§ 4. Источники бюджетного права

226 Финансовое право России. Особенная часть

тов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Бюджетное законодательство образует иерархично построен­ ную замкнутую систему, направленную на комплексное регули­ рование публичных финансовых отношений.

Федеративное устройство России обусловливает сложную разветвленную структуру бюджетного законодательства, в кото­ рой выделяются правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней.

Структура бюджетного законодательства Российской Феде­ рации установлена ч. 1 ст. 2 БК РФ, согласно которой оно со­ стоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъ­ ектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов мест­ ного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нор­ мативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения. Необходимо учитывать, что перечень нормативных правовых актов, образующих бюджетное законодательство, является за­ крытым и расширенному толкованию не подлежит.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные от­ ношения не могут противоречить БК РФ. В случае противоре­ чия между БК РФ и иными актами бюджетного законодатель­ ства, приоритет имеют нормы Кодекса.

Важнейшее место в системе источников бюджетного права занимает федеральное бюджетное законодательство, состоящее из законов, принимаемых палатами Федерального Собра­ ния РФ по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответствии с бюджетной компетенцией Российской Федера­ ции. Основными законодательными актами федерального уров­ ня, регулирующими бюджетные отношения, являются Консти­ туция РФ (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 и др.), БК РФ, Федераль­ ный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Важное место среди источников бюджетного права занима­ ет БК РФ, принятый впервые в истории финансовой деятель­ ности России в 1998 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, органи­ зации и функционирования бюджетной системы РФ, правовой статус участников бюджетного процесса, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в России-

ской Федерации, порядок исполнения судебных актов по об­ ращению взыскания на средства бюджетов бюджетной систе­ мы РФ, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Предметом регулирования БК РФ являются отношения, воз­ никающие между: 1) субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления госу­ дарственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; 2) субъектами бюд­ жетных правоотношений в процессе составления и рассмотре­ ния проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их испол­ нением.

БК РФ состоит из пяти частей, включающих 30 глав. Впер­ вые в российской правовой системе в структуру бюджетного за­ конодательства включены нормы, регулирующие кредитные от­ ношения с участием государства и муниципальных образова­ ний. Отдельные главы БК РФ посвящены государственному и муниципальному долгу, государственным кредитам, предостав­ ляемым Российской Федерацией иностранным государствам, а также долгу иностранных государств перед Российской Федера­ цией.

Важное значение БК РФ заключается в регулировании им межбюджетных отношений, положения о которых также выде­ лены в самостоятельную главу.

Новые реалии государственного строительства и проводи­ мой административной реформы обусловили включение в текст БК РФ отдельной главы, посвященной осуществлению бюд­ жетных полномочий органов государственной власти субъек­ тов РФ и органов местного самоуправления при введении вре­ менной финансовой администрации.

Участие государства в гражданском обороте в качестве рав­ ноправного хозяйствующего субъекта, усиление ответственно­ сти, в том числе и финансовой, государства перед организация­ ми и физическими лицами вызвали необходимость включения в БК РФ самостоятельной главы, регулирующей исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Несомненным достоинством БК РФ является наличие части четвертой, которая дает определение понятия «нарушение бюд­ жетного законодательства», устанавливает составы бюджетных

правонарушений и регламентирует порядок привлечения к от­ ветственности за нарушение бюджетного законодательства.

Особенностью БК РФ является комплексное регулирование всех бюджетных отношений, складывающихся на террито­ рии РФ. В результате нормы БК РФ не только устанавливают материальные права и обязанности участников бюджетных от­ ношений, но и регламентируют бюджетный процесс относи­ тельно бюджетов всех уровней, определяют основы государст­ венного и муниципального финансового контроля.

Нормы БК РФ детально регламентируют бюджетную дея­ тельность федерального уровня, определяют для региональных и муниципальных бюджетных отношений основы бюджетной компетенции соответствующего территориального уровня.

Среди источников бюджетного права большое место зани­ мают нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ. Наделение субъектов РФ правом осуществлять правотворчество в принятии бюджетных законодательных актов является новел­ лой Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) и обусловлено их правовым статусом, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Принципиальная специфика бюджетного правотворчества регионального уровня проявляется в объеме регулируемых бюд­ жетных отношений, круге лиц, на которых распространяется действие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования. Законодательные акты субъ­ ектов РФ должны соответствовать законодательству РФ и обес­ печивать правовое регулирование бюджетных отношений как в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъек­ тов РФ (основ бюджетной деятельности местного самоуправле­ ния), так и относительно собственных предметов ведения.

