§ 4. Финансово-правовые санкции

Соблюдение финансово-правовых норм обеспечивается воз­ можностью государства применять меры принуждения за нару­ шение обязанностей, предусмотренных финансовым законода­ тельством. Ответственность за финансовые правонарушения находит свое выражение в соответствующей части нормы пра­ ва, называемой санкцией. Анализ действующих финансовых нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что рет­ роспективная финансовая ответственность невозможна без применения к виновному лицу финансовой санкции, так как финансовое законодательство не содержит института полного освобождения от ответственности по основаниям малозначи­ тельности содеянного, деятельного раскаяния либо снижения размера штрафа в зависимости от количества обстоятельств, смягчающих вину.

Финансово-правовые санкции включены в общеправовую систему мер государственного принуждения, поэтому им свой­ ственны все признаки юридических санкций. Согласно общей теории права санкцией признаются закрепленные в правовых нормах предписания о мерах принуждения за неисполнение обязанностей в целях защиты прав других лиц.

Вместе с тем финансово-правовая санкция представляет собой форму реагирования государства на нарушение законо­ дательства, регулирующего порядок аккумулирования, распре­ деления и использования государственных и муниципальных денежных фондов и является внешним материальным выраже­ нием государственно-властного принуждения за совершение финансового проступка. Санкции в финансовом праве, тем самым, обладают рядом особенностей, обусловленных специ­ фикой механизма правового регулирования отношений, скла­ дывающихся в процессе публичной финансовой деятельности.

В финансовом праве применяются санкции, которые из­ вестны другим отраслям права и применимы для защиты иму­ щественных интересов многих субъектов (штрафы и пени), а также меры государственного воздействия, свойственные толь-

ко финансово-правовой сфере (взыскание недоимки, блоки­ ровка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях).

Интересная особенность финансово-правовых санкций про­ является в их открытом перечне: ст. 282 БК РФ допускает воз­ можность применения к нарушителям бюджетного законода­ тельства иных мер в соответствии с федеральными законами. Например, ст. 50 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»1 устанавлива­ ла, что в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований и администра­ цией г. Байконур решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты феде­ ральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным обра­ зом нарушающих бюджетное или налоговое законодательст­ во РФ, Правительство РФ имеет право:

приостанавливать и уменьшать финансирование из феде­ рального бюджета федеральных целевых программ и мероприя­ тий, осуществляемых на территории субъекта-правонаруши­ теля;

приостанавливать перечисление доходов от уплаты феде­ ральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов-правонарушителей;

приостанавливать поставку продукции, централизованно по­ ступающей из государственных ресурсов.

Установление финансово-правовых санкций в бюджетном законодательстве объясняется отсылочным характером норм БК РФ, устанавливающих составы бюджетных правонаруше­ ний. По замыслу законодателя в бюджетных правоотношениях меры ответственности и их размер должны содержаться в КоАП РФ. Однако такой подход разрывает охранительную фи­ нансово-правовую норму, делает ее применение невозможной в силу разного предназначения финансового и административно­ го права. К тому же санкции за финансовые правонарушения установлены КоАП РФ только по отношению к трем составам, остальные остались без мер государственной защиты. Поэтому пробелы действующего законодательства восполняются законо­ дателем при принятии ежегодного федерального закона о феде­ ральном бюджете.

1 СЗ РФ. 2002. № 52. Ч. I. Ст. 5132.

Особенность финансово-правовых санкций проявляется в их предназначении в системе охранительных финансовых пра­ воотношений. Поскольку финансовая ответственность выпол­ няет правовосстановительную и карательную функции, то и финансово-правовые санкции нацелены прежде всего на вос­ полнение финансовых потерь государства, принудительное вы­ полнение обязанностей, устранение противоправных состоя­ ний. Наличие восстановительных санкций не исключает необ­ ходимость воздействия на правонарушителя с целью общей и частной превенции. Санкции в зависимости от способов, каки­ ми они служат охране финансовых правоотношений, подразде­ ляются на два вида:

правовосстановительные санкции, реализация которых на­ правлена на устранение вреда, причиненного противоправным деянием финансовым интересам государства; принудительное исполнение невыполненных финансовых обязанностей, а так­ же на восстановление нарушенных имущественных прав госу­ дарства;

карательные (штрафные) санкции, реализация которых на­

правлена на предупреждение финансового правонарушения, а также на исправление и наказание нарушителей финансового законодательства.

Так, санкции, предусмотренные ст. 116, 117, 118, 125, 126, 128, 129 НК РФ, носят карательный характер, остальные санк­ ции, предусмотренные HК РФ, направлены на восполнение финансовых потерь государства. Компенсационный характер носит большинство мер воздействия, применяемых к наруши­ телям бюджетного законодательства.

Размеры финансовых санкций предусматриваются специ­ альными статьями нормативных правовых актов отраслевого законодательства, устанавливаются и применяются, как прави­ ло, в виде денежных взысканий относительно лица, признан­ ного виновным в совершении финансового правонарушения. Денежная форма финансовых санкций обусловлена характером финансовых обязанностей субъектов финансового права, кото­ рые также выражены в денежной форме: налогоплательщик обязан уплачивать налоги в денежной форме; распорядители бюджетных средств обязаны их использовать по целевому на­ значению; предприятия обязаны совершать денежные расчеты между собой в безналичной форме, перечислять валютную вы­ ручку на счета в уполномоченных банках и т. д.

