохо­ дов и расходов этого бюджета.

По общему правилу, установленному ст. 2151 БК РФ, кассо­ вое исполнение региональных бюджетов осуществляется Феде­ ральным казначейством. Вместе с тем ч. 5 названной статьи до­ пускает передачу органами Федерального казначейства полно­ мочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных вне­ бюджетных фондов и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, исполнительным органам госу­ дарственной власти субъекта РФ. Передача названных полно­ мочий осуществляется при условии их финансового обеспече­ ния за счет собственных доходов регионального бюджета и на­ личия в собственности субъекта РФ имущества, необходимого для осуществления принимаемых функций.

Исполнение бюджета субъекта РФ начинается 1 января и заканчивается 31 декабря года, на который этот бюджет утвер­ жден. Порядок совершения заключительных операций по бюд­ жету устанавливается финансовым органом соответствующего субъекта РФ по согласованию с территориальным органом Фе­ дерального казначейства и территориальным органом Цен­ трального банка РФ.

4. Отчет об исполнении бюджета субъекта РФ готовит ис­ полнительный орган государственной власти, ответственный за исполнение бюджета. Отчет составляется на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств с обязательным соблюдением требований бюджетной классификации. Как пра­ вило, в годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ включаются также определенные документы и справочно-ин- формационные материалы: сведения о займах (ссудах), выдан­ ных из бюджета субъекта РФ, о выданных гарантиях и поручи­ тельствах по кредитам кредитных организаций; справка об ис­ пользовании внутренних и внешних заимствований по каждому виду заимствования, условиях заимствования и сроках возвра­ та; реестр внутреннего и внешнего долга субъекта РФ и т. п. Например, ст. 71 Закона г. Москвы «О бюджетном уст-

ройстве и бюджетном процессе в городе Москве» устанавлива­ ет, что одновременно с проектом закона г. Москвы об исполне­ нии бюджета города в Московскую городскую Думу представ­ ляются: сведения об исполнении консолидированного бюджета г. Москвы за прошедший год; отчет о ходе выполнения город­ ских целевых программ; отчет о расходовании средств резерв­ ного фонда Правительства г. Москвы; отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.

Отчет об исполнении бюджета представляется соответствую­ щему законодательному (представительному) органу государст­ венной власти для рассмотрения. В большинстве субъектов РФ действует правило об одновременном представлении отчета и в финансово-контрольный орган (контрольную, счетную палату и т. п.) региона. По результатам рассмотрения законодательный (представительный) орган государственной власти принимает решение в форме закона об утверждении отчета. Утвержденный отчет об исполнении бюджета субъекта РФ или решение о его отклонении подлежат обязательному опубликованию в соответ­ ствующих официальных средствах массовой информации.

При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в испол­ нительном органе государственной власти субъекта РФ может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета,

осуществляемый органами Минфина России согласно заклю­ ченным соглашениям между исполнительным органом государ­ ственной власти субъекта РФ и Минфином России.

Законодательный (представительный) орган государствен­ ной власти принимает решение по отчету об исполнении бюд­ жета после получения аудиторского заключения соответствую­ щего контрольно-счетного органа. Если в ходе внешнего аудита бюджета будет выявлено несоответствие его исполнения утвер­ жденному, росписи доходов и расходов бюджета, бюджетным ассигнованиям, при условии, если не вводился режим сокраще­ ния расходов, соответствующий законодательный (представи­ тельный) орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. В этом случае исполнительный орган государственной власти имеет право обратиться в проку­ ратуру для проверки обстоятельств нарушения бюджетного за­ конодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Если законодательство субъектов РФ преду­ сматривает ответственность исполнительного органа государст­ венной власти перед законодательным (представительным) ор­ ганом государственной власти (досрочное прекращение полно­ мочий, выражение недоверия и др.), то последний вправе