Внастоящее время нормы бюджетного права на уровне субъектов РФ развиваются весьма быстро и получают свое за­ крепление как в учредительных, так и специализированных за­ конах по вопросам бюджетной компетенции субъектов РФ.

Вбольшинстве субъектов РФ существует законодательно ус­ тановленный особый порядок внесения бюджетных законопро­ ектов на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Многие субъекты РФ законодательно уста­ новили, что законопроекты о введении или отмене налогов, ос­ вобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, о выпуске региональных займов, другие законо­ проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в законодатель-

ный (представительный) орган субъекта РФ только при нали­ чии заключения высшего исполнительного органа государст­ венной власти (главы этого органа) субъекта РФ1 . Наиболее строго осуществляется внесение бюджетных законопроектов в тех регионах, конституции (уставы) которых требуют именно положительного заключения главы администрации субъек­ та РФ2 . В случае отклонения проекта бюджетного закона главой администрации проект в прежней редакции может быть рас­ смотрен законодательным (представительным) органом, но для его принятия требуется уже квалифицированное большинство голосов (т. е. не менее двух третей от общего числа депутатов). В случае внесения бюджетного законопроекта в измененной редакции он рассматривается как вновь принимаемый акт3 .

Федеративное устройство России обусловливает участие субъектов РФ в разработке и принятии федеральных законов по вопросам бюджетной деятельности, поэтому объектами законо­ творческого процесса регионального уровня являются не только законодательные акты соответствующего уровня, но и проекты федеральных бюджетных законов. Последний объект образуется в результате реализации субъектами РФ права законодательной инициативы в Государственной Думе или при обсуждении про­ ектов федеральных законов по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Так, п. 2 ст. 63 Устава Свердловской области содержит норму, согласно которой по проекту федерального закона, принятому к рассмот­ рению в первом и последующих чтениях Федеральным Собра­ нием РФ (Государственной Думой и Советом Федерации), Свердловская область вправе подготовить свои предложения. Предложения по законопроекту разрабатываются Законодатель­ ным Собранием Свердловской области и передаются губернато­ ру Свердловской области, который подписывает предложения и от имени Свердловской области направляет их Федеральному Собранию РФ в семидневный срок с момента получения обла­ стью законопроекта. В бюджетных законах субъектов РФ полу­ чает конкретизацию муниципальная бюджетная деятельность с учетом местных особенностей. Таким образом, бюджетное зако-

1 См., например, ст. 66 Устава Свердловской области; ст. 69 Кон­ ституции Республики Дагестан.

2См., например, ч. 4 ст. 36 Устава Курской области; п. 3 ст. 36 Уста­ ва Астраханской области.

3См., например, ст. 69 Устава Свердловской области; п. 2 ст. 46 Устава Омской области.

230 Финансовое право России. Особенная часть

нодательство регионального уровня соответствует бюджетной компетенции субъектов РФ и отражает действие принципа фе­ дерализма в бюджетном праве.

Соотношение бюджетного законодательства и норм между­ народного права закреплено ст. 4 БК РФ, которая воспроизво­ дит положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете норм международных договоров Российской Федерации над ее внут­ ренним законодательством. Следует иметь в виду, что в отли­ чие от Конституции РФ Бюджетный кодекс более узко трак­ тует нормы международного права. Конституция относит к ме­ ждународному праву общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры. Ста­ тья 4 БК РФ регулирует соотношение бюджетного законода­ тельства только с международными договорами. Прямое толко­ вание этой статьи позволяет сделать вывод, что общепризнан­ ные принципы и нормы международного права к бюджетным правоотношениям на территории России или с участием Рос­ сийской Федерации напрямую (непосредственно) не применя­ ются.

Согласно ст. 14—17 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101 -ФЗ «О международных договорах Российской Федера­ ции»1 в большинстве своем международные договоры Россий­ ской Федерации, заключаемые на межгосударственном или межправительственном уровне, подлежат ратификации Феде­ ральным Собранием РФ и до ратификации (одобрения) приме­ няться не могут.

В то же время большинство международных соглашений межведомственного характера не требуют ратификации. Усло­ виями международного договора, подлежащего ратификации, может быть предусмотрено временное, до решения вопроса о ратификации, применение отдельных или даже всех норм тако­ го договора (при условии, что такие условия не противоречат внутреннему законодательству России).

Правила, содержащиеся в международных договорах, имеют приоритет перед российским бюджетным законодательством. При противоречии между международным договором и россий­ ским бюджетным законодательством применяются положения международного договора.

