Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль российского права

§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права

Современное финансовое право как самостоятельная от­ расль права и соответствующая сфера российского законо­ дательства стремительно развивается, в результате чего конкре­ тизируется предмет финансово-правового регулирования, об­ новляются его подотрасли и институты. В частности, после вступления в действие БК РФ и НК РФ правовое регулирование финансовых отношений пополнилось многими новыми объек­ тами, методами, механизмами, способами, принципами и т. д.

Подобно любой правовой общности финансовое право представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг обществен­ ных отношений. Отношения и общественные связи, возникаю­ щие между частными и публичными субъектами в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправле­ ния, носят многоаспектный, комплексный характер и по сво­ ему социальному, политическому и правовому содержанию из­ начально конфликтны. Вместе с тем финансовые отношения исключительно важны для жизнедеятельности всего государства, поэтому должны всесторонне изучаться финансово-правовой наукой и регулироваться правовыми нормами. Одновременно системная организация этих норм, находя свое закрепление в нормативных финансово-правовых актах, принимаемых на фе­ деральном и региональном уровнях, образует систему финансо­ вого законодательства.

Все отрасли права различаются между собой прежде всего по предмету правового регулирования. Поэтому, чтобы сфор­ мулировать понятие финансового права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его пред­ мет. Предмет правового регулирования образуют, как правило, отношения, характеризующиеся следующими признаками: ус­ тойчивостью и повторяемостью, что дает законодателю воз­ можность с достаточной точностью фиксировать правоотноше­ ния субъектов; способностью к внешнему правовому контролю; нахождением в правовом поле, т. е. под юрисдикцией права1 .

1 См.: Витченко А. М. Метод правового регулирования социалисти­ ческих общественных отношений. Саратов, 1974; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Я. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1999. С. 351-352.

имеют имущественный характер либо связаны или обуслов­ лены имущественным характером;

направлены на образование, распределение и использование государственных и муниципальных финансовых ресурсов;

их обязательным участником и воздействующим субъектом является государство или муниципальное образование в лице компетентных органов.

Наиболее полное представление о структуре предмета фи­ нансового права дает его классификация по различным основа­ ниям.

Во-первых, в зависимости от функций финансовой деятельно­

сти предмет финансового права образует отношения, склады­ вающиеся в ходе: аккумулирования денежных средств в госу­ дарственные или муниципальные денежные фонды; распреде­ ления государственных или муниципальных денежных средств; использования государственных или муниципальных ресурсов; осуществления финансового контроля; эмиссии денежных зна­ ков.

Во-вторых, в зависимости от институциональной принадлеж­ ности выделяются отношения: бюджетные; возникающие в процессе деятельности государственных или муниципальных внебюджетных фондов; в связи с образованием государствен­ ных или муниципальных доходов; в связи с осуществлением го­ сударственных или муниципальных расходов; складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий, организа­ ций, учреждений; налоговые; кредитные; страховые; связанные с денежным обращением и расчетами; возникающие в процессе валютного регулирования.

В-третьих, по экономическому критерию финансовые отно­ шения подразделяются на финансовые и нефинансовые. Фи­ нансовыми являются отношения, опосредующие движение де­ нежных средств и обладающие характерными признаками фи­ нансов, например отношения по бюджетному регулированию, распределению прибыли казенного предприятия, взиманию на­ логов и т. д. Нефинансовыми являются отношения, в результа­ те функционирования которых не происходит движения денеж­ ных средств, однако эти отношения лежат в основе финансо­ вых отношений и направлены на их создание, изменение или прекращение. В качестве примера таких отношений можно привести установление налогов, утверждение сметы предпри­ ятия, надзор Центрального банка РФ за деятельностью кредит-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 61

ных организаций и т. д. Иными словами, подобные отношения можно назвать неимущественными, но связанными с имущест­ венными отношениями финансовой деятельности.