Все финансовые санкции, несмотря на различные способы исчисления, имеют общую юридическую природу и характер-

тем необходимо учитывать особенности финансово-правовой пени, начисляемой при нарушении публично-правовых обязан­ ностей.

Наибольшее распространение пеня как разновидность фи­ нансово-правовых санкций получила в налоговом праве. Со­ гласно ст. 75 HК РФ пеней признается денежная сумма, кото­ рую налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должны выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов в более поздние по сравнению с установ­ ленными законодательством о налогах и сборах сроки.

Пеня защищает налоговые правоотношения и применяется в случае нарушения налогоплательщиком своих обязанностей по уплате налогов или сборов в срок и в полном объеме. Госу­ дарственное принуждение прослеживается в механизме взыска­ ния пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя на счетах в банке или за счет иного имущества налогоплательщика. С организаций пени взыскиваются в бесспорном порядке, с физических лиц — по решению суда.

Анализ финансового законодательства позволяет сделать вывод, что пеня является мерой юридической ответственности и содержит необходимые признаки последней, а именно:

условия применения и механизм взыскания пени установле­ ны законодательством;

основанием применения пени выступает нарушение финан­ сового законодательства;

пеня является следствием совершения финансового право­ нарушения и связана с реализацией санкции финансово-право­ вой нормы;

взыскание пени сопровождается государственно-властным принуждением;

уплата начисленной пени означает добровольную реализа­ цию финансово-правовой (налоговой) обязанности;

взыскание пени означает причинение правонарушителю имущественного урона в денежной форме.

Взыскание недоимки и пени носит ярко выраженный ком­ пенсационный характер, в качестве мер государственно-власт­ ного принуждения они имеют правовосстановительную приро­ ду и имущественную форму. Недоимка и пеня направлены на исполнение финансовых обязанностей перед государством, в частности бесспорной обязанности налогоплательщика пере­ числить причитающиеся платежи в пользу казны. Восстановле­ ние нарушенных финансовых прав государства предполагает

196 Финансовое право России. Общая часть

достижение полной эквивалентности, т. е. возвращение казне как потерпевшей стороне объема финансовых прав, утраченно­ го в результате произошедшего факта финансового правонару­ шения.

Финансовые санкции имеют общую юридическую природу, но вместе с тем и отличительные признаки. Основные различия между штрафом как представителем карательной санкции и не­ доимкой и пеней как правовосстановительными санкциями за­ ключаются в следующем:

основанием штрафной ответственности является соверше­ ние финансового правонарушения, правильная его квалифика­ ция, индивидуализация суммы денежного взыскания. Основа­ нием правовосстановительной ответственности является нали­ чие финансовых обязанностей перед государством и в случае необходимости — государственно-властное принуждение к их исполнению;

штраф носит абсолютно или относительно определенный характер, имеет низшую и высшую границы, которые также могут быть изменены в зависимости от наличия смягчающих или отягчающих обстоятельств. Размеры недоимки и пени все­ гда абсолютно определенны и не изменяются в зависимости от наличия или отсутствия каких-либо индивидуальных обстоя­ тельств, поскольку сумма ущерба, причиненного государствен­ ной казне финансовым правонарушением, может быть подсчи­ тана достаточно точно;

взыскание штрафа является результатом правоохранитель­ ной деятельности государственных органов, и правонарушитель не может сам подвергнуть себя финансовой ответственности. В отличие от штрафа уплатить недоимку или пени правонару­ шитель может самостоятельно, без вмешательства государст­ венных органов.

Имеющиеся различия в основаниях, механизме применения и реализации правовосстановительных и карательных санкций не означают их взаимоисключения. Так, в п. 2 ст. 75 HК РФ го­ ворится, что сумма соответствующих пеней уплачивается поми­ мо причитающихся к уплате сумм налога или сбора и независи­ мо от применения других мер обеспечения исполнения обязан­ ности по уплате налога или сбора, а также мер ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах; п. 4 ст. 101 HК РФ устанавливает, что на основании вынесенного решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совер­ шение налогового правонарушения налогоплательщику направ­ ляется требование об уплате недоимки по налогу и пени.

Субъект финансового права, привлекаемый к финансовой ответственности, вправе оспаривать взыскание санкций любого вида, участвовать в производстве по исследованию обстоя­ тельств совершения правонарушения.

Единую правовую природу финансовых санкций подчерки­ вает и БК РФ. Пункт 2 ст. 41 БК РФ относит пени и штрафы к налоговым доходам бюджетов.

В российском финансовом праве санкции имеют еще один общий аспект, наличие которого существенно отличает финан­ сово-правовую ответственность от иных ее видов. Все виды фи­ нансово-правовых санкций не поглощаются никакими други­ ми: штрафы взыскиваются по принципу сложения, а недоимки и пени взыскиваются до полного (как минимум) возмещения причиненного государству ущерба.