Бюджетным кодексом РФ установлены правила юридиче­ ского действия международных договоров на территории Рос­ сии (п. 2 ст. 4). Если международным договором установлены

1 СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

нормы, не вступающие в противоречие с действующим бюд­ жетным законодательством, то такие нормы не требуют приня­ тия внутреннего законодательства и действуют на территории России непосредственно. Исключение составляют случаи, ко­ гда из международных договоров следует, что для их примене­ ния необходимо принятие внутреннего бюджетного законода­ тельства.

Действие бюджетного законодательства во времени имеет определенные особенности. Пункт 1 ст. 5 БК РФ устанавливает общие правила действия актов бюджетного законодательства во времени. На все иные нормативные правовые акты, регулирую­ щие бюджетные правоотношения и перечисленные в ст. 3 БК РФ, положения ст. 5 БК РФ не распространяются.

В бюджетном праве проявляется действие общеправового принципа о применении бюджетного законодательства к отно­ шениям, возникшим после введения этого законодательства в действие. Бюджетное законодательство обратной силы не име­ ет. Однако из этого правила есть исключения: когда в БК РФ или федеральном законе указано, что его предписания могут распространяться на бюджетные отношения, возникшие до его принятия; когда нормативный акт смягчает или отменяет бюд- жетно-правовую ответственность. Исключение может состав­ лять и пролонгирование действия старого бюджетного норма­ тивного правового акта, т. е. когда утративший юридическую силу нормативный акт по специальному указанию правотвор­ ческого органа продолжает регулировать некоторые отноше­ ния, возникшие или существовавшие во время действия этого акта. Такие ситуации чаще всего имеют место при продлении действия отдельных норм федерального закона о федеральном бюджете на следующий финансовый год.

Существенные особенности присущи действию во времени и порядку вступления в юридическую силу федерального зако­ на о федеральном бюджете. Федеральный закон о федеральном бюджете является основным финансовым планом государства на соответствующий финансовый год. При всей важности фе­ дерального бюджета необходимо учитывать, что юридическая сила ему придается посредством оформления в виде федераль­ ного закона, что и объясняет его местоположение и системные связи в иерархии нормативных правовых актов. В отличие от иных актов бюджетного законодательства федеральный закон о федеральном бюджете вступает в силу немедленно после опуб­ ликования.

232 Финансовое право России. Особенная часть

Действие федерального закона о федеральном бюджете во времени является его отличительной чертой. Все бюджетные правоотношения действуют в границах финансового года, но имеют возобновляющийся характер. Регламентированные Конституцией РФ и БК РФ стадии правового оформления ос­ новного финансового плана государства ежегодно повторяют­ ся в неукоснительной последовательности, образуя тем самым «замкнутый круг» законотворчества относительно бюджета. Юридическое значение периодичности бюджета состоит в том, что он сохраняет свою силу только в течение времени своего действия. После окончания финансового года закон о бюдже­ те перестает действовать независимо от степени его выполне­ ния.

Закон о бюджете предназначен для регулирования общест­ венных отношений, возникающих в процессе финансовой дея­ тельности государства. Принятие закона о бюджете обусловле­ но необходимостью финансового обеспечения государственных мероприятий. Посредством правовых норм, содержащихся в этом нормативном правовом акте, осуществляется процессуаль­ ное обеспечение и придается юридическая сила объему финан­ сирования функций государства. Сами же функции государст­ ва, его непосредственные обязательства перед отдельными ка­ тегориями граждан и т. д. закрепляются Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными правовыми ак­ тами. Будучи оформленными в качестве норм федерального за­ кона, расходы федерального бюджета осуществляются в виде правоотношений. Однако специфика закона о бюджете прояв­ ляется в том, что юридическими фактами, на основе которых возникают бюджетные расходы, являются положения иных («статутных») нормативных правовых актов. Наличие в законе о федеральном бюджете норм, закрепляющих расходы государ­ ства, является прямым отражением конституционно-правового статуса отдельных субъектов, т. е. материальной гарантией реа­ лизации норм Конституции РФ, федеральных законов.

Закон о бюджете, следовательно, выражает государственную волю только относительно аккумулирования, использования и распределения государственных денежных средств; правовое содержание закона о бюджете основывается на других норма­ тивных правовых актах, изданных (принятых) компетентными субъектами до принятия этого закона.

Среди правовых актов, принятых в течение финансового го­ да и содержащих вопросы финансирования за счет средств фе­ дерального бюджета в текущем году, закон о бюджете имеет

тельными бюджетными правами, так как только он вправе при­ нять закон о государственном бюджете1 .

Закон о бюджете предназначен для регулирования общест­ венных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, и воздействует на финансовые отно­ шения путем установления правовых норм, относящихся к различным субъектам или их группам. Таким образом, рас­ сматриваемый нормативный правовой акт выражает государст­ венную волю относительно аккумуляции, использования