В-четвертых, по субъектному составу различают финансовые отношения, складывающиеся между: Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в лице ком­ петентных органов государственной власти или органов мест­ ного самоуправления по поводу распределения финансовых ре­ сурсов государства; финансовыми и налоговыми органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, относительно выполнения финансовых обяза­ тельств перед государством или муниципальным образованием, а также относительно распределения между ними доходов и расходов; государственными (муниципальными) финансовокредитными органами в сфере их финансовой деятельности, а также между государственными (муниципальными) финансовокредитными органами и юридическими или физическими ли­ цами в связи с образованием и распределением кредитных ре­ сурсов, централизованных страховых взносов и внесением пла­ тежей в государственные (муниципальные) денежные фонды; государственными и муниципальными предприятиями, органи­ зациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муниципальными) органами, с другой сто­ роны, относительно собственных средств предприятий, учреж­ дений, организаций и их распределением между отраслями на­ родного хозяйства.

Проведенная классификация общественных отношений по­ зволяет сделать вывод, что в предмет финансового права входят не все денежные отношения, а только определенная их часть, опосредующая процессы образования, распределения и исполь­ зования государственных и муниципальных фондов денежных средств в публичных интересах. Параллельно с финансовыми существуют целые группы денежных отношений, образующие предметы правового регулирования иных отраслей права. Так, денежные расчеты по договору купли-продажи между гражда­ нами относятся к сфере гражданско-правового регулирования, взыскание административных штрафов — к сфере администра­ тивного права, выплата пенсий — к сфере права социального обеспечения и т. д. Таким образом, не все денежные отно­ шения охватываются финансово-правовым регулированием. В предмет финансового права входят имущественные и связан­ ные с ними неимущественные отношения в сфере публичной

62 Финансовое право России. Общая часть

государственной или муниципальной финансовой деятельно­ сти, урегулированные нормами права, как правило, с помощью метода властных предписаний.

Вторым критерием для определения сущности финансового права в системе российского права служит метод правового ре­ гулирования. Специфика общественных отношений, в совокуп­ ности образующих предмет финансового права, обусловила и особенности способов государственного воздействия на эту об­ ласть государственной деятельности.

Понятие «метод», являющееся одним из основополагающих в развитии современной науки, обычно определяется как науч­ ная абстракция, фиксирующая совокупность приемов или опе­ раций практического или теоретического освоения действи­ тельности, подчиненных решению конкретной задачи.

Методы осуществления финансовой деятельности являются важным составляющим элементом финансового права, по­ скольку отражают качественную сторону финансовой деятель­ ности и позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Вопрос о методе финансового права весьма актуален: от его решения зависит практическое осуществление государством (муниципальными образованиями) права собственности на централизованные и децентрализованные фонды денежных средств.

При этом необходимо иметь в виду, что при регулировании финансовых отношений один и тот же правовой прием приме­ няется в различных подотраслях и институтах финансового права. Несмотря на это, структура отраслевого метода властных предписаний остается неизменной, а отдельные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к друго­ му, не разрушая их структуры. Таким образом, задачей методо­ логии финансового права является выявление сущности, преде­ лов и особенностей «преломления» методов относительно регу­ лирования финансово-правовых институтов.

Понятие метода финансового права ни в коей мере не сле­ дует связывать только с какой-то одной юридической особен­ ностью: это всегда совокупность юридических приемов,

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 63

средств, способов, отражающих своеобразие воздействия дан­ ной отрасли права на отношения финансовой сферы.

Методология финансового права обусловлена регулируемы­ ми имущественными и связанными с ними неимущественными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни не­ обходимостью формирования государственной (муниципаль­ ной) собственности в виде централизованных и децентрализо­ ванных фондов денежных средств — бюджетов, внебюджетных фондов, финансов предприятий и т. д.

Держателем и распорядителем фондов денежных средств как публичной собственности соответствующего уровня является государство или муниципальное образование, вступающее в финансовые правоотношения в лице своих компетентных орга­ нов. Эти органы выступают в финансово-правовом обороте ли­ бо в виде органов — носителей государственного суверенитета, либо в качестве органов — юридических лиц или бюджетных учреждений. Поэтому и методы финансово-правового воздей­ ствия на других участников финансовых правоотношений раз­ личны: в первом случае проявляется императивность, во вто­ ром — относительная диспозитивность.

Среди общих методов, применяемых в финансовом праве, наиболее ярко выделяется императивный метод. Императивный метод воздействия на финансовые отношения представляет со­ бой способ властных предписаний, сочетающий в себе нормызапреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот ме­ тод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в отдельных подотраслях или ин­ ститутах он может иметь особенности.

