дарственного управления)). Министерство финансов РФ имеет право утверждать единые позиции классификации доходов и классификации операций сектора государственного управления на более низких уровнях.

Глава 14. Бюджетно-правовая ответственность

§ 1. Понятие и признаки бюджетно-правовой ответственности

Одной из наиболее важных гарантий реализации должного бюджетного обеспечения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в бюджетной сфере является ответственность за нарушение бюджетного законодательства. С ее помощью реша­ ются задачи строгой регламентации отношений в области пуб­ личных доходов или расходов, обеспечения социальной ста­ бильности в бюджетной сфере, охраны общества от нарушений бюджетного законодательства.

До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в Законе РФ «О субвен­ циях республикам в составе Российской Федерации, краям, об­ ластям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Положении о Министерстве фи­ нансов РФ и Положении о Федеральном казначействе.

Неуклонный рост правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов обусловил включение зако­ нодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих от­ ветственность за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетно-правовая ответственность, являющаяся институ­ том бюджетного права, выступает одновременно в качестве раз­ новидности финансово-правовой ответственности как само­ стоятельного вида ответственности.

В Бюджетном кодексе РФ не определяется дефиниция «бюджетно-правовая ответственность». Статья 281 БК РФ дает понятие нарушения бюджетного законодательства: «Неиспол­ нение либо ненадлежащее исполнение установленного настоя­ щим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Рос­ сийской Федерации признается нарушением бюджетного зако-

354 Финансовое право России. Особенная часть

России о порядке применения органами Федерального казна­ чейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законо­ дательства РФ (утв. приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н);

правонарушитель несет ответственность перед всем общест­ вом как источником публичной власти.

§ 2. Бюджетные правонарушения как основания бюджетно-правовой ответственности

Для применения бюджетно-правовой ответственности необ­ ходимы основания. Бюджетно-правовая ответственность насту­ пает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установ­ ленного бюджетным законодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением. Следовательно, осно­ ванием для привлечения к бюджетно-правовой ответственности является бюджетное правонарушение.

Бюджетное правонарушение — это общественно опасное про­ тивоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законо­ дательством РФ под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения.

Данное определение содержит следующие наиболее важные признаки бюджетного правонарушения:

противоправность, которая выражается в нарушении бюд­ жетного законодательства. Общественная опасность бюджетно­ го правонарушения заключается в причинении вреда государст­ ву, обществу;

виновность — бюджетное правонарушение совершается ви­ новно (умышленно или по неосторожности). Однако следует учитывать, что названный признак не всегда является обяза­ тельным при характеристике бюджетного правонарушения. Глава 28 БК РФ не указывает на необходимость установления вины правонарушителя при применении в отношении него мер принуждения. Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ вводит бюджетную ответст­ венность субъекта, напрямую не виновного в совершении бюд­ жетного правонарушения. Так, если нарушителем бюджетного законодательства является бюджетное учреждение, субсидиар­ ную ответственность по обязательствам, вытекающим из уста­ новленных фактов нарушений бюджетного законодательства, несет главный распорядитель средств федерального бюджета, к

которому применяется мера принуждения в виде изменения (уменьшения), утвержденных на соответствующий финансовый год бюджетных ассигнований на сумму средств, израсходован­ ную не по целевому назначению.

Таким образом, мы можем говорить в определенных случаях об объективном вменении при применении финансовых санк­ ций в рамках бюджетного права;

наказуемость деяния — совершение бюджетного правонару­ шения влечет для правонарушителя негативные последствия в виде применения бюджетно-правовых санкций.

Для привлечения субъектов бюджетных отношений к бюд- жетно-правовой ответственности необходимо наличие состава бюджетного правонарушения как частного случая финансового правонарушения.

Бюджетное правонарушение является юридическим фактом, который влечет возникновение охранительных правоотноше­ ний. По своей структуре бюджетное правонарушение представ­ ляет сложное образование. Состав бюджетного правонарушения как правовая категория и раскрывает эту сложную структуру. Напомним, что полный состав финансового правонарушения конструируется по схеме: объект, объективная сторона, субъек­ тивная сторона и субъект. К элементам же состава бюджетного правонарушения, совокупность которых позволяет привлечь правонарушителя к ответственности, относятся объект, объек­ тивная сторона и субъект.

Объект бюджетных правонарушений составляют обществен­ ные отношения, складывающиеся по поводу составления и рас­ смотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их ис­ полнения и контроля за исполнением бюджетов.

К объективной стороне относятся вред, причиненный право­ нарушением, противоправность поведения правонарушителя и причинная связь между его поведением и вредом. Объективная сторона бюджетного правонарушения заключается в соверше­ нии противоправных действий (бездействия), перечень которых дан в ст. 283 БК РФ, а также в иных его нормах и федеральных законах. Как правило, отдельные указания на противоправные деяния в бюджетной сфере содержатся в ежегодно принимае­ мых законах о федеральном бюджете.

Субъектами бюджетных правонарушений являются терри­ ториальные субъекты бюджетного права, а также органы госу­ дарственной власти и органы местного самоуправления. От­ ветственность юридических и физических (должностных) лиц за нарушения бюджетного законодательства установлена в

356 Финансовое право России. Особенная часть

КоАП РФ и УК РФ, на что имеются соответствующие ссылки в БК РФ.

Субъективная сторона бюджетных правонарушений характе­ ризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям (бездействию) и их последствиям. В бюджетном пра­ ве имеет место как виновная, так и «безвиновная» (на основа­ нии объективного вменения) ответственность.

Как выше отмечалось, бюджетное законодательство не со­ держит прямых указаний на виновность правонарушителя. Бюджетно-правовая ответственность может иметь место при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного право­ нарушения. В этих случаях перед нами, условно выражаясь, «ограниченный состав», который иногда оказывается достаточ­ ным основанием бюджетно-правовой ответственности. В этом случае нет «полноценного» состава правонарушения, однако бюджетно-правовая ответственность все же наступает. В подоб­ ных ситуациях правильнее говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред.

В Бюджетном кодексе РФ содержится порядка 40 составов бюджетных правонарушений. В ст. 283 БК РФ, названной «Ос­ нования применения мер принуждения за нарушение бюджет­ ного законодательства Российской Федерации», перечислены следующие виды бюджетных правонарушений: 1) неисполне­ ние закона (решения) о бюджете; 2) нецелевое использование бюджетных средств; 3) неперечисление бюджетных средств по­ лучателям бюджетных средств; 4) неполное перечисление бюд­ жетных средств получателям бюджетных средств; 5) несвоевре­ менное перечисление бюджетных средств получателям бюджет­ ных средств; 6) несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; 7) несвоевре­ менное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; 8) несвоевременное доведение до полу­ чателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассиг­ нованиях; 9) несвоевременное доведение до получателей бюд­ жетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обяза­ тельств; 10) несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; 11), 12) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; 13), 14), 15) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; 16), 17) несвоевременное исполнение платежных документов на пе-

речисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; 18), 19) несвоевре­ менное представление проектов бюджетов и отчетов об испол­ нении бюджетов; 20) отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; 21), 22) несвоевременное подтверждение бюджетный обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; 23) финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; 24) финансирование расхо­ дов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджет­ ную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; 25), 26) несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказа­ ние государственных и муниципальных услуг; 27), 28), 29) не­ соблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, го­ сударственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, ус­ тановленных БК РФ; 30) открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории от­ делений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации1 ; несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федера­ ции, срока направления в Минфин России информации о рас­ смотрении дела в судах, установленного п. 2 ст. 2422 БК РФ; несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюдже­ та бюджетной системы Российской Федерации. В этой же ста­ тье указано на возможность иных оснований в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Кроме названных, в БК РФ содержатся и другие составы правонарушений: нарушение принципа адресности — ст. 39; отсутствие по истечении двух месяцев после вступления в силу Закона о бюджете оформленных договоров о выделении бюд­ жетных инвестиций, предусматривающих одновременное уча­ стие РФ, субъекта РФ или муниципального образования в соб­

1 Данное основание применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства уточнено согласно постановлению Кон­ ституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12­Π по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 БК РФ в связи с запросами Администрации Санкт­Петербурга, Законодатель­ ного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия.

358 Финансовое право России. Особенная часть

ственности субъекта инвестиций — п. 3 ст. 80; несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной га­ рантии — п. 3 ст. 115; заключение соглашений между Россий­ ской Федерацией и ее субъектами, нарушающих принцип ра­ венства субъектов РФ (содержащих нормы, нарушающие еди­ ный порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов РФ) — ч. 2 ст. 132; блокировка или от­ мена блокировки расходов без разрешительной подписи мини­ стра финансов — ст. 166; несоответствие проекта закона о фе­ деральном бюджете требованиям ст. 192 БК РФ — п. 3 ст. 194.

Классификация бюджетных правонарушений осуществляет­ ся по различным основаниям.

Во-первых, в зависимости от стадии бюджетного процесса, на которой совершаются противоправные деяния, бюджетные правонарушения можно классифицировать на четыре группы.

К бюджетным правонарушениям, совершенным на стадии составления проектов бюджетов, относится несвоевременное представление проектов бюджетов;

на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов соверша­ ется такое бюджетное правонарушение, как несоблюдение пре­ дельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государст­ венного или муниципального долга, установленных БК РФ;

стадия исполнения бюджета более всех остальных подвержена бюджетным посягательствам. На этой стадии совершаются: неис­ полнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств их по­ лучателям; неполное перечисление бюджетных средств их полу­ чателям; несвоевременное перечисление бюджетных средств по­ лучателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета их получателей; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевре­ менное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ас­ сигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюд­ жетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюдже­ те; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государствен­ ных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных докумен­ тов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета

бюджета и государственных внебюджетных фондов; отказ под­ твердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюд­ жетных обязательств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирова­ ние расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансиро­ вание расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обя­ зательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на ока­ зание государственных или муниципальных услуг; открытие сче­ тов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответ­ ствующей территории отделений Банка России;

на стадии подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов бюджетным правонарушением будет несвоевременное представление отчетов об исполнении бюдже­ тов.

Во-вторых, в зависимости от объекта посягательств бюджет­ ные правонарушения можно классифицировать на следующие шесть групп:

нарушение порядка функционирования бюджетной систе­ мы: неисполнение закона (решения) о бюджете;

нарушение законных прав и интересов получателей бюджет­ ных средств: неперечисление, неполное, несвоевременное пе­ речисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей, несвое­ временное доведение до получателей уведомлений о бюджет­ ных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств;

нарушение доходной части бюджетов: несоблюдение обяза­ тельности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов го­ сударственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платеж­ ных документов на перечисление средств, подлежащих зачис­ лению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

нарушение расходной части бюджетов: финансирование рас­ ходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несо­ блюдение нормативов финансовых затрат на оказание государ­ ственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муници­ пального долга и расходов на обслуживание государственного