Глава 12. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации, субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований

§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)

Юридической характеристикой государства и государствен­ но-территориальных образований является компетенция. По­ средством компетенции раскрывается правосубъектность госу­ дарственного органа, в лице которого Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования вступают в кон­ кретные бюджетные правоотношения.

Государство в сфере отношений суверенитета и собственно­ сти выступает как единая система органов, что дает основание считать его особым субъектом права. Однако подобная отличи­ тельная черта проявляется не во всех отношениях, участниками которых становятся государственные органы, а только тех, где Российской Федерации противостоит другое государственнотерриториальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав осо­ бой правосубъектности государства1 , которая наиболее ярко проявляется в сфере бюджетной деятельности.

Вступая в конкретные правоотношения, субъект бюджетно­ го права приобретает новые свойства, становясь субъектом (участником) правоотношения, но не теряет при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них. Понятия Россий­ ской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в качестве субъектов (участников) бюджетного правоотношения содержат в себе определенную правовую характеристику, со­ стояние относительно права. Переход (трансформация) субъек­ та права в субъект правоотношения связан с процессом превра­ щения возможности в действительность, показывает диалекти­ ческую природу названных понятий и тех социальных явлений, отражать которые они призваны.

Принципиальными элементами компетенции являются по­ нятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномо­ чия». Этими же понятиями оперируют Конституция РФ (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «ком­ петенция» официально стал применяться к Российской Феде­ рации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также

1 См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 96— 97; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 94.

соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК РФ.

Компетенция как правовая категория определяется через со­ ответствующие полномочия, поэтому бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований целесообразно рас­ сматривать в аспекте прав и обязанностей. Права и обязанно­ сти образуют юридическое содержание бюджетных правоотно­ шений.

Субъективное право представляет собой гарантируемые за­ коном вид и меру возможного или дозволенного поведения ли­ ца. Основой субъективного права является юридически обеспе­ ченная многоплановая возможность, состоящая из следующих четырех элементов: возможности положительного поведения самого управомоченного, т. е. права на собственные действия; возможности требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, т. е. права на чужие действия; возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неис­ полнения противостоящей стороной своей обязанности (притя­ зание); возможности пользоваться на основе данного права оп­ ределенным социальным благом.

Бюджетное законодательство содержит нормы, устанавли­ вающие правовое поведение Российской Федерации, субъек­ тов РФ или муниципальных образований. Например, п. 2 ст. 56 БК РФ устанавливает виды и размеры отчислений от федераль­ ных налогов в бюджеты субъектов РФ. Статьей 28 Закона

г.Москвы от 9 октября 2002 г. № 51 «О бюджетном устройстве

ибюджетном процессе в городе Москве» установлено, что Мо­ сковская городская Дума рассматривает и утверждает законы

г.Москвы о бюджете города, об исполнении бюджета города, другие законы, регулирующие бюджетные правоотношения на территории г. Москвы.

Бюджетное законодательство определяет и права Россий­ ской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образова­ ний на чужие действия, т. е. право требования. Например, п. 2 ст. 130 БК РФ предписывает субъектам РФ, получающим меж­ бюджетные трансферты, не заключать соглашения о кассовом исполнении бюджета исполнительными органами соответст­ вующего региона. Пункт 2 ст. 163 БК РФ предписывает получа­ телям бюджетных средств эффективно использовать бюджет­ ные средства в соответствии с их назначением.

Неисполнение обязанной стороной норм бюджетного права обусловливает наличие у Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований права притязания. Напри-

мер, БК РФ отводит часть четвертую ответственности за нару­ шение бюджетного законодательства РФ (гл. 28).

Наличие бюджетных прав дает Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям право пользо­ вания централизованным денежным фондом соответствующего уровня. Так, ст. 129 БК РФ предоставляет право Российской Федерации выделять из федерального бюджета межбюджетные трансферты в форме дотаций, субвенций, субсидий. Различные способы пользования централизованным денежным фондом соответствующего уровня устанавливаются бюджетным законо­ дательством субъектов РФ и решениями органов местного са­ моуправления.

Бюджетная компетенция реализуется не только в правах, но и в обязанностях субъектов права. Анализ соотношения катего­ рий «права» и «обязанности» как элементов правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ позволяет констатиро­ вать наличие юридических особенностей в закреплении право­ вого положения субъектов бюджетного права. Например, п. 6 ст. 85 БК РФ устанавливает, что органы государственной вла­ сти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, не отнесенные к компетенции федеральных ор­ ганов государственной власти, органов местного самоуправле­ ния и не исключенные из компетенции органов власти субъек­ тов РФ, только при наличии соответствующих средств регио­ нального бюджета. Пункт 2 ст. 104 БК РФ закрепляет, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе осуществ­ лять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в ино­ странной валюте исключительно в рамках использования целе­ вых иностранных кредитов. Согласно п. 2 ст. 58 БК РФ зако­ ном субъекта РФ могут быть установлены дополнительные нор­ мативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащие зачислению в региональный бюджет. Законодательство обозначает названные (и многие другие) действия правами (используя для этого слова «вправе», «могут», «уполномочены» и др.), однако нереализация этих действий неминуемо привела бы к негативным финансово-пра­ вовым и социально-экономическим последствиям: невозмож­ ности обеспечить финансирование временных кассовых разры­ вов бюджета; бесконтрольному расходованию средств феде­ рального бюджета; необоснованному выделению бюджетных средств и их нецелевому использованию и т. п. Яркий пример соединения прав и обязанностей в бюджетных отношениях со-

держится в абз. 2 и 3 ст. 31 БК РФ, согласно которым принцип самостоятельности бюджетов означает:

право и обязанность органов государственной власти и орга­ нов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффектив­ ность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и орга­ нов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотрен­ ных БК РФ.

Таким образом, отдельные бюджетные права, установлен­ ные бюджетным законодательством, носят обязательный харак­ тер и сливаются с бюджетными обязанностями.

Следующим элементом правового статуса субъектов бюджет­ ного права является возможность нести обязанности. Юридиче­ ская обязанность включает в себя следующие четыре элемента: необходимость совершить определенные действия либо воздер­ жаться от них; необходимость для правообязанного лица отреа­ гировать на обращенные к нему законные требования управомоченного лица; необходимость нести ответственность за неиспол­ нение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.

Так, долженствования Российской Федерации, субъек­ тов РФ и муниципальных образований по совершению либо воздержанию от определенных действий установлены в ст. 33 БК РФ, обязывающей уполномоченные органы при составле­ нии, утверждении и исполнении бюджета исходить из необхо­ димости минимизации размера дефицита бюджета.

Долженствования участников бюджетных правоотношений отреагировать на адресованные им законные требования мож­ но проиллюстрировать на основе ст. 106 Конституции РФ, ус­ танавливающей обязательное рассмотрение Советом Федера­ ции принятых Государственной Думой федеральных законов по финансовым вопросам; ст. 210 БК РФ, определяющей обя­ занность согласительной комиссии принять отклоненный Пре­ зидентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год для преодоления возникших разно­ гласий.

Необходимость субъектов бюджетного права нести ответст­ венность за неисполнение законных требований является важ­ нейшим условием обеспечения эффективности государствен­ ной бюджетной деятельности в федеративном государстве.

300 Финансовое право России. Особенная часть

Еще одним элементом юридической обязанности, прояв­ ляющимся и в бюджетных отношениях, является необходи­ мость не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадлежащим ему благом. Так, ст. 31 БК РФ устанавливает недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм пре­ вышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; п. 1 ст. 59 БК РФ наделяет законода­ тельные (представительные) органы субъектов РФ правом вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры

т. е. не вторгаясь в финансовую компетенцию федерального центра. Подобные нормы содержит и региональное законода­ тельство.

Таким образом, структура юридической обязанности субъ­ ектов бюджетного права соответствует структуре их субъектив­ ного права (являясь как бы его обратной стороной).

Фактическое несоответствие понятия «бюджетные права» его юридическому содержанию является существенным отли­ чительным признаком бюджетной деятельности государства, обусловленным особым статусом и способом организации субъектов этого вида юридической деятельности.

Следовательно, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это со­ вокупность принадлежащих им полномочий (компетенции) в лице соответствующих органов государственной власти или органов ме­ стного самоуправления по формированию, использованию и реализа­ ции средств собственного бюджета и правовому регулированию бюджетных отношений в определенных законодательством преде­ лах.

Понятие «бюджетная компетенция (права)» Российской Фе­ дерации, субъектов РФ и муниципальных образований, исполь­ зуемое в нормативных актах, представляет собой совокупность материальных и процессуальных прав соответствующих законо­ дательных (представительных) и исполнительных органов госу­ дарственной власти или органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция РФ, ее субъектов и муниципаль­ ных образований реализуется в конкретном взаимодействии.

Конкретные бюджетные полномочия установлены БК РФ и иными законодательными актами, анализ которых позволяет выделить общие элементы бюджетной компетенции РФ, ее

субъектов и муниципальных образований, а также особенности бюджетных прав каждого из названных субъектов.

Идентичными для Российской Федерации в целом, субъек­ тов РФ и муниципальных образований можно считать бюджет­ ные права на: собственный бюджет; включение в соответствую­ щий бюджет закрепленных и регулирующих бюджетных дохо­ дов; самостоятельное определение направлений использования средств собственного бюджета; самостоятельное расходование бюджетных средств; организацию и осуществление бюджетного регулирования на собственной территории; образование и ис­ пользование целевых и резервных фондов в рамках собственно­ го бюджета; объединение бюджетных средств с иными финан­ совыми ресурсами или с бюджетными средствами других субъ­ ектов бюджетного права; привлечение в собственные бюджеты заемных средств; компенсацию из бюджета другого уровня в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возни­ кающих после утверждения бюджета вследствие решений орга­ нов государственной власти другого уровня; самостоятельное распоряжение денежными средствами, полученными в резуль­ тате экономии бюджетных средств или дополнительно выяв­ ленных бюджетных доходных источников; правовое регулиро­ вание отношений в сфере собственного и (в рамках компетен­ ции) бюджетов другого уровня; судебную защиту нарушенных прав.

Поскольку бюджетная компетенция определена правовыми актами, органы государственной власти и органы местного са­ моуправления не должны уклоняться от ее реализации, выхо­ дить за установленные пределы или передавать свою компетен­ цию другому органу (общественной организации), если иное правовыми актами не предусмотрено.

§ 2. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации

Бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости госу­ дарственной власти и выражает экономический аспект сувере­ нитета России.

Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить значительную совокупность полномочий, составляющих бюд- жетно-правовой статус Российской Федерации, и объединить их в следующие группы: бюджетные права России как единого суверенного государства; бюджетные права относительно феде-

рального бюджета; бюджетные права относительно бюджетов субъектов РФ; бюджетные права относительно местных бюдже­ тов; бюджетные права относительно бюджета Союзного госу­ дарства России и Белоруссии.

Кпервой группе относятся права, которые осуществляются

всфере бюджетной деятельности всего государства, состоящего из субъектов РФ:

законодательное установление общих принципов организа­ ции и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса для бюджетов всех уровней бюджетной системы, порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образования­ ми, управления внутренним долгом соответствующих субъек­ тов РФ, общих принципов и условий предоставления бюджет­ ных кредитов. Законодательное регулирование названных сфер бюджетной деятельности осуществляется Российской Федерацией в пределах ее компетенции относительно установ­ ления основ федеральной политики в области государствен­ ного, экономического, экологического, социального, культур­ ного и национального развития. Согласно федеративному устройству государства в сфере бюджетной деятельности Рос­ сийская Федерация устанавливает основы регулирования, дальнейшая детализация которых осуществляется субъекта­ ми РФ и муниципальными образованиями в рамках их компе­ тенции;

право установления доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе налогов, сборов и иных обязательных платежей;

разграничение полномочий по осуществлению расходов ме­ жду бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

установление минимальных государственных социальных стандартов норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

утверждение бюджетной классификации РФ; установление единых форм бюджетной документации и от­

четности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; установление оснований и порядка привлечения к ответст­

венности за нарушение бюджетного законодательства РФ; централизация средств бюджетов других уровней бюджетной

системы РФ для целевого финансирования общегосударствен­ ных мероприятий.

Бюджетная компетенция Российской Федерации относи­ тельно федерального бюджета складывается из совокупности прав, основные из которых следующие:

право иметь федеральный бюджет; право нормативного правового регулирования бюджетной

деятельности федерального уровня; право на получение собственных доходов, включаемых в фе­

деральный бюджет; право на установление предельного размера дефицита феде­

рального бюджета и разработку мер по его сокращению; право на образование в составе федерального бюджета ста­

билизационного фонда; право самостоятельно определять направления использова­

ния федерального бюджета и объем средств, выделяемых по конкретным статьям;

право утверждать состав защищенных статей текущих расхо­ дов федерального бюджета;

право образовывать в составе федерального бюджета резерв­ ные и иные целевые фонды;

право на утверждение в составе федерального бюджета обо­ ротной кассовой наличности;

право на организацию и осуществление бюджетного процес­ са относительно федерального бюджета.

Второй группой бюджетных прав России является компе­ тенция по отношению к бюджетам субъектов РФ. Основопола­ гающими элементами названной группы бюджетных прав Рос­ сийской Федерации следует считать:

разграничение бюджетных доходов межу федеральным бюд­ жетом и бюджетами субъектов РФ;

предоставление межбюджетных трансфертов; осуществление бюджетных полномочий субъектов РФ при

введении временной финансовой администрации; образование в числе прочих фонда финансовой поддержки

субъектов РФ; возмещение субъектам РФ дополнительно произведенных

расходов или выпавших доходов, обусловленных действиями федеральных органов государственной власти;

установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав субъектов РФ.

В основе государственного устройства России федеративные начала сочетаются с самостоятельностью местного самоуправ-

304 Финансовое право России. Особенная часть

ления, что обусловливает выделение в бюджетной компетенции Российской Федерации третьей группы прав, в определенной степени направленных на регулирование бюджетной деятель­ ности муниципальных образований. К ним относятся:

создание правовых основ порядка аккумулирования, распре­ деления и использования централизованного денежного фонда муниципального уровня;

правовое регулирование основных вопросов организации межбюджетных отношений органов местного самоуправления; определение единых методологических подходов формиро­

вания местных бюджетов; установление минимальных государственных социальных

стандартов для формирования местных бюджетов; регулирование порядка передачи в местные бюджеты части

доходов федерального бюджета для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий феде­ рального уровня;

установление видов и порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты муниципальных образований;

установление порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки ме­ стного самоуправления субъектов РФ;

установление порядка компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в ре­ зультате решений, принятых федеральными органами государ­ ственной власти;

правовое регулирование особенностей порядка образования, распределения и использования средств местных бюджетов в приграничных и закрытых административно-территориальных образованиях;

установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований;

обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест­ ного самоуправления;

осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления нормативных бюджетно-правовых актов Рос­ сийской Федерации.

Следующая группа бюджетных прав Российской Федерации обусловлена заключением межгосударственного союза России и Белоруссии. Анализ содержания Договора о создании Союз­ ного государства позволяет выделить в бюджетной компетен-

ции России следующую, четвертую группу прав относительно бюджета Союзного государства:

осуществление в пределах предоставленной компетенции нормативно-правового регулирования бюджетных отношений России и Белоруссии;

принятие участия в разработке, утверждении и исполнении бюджета Союзного государства;

производство ежегодных согласованных отчислений в бюд­ жет Союзного государства;

осуществление до создания казначейства Союзного государ­ ства исполнения союзного бюджета в части, касающейся тер­ ритории Российской Федерации;

судебная защита своих бюджетных прав в сфере союзного бюджета в Суде Союзного государства.

Перечисленные бюджетные права Российской Федерации в сфере бюджета Союзного государства принадлежат России как субъекту международного права, относятся к ее исключитель­ ной бюджетной компетенции (т. е. не могут быть делегированы иным субъектам бюджетного права) и имеют особенность, за­ ключающуюся в наличии временного полномочия по казначей­ скому исполнению соответствующей части этого бюджета.

Таким образом, рассмотренная совокупность бюджетных прав Российской Федерации позволяет сделать вывод о разно­ стороннем характере бюджетной компетенции Российской Фе­ дерации, которая является реальным показателем уровня раз­ вития федеративных отношений. Бюджетные права Россий­ ской Федерации показывают направленность осуществления бюджетных отношений с учетом федеративной природы госу­ дарства.

§ 3. Бюджетная компетенция (права) субъектов Российской Федерации

Федеративное устройство государства обусловливает наделе­ ние субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджет­ ной деятельности, что, однако, не означает их полной автоно­ мии от федерального центра. Бюджетные права субъектов РФ и Российской Федерации как единого государства тесно взаимо­ связаны и взаимообусловлены.

Бюджетные полномочия субъектов РФ определяются как федеральным законодательством (Конституцией РФ, БК РФ), так и нормативными правовыми актами регионального уровня, что соответствует принципу федерализма в бюджетном праве и

306 Финансовое право России. Особенная часть

обеспечивает комплексный подход к определению их бюджет­ но-правового статуса.

Устройство Российского государства на федеративных нача­ лах, а также наличие местного самоуправления являются объек­ тивными факторами для классификации бюджетной компетен­ ции субъектов РФ относительно: собственных бюджетов; феде­ рального бюджета; бюджетов муниципальных образований.

Анализ нормативных бюджетно-правовых актов позволяет выделить следующие бюджетные права субъектов РФ, в сово­ купности образующие бюджетную компетенцию субъектов РФ относительно собственных бюджетов:

нормативное правовое установление и регулирование бюд­ жетного устройства и бюджетного процесса в соответствующих территориальных границах;

самостоятельное аккумулирование, использование и распре­ деление централизованного в пределах субъекта РФ фонда де­ нежных средств;

установление источников доходов собственных бюджетов, в том числе региональных налогов, сборов, иных обязательных платежей;

самостоятельное определение направлений расходов средств регионального бюджета;

образование в рамках собственного бюджета целевых, ре­ зервных фондов, фондов финансовой поддержки муниципаль­ ных образований, а также оборотной кассовой наличности;

самостоятельное использование свободных бюджетных средств (т. е. доходов, дополнительно полученных на стадии исполне­ ния бюджета, суммы профицита бюджета, экономии расходов и т. п.);

детализация объектов бюджетной классификации РФ. Развитие российского государства на принципах федерализ­

ма предполагает наличие у субъектов РФ бюджетных прав по отношению к федеральному бюджету, основополагающие из которых:

получение из федерального бюджета источников доходов, закрепленных за бюджетом субъекта РФ, и межбюджетных трансфертов;

право на компенсацию бюджетных средств, излишне израс­ ходованных или недополученных в результате принятия опре­ деленных решений федеральным органом власти;

участие в законодательном процессе по принятию федераль­ ного бюджета через представительство в Совете Федерации.

Приведенный перечень бюджетных прав в совокупности с механизмом по реализации показывает ту степень финансовой децентрализации, которая необходима как для самостоятельно­ го развития субъектов РФ, так и для укрепления федеративных отношений в российском государстве.

Следующей сферой бюджетной компетенции субъектов РФ являются права относительно бюджетов муниципальных обра­ зований. Среди них можно выделить следующие основопола­ гающие права:

регулирующие: регулирование правовыми нормами бюджет­ ной деятельности муниципальных образований; утверждение нормативов отчислений от межбюджетных трансфертов в бюд­ жеты муниципальных образований; осуществление бюджетного регулирования местных бюджетов;

обеспечивающие: обеспечение муниципальным образованиям минимального размера местных бюджетов; осуществление сба­ лансирования местных бюджетов; предоставление бюджетам муниципальных образований финансовой помощи в порядке и формах, определенных законодательством; компенсационное возмещение финансовых потерь местных бюджетов, вызванных действиями органов государственной власти субъекта РФ, осу­ ществление бюджетных полномочий органов местного само­ управления при введении временной финансовой администра­ ции;

контролирующие: осуществление контроля за бюджетной деятельностью муниципальных образований.

Реализуя право законодательного регулирования соответст­ вующего круга бюджетных отношений, субъекты РФ осуществ­ ляют детализацию принципов межбюджетных отношений с му­ ниципальными образованиями, учитывая особенности послед­ них. Большинство субъектов РФ закрепляют свои бюджетные права относительно местных бюджетов в законах, комплексно регулирующих бюджетные отношения в регионе или муници­ пальных образованиях. Однако некоторыми субъектами РФ приняты отдельные тематические законы, посвященные меж­ бюджетным взаимоотношениям с муниципальными образова­ ниями1 .

1 См., например, гл. 2 Закона Тюменской области от 22 ноября 2005 г. № 416 «О межбюджетных отношениях в Тюменской области». См. также Закон Воронежской области от 17 ноября 2005 г. № 68-03 «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и ор­ ганов местного самоуправления в Воронежской области».

§ 4. Бюджетная компетенция (права) муниципальных образований

Бюджетная компетенция органов местного самоуправления производна прежде всего от компетенции муниципального об­ разования и развивает, обогащает последнюю.

Все муниципальные образования, виды которых определя­ ются законодательством субъектов РФ (районы, города и др.), в лице их органов местного самоуправления обладают бюджет­ ными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для ре­ шения органами местного самоуправления социально-эконо­ мических и других вопросов местного значения. Указанные права также обеспечивают возможность органам местного са­ моуправления в пределах их компетенции регулировать на сво­ ей территории бюджетные отношения с учетом местных осо­ бенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в ли­ це органов местного самоуправления закреплены в Конститу­ ции РФ и федеральных законах. Положения этих нормативных правовых актов конкретизируются в законодательстве субъек­ тов РФ. Кроме того, органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты, регулирующие вопросы соответ­ ствующего местного бюджета (например, положение о бюджет­ ном процессе).

В настоящее время муниципальные образования не имеют достаточных собственных финансовых средств для покрытия всех расходов местных бюджетов. Поэтому в составе бюджет­ ных прав муниципальных образований важное значение имеют полномочия в сфере межбюджетных отношений с субъекта­ ми РФ. Данный вопрос был предметом рассмотрения Консти­ туционного Суда РФ, который в постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П по делу о проверке положений п. 2 ст. 81 Зако­ на Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджет­ ном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Че­ лябинского областного суда» отметил, что муниципальные об­ разования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчи­ танные) денежные суммы, сроки предоставления, а также воз­ можность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания фи­ нансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год. Дан-

310 Финансовое право России. Особенная часть

ходным обязательствам, предусмотрена возможность введения временной финансовой администрации, целью которой являет­ ся обеспечение сбалансированности бюджета и осуществление работы по минимизации долговых обязательств территориаль­ ных субъектов. Правовой режим осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации установлен гл. 191 БК РФ.

Временная финансовая администрация — государственный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительст­ вом РФ или высшим исполнительным органом государствен­ ной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ или му­ ниципального образования, оказывать содействие органам го­ сударственной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий субъектов РФ или органов местного самоуправле­ ния, а также осуществлять и контролировать осуществление от­ дельных бюджетных полномочий исполнительных органов го­ сударственной власти субъектов РФ или местной администра­ ции.

Временная финансовая администрация может вводиться только на региональном и муниципальном уровнях. Основани­ ем введения временной финансовой администрации является решение арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования. Срок действия временной финансовой администрации не может превышать один год.

Ходатайство о введении временной финансовой админист­ рации в субъекте РФ подается в Высший Арбитражный Суд РФ Правительством РФ. Ходатайство о введении времен­ ной финансовой администрации в муниципальном образова­ нии подается в арбитражный суд субъекта РФ либо высшим должностным лицом субъекта РФ, либо представительным ор­ ганом муниципального образования или главой муниципаль­ ного образования.

Решение Высшего Арбитражного Суда РФ о введении в

субъекте РФ временной финансовой администрации прини­ мается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обя­ зательств субъекта РФ превышает 30% объема собственных доходов его бюджета в последнем отчетном году. Обязатель-

ным условием выступает наличие выполнения финансовых обязательств федерального бюджета перед бюджетом этого субъекта РФ.

Относительно принятия решения о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании БК РФ определены аналогичные критерии, в добавление к ко­ торым обязательным условием выступает выполнение финан­ совых обязательств федерального бюджета и бюджета субъек­ та РФ перед бюджетом такого муниципального образования.

Законодательство исключает ответственность вновь избран­ ного представительного органа власти или местного самоуправ­ ления за просроченную задолженность, возникшую в результа­ те принятия решений ранее избранного представительного ор­ гана. Согласно п. 5 ст. 1682 БК РФ временная финансовая администрация не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий представительного органа госу­ дарственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования.

Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в субъек­ тах РФ, утверждения структуры и штатного расписания, а так­ же финансового обеспечения ее деятельности установлен Пра­ вительством РФ1 . Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вво­ димой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и ее штатного расписания устанавливается высшим исполни­ тельным органом государственной власти субъекта РФ.

В сферу полномочий временной финансовой администра­ ции и главы временной финансовой администрации отнесен широкий круг вопросов организационного, контрольного и правотворческого характера.

К организационным полномочиям временной финансовой администрации относятся организация учета просроченной за­ долженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обя-

1 См.: Постановление Правительства РФ от 3 октября 2006 г. № 599 «Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в

субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штат­ ного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 41. Ст. 4255.

зательств субъекта РФ или муниципального образования; раз­ работка проекта плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования.

Финансово-контрольные полномочия временной финансо­ вой администрации заключаются в организации и проведении проверки (аудита) бюджета субъекта РФ или местного бюджета; осуществлении контроля за исполнением плана восстановле­ ния платежеспособности субъекта РФ или муниципального об­ разования, утвержденного арбитражным судом соответствую­ щего уровня, и предусмотренных им нормативных правовых актов; осуществлении контроля за исполнением бюджета субъ­ екта РФ или местного бюджета.

Правотворческие полномочия временной финансовой адми­ нистрации проявляются в сфере подготовки проектов соответ­ ствующих нормативных правовых актов, во внесении их на рассмотрение в компетентные правотворческие органы, а также в непосредственном принятии этих актов.

Временная финансовая администрация разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления проекты тех нормативных правовых актов, которые предусмотрены планом восстановле­ ния платежеспособности соответствующего территориального субъекта. Кроме названных проектов временная финансовая администрация подготавливает проект закона субъекта РФ (ре­ шения представительного органа муниципального образования) о внесении изменений в закон субъекта РФ (решение предста­ вительного органа муниципального образования) о бюджете субъекта РФ (местном бюджете) на текущий год или, при необ­ ходимости, проект закона субъекта РФ (решения представи­ тельного органа муниципального образования) о бюджете субъ­ екта РФ (местном бюджете) на очередной финансовый год.

В том случае, если названные проекты не приняты в течение одного месяца со дня их представления временной финансовой администрацией в соответствующий законодательный (предста­ вительный) орган государственной власти субъекта РФ или пред­ ставительный орган муниципального образования либо приняты с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, временная финансовая администра­ ция имеет право представить в Правительство РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ под­ готовленные проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу или орган законодательной (представительной) власти субъ-

екта РФ для утверждения их федеральным законом (законом субъекта РФ).

Правотворческие полномочия временной финансовой адми­ нистрации проявляются в том случае, если представленные ею проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта РФ или местной администра­ ции не приняты в течение 15 дней со дня их представления или приняты в редакции, не согласованной с главой временной фи­ нансовой администрации. В таких ситуациях временная финан­ совая администрация самостоятельно принимает названные проекты нормативных правовых актов.

Отдельными полномочиями наделен глава временной фи­ нансовой администрации. В целях восстановления платежеспо­ собности вверенного ему территориального образования на­ званное лицо руководит деятельностью временной финансовой администрации, несет персональную ответственность за испол­ нение возложенных на нее полномочий, а также осуществляет следующие основные полномочия:

представляет Российскую Федерацию или субъект РФ в ар­ битражном суде по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования;

вносит на рассмотрение соответствующих органов государ­ ственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправ­ ления проект плана восстановления платежеспособности субъ­ екта РФ или муниципального образования;

вносит на рассмотрение органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления проекты нормативных правовых актов, предусмотренных соответствую­ щим планом восстановления платежеспособности территори­ ального образования;

согласовывает внесение изменений, предусмотренных пла­ ном восстановления платежеспособности, в нормативные пра­ вовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов го­ сударственной власти субъектов РФ или органов местного са­ моуправления;

дает согласие на осуществление или осуществляет полномо­ чия руководителя финансового органа субъекта РФ или муни­ ципального образования.

Кроме названных полномочий, к компетенции главы вре­ менной финансовой администрации относится дача согласия на совершение руководителем финансового органа субъек­ та РФ или муниципального образования следующих действий:

314 Финансовое право России. Особенная часть

утверждение сводной бюджетной росписи бюджета субъек­ та РФ или местного бюджета;

утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета;

осуществление заимствований; предоставление бюджетных кредитов из бюджета субъек­

та РФ или местного бюджета; использование доходов, полученных при исполнении бюд­

жета субъекта РФ или местного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете;

перемещение ассигнований между главными распорядителя­ ми средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета, между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов функциональной и статьями экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

При нарушении субъектами бюджетного права бюджетного законодательства глава временной финансовой администрации наделяется следующими организационно-властными полномо­ чиями и полномочиями по применению мер государственного принуждения за нарушения бюджетного законодательства:

запретить главным распорядителям изменять целевое назна­ чение бюджетных средств в пределах сметы;

назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления и бюджет­ ные учреждения, финансируемые из соответствующего регио­ нального или местного бюджета, своих представителей, к кото­ рым переходят все полномочия главного распорядителя, распо­ рядителя и получателя бюджетных средств;

при наличии оснований осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета;

применять меры принуждения, предусмотренные ст. 2841 БК РФ.

В случае создания руководителем финансового органа субъ­ екта РФ или муниципального образования препятствий в ис­ полнении временной финансовой администрацией возложен­ ных на нее полномочий, а также в случае совершения руко­ водителем территориального финансового органа действий, нарушающих права и интересы субъекта РФ или муниципаль­ ного образования и его кредиторов, бюджетное законодательст­ во или план восстановления платежеспособности, глава вре­ менной финансовой администрации вправе ходатайствовать