Императивный (властный) характер финансовой деятельно­ сти государства присущ ей в силу того, что государство само­ стоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных де­ нежных фондов. В процессе финансовой деятельности перио­ дически возобновляются, повторяются и моделируются факти­ ческие ситуации, осуществляются реализация правового статуса субъектов финансового права, регулирование, охрана, устойчи­ вость и изменение общественных отношений финансовой сфе­ ры. Волевой характер финансовой деятельности детерминиро­ ван и тем, что в процессе ее выполнения происходят осмысле­ ние, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Субъекты фи­ нансового права осознают юридический смысл своей компе1енции, полномочий, поставленных перед ними целей и задач,

64 Финансовое право России. Общая часть

необходимость соблюдения финансовой дисциплины, приме­ няют адекватные методы финансово-правового регулирования, познают меру позитивной и ретроспективной ответственности за свои действия.

Особенностью проявления метода властных предписаний в финансовом праве следует считать расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами.

Для метода императивного регулирования характерны пред­ писания и запреты. Это объясняется публичной природой финансовых отношений, их значимостью для нормального функционирования всего государства в целом. Действительно, содержание значительной части норм финансового права со­ ставляют властеотношения. В предопределяемых финансовым правом общественных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъектов финансово­ го права единой управляющей воле, выразителем которой мо­ гут выступать российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования либо уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное образование

июридически наделенные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализа­ ции публичных интересов предопределяет императивные спо­ собы воздействия на иных участников финансовых отношений

иобосновывает юридическое неравенство субъектов финансо­ вого права.

Таким образом, императивный метод правового регулирова­ ния представляет собой не просто специфический способ воз­ действия на общественные отношения, связанные с государст­ венным (муниципальным) правом собственности на централи­ зованные и децентрализованные денежные фонды, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отра­ женных в сфере имущественного регулирования.

Преобладание в финансовом праве императивных методов правового воздействия не исключает возможность управляемой стороны влиять на принятие решения управляющей стороной. Развитие рыночной формы экономики и федеративной формы государства обусловливает применение согласительных проце­ дур, обсуждение принимаемых решений, договорных методов регулирования финансовых отношений и т. п.

Развитие Российской Федерации в новых экономических и государственно-политических условиях обусловило расширение применения диспозитивного метода правового воздействия на финансовые отношения. Диспозитивный метод более присущ

66 Финансовое право России. Общая часть

ния с физическими и юридическими лицами в целях обеспече­ ния государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 72 БК РФ).

На основании договора, заключенного в соответствии с гра­ жданским законодательством РФ, предоставляются бюджетный кредит или бюджетные инвестиции юридическим лицам, не яв­ ляющимся государственными или муниципальными унитарны­ ми предприятиями (п. 1 ст. 80 БК РФ).

Гражданско-правовые отношения в сфере страхования так­ же могут вызывать к жизни публичные финансовые отноше­ ния. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»1 государст­ во выплачивает инвалидам, получившим транспортные средст­ ва через органы социальной защиты населения, компенсации страховых премий по договору обязательного страхования. Компенсация предоставляется за счет средств федерального бюджета в размере 50% суммы страхового взноса. В рассмот­ ренном примере гражданско-правовая сделка по страхованию выступает юридическим фактом, порождающим бюджетные правоотношения.

Проявление относительной диспозитивности наблюдается и в регулировании БК РФ отношений в сфере государственных и муниципальных кредитных отношений. Например, ст. 98—100 данного Кодекса устанавливают в качестве форм существова­ ния долговых обязательств Российской Федерации, субъек­ тов РФ и муниципальных образований кредитные соглашения и договоры; на основе соглашения между кредитором и долж­ ником осуществляется реструктуризация государственного или муниципального долга (ст. 105 БК РФ); на основе специальных соглашений осуществляется выполнение Центральным бан­ ком РФ или другим специализированным финансовым инсти­ тутом функций генерального агента Правительства РФ по раз­ мещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов (ст. 119 БК РФ).

На договорной основе могут привлекаться кредитные орга­ низации для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе (п. 1 ст. 156 БК РФ).

Внешнее юридическое выражение метод диспозитивности находит и в установлении государством рекомендательных фи-

1 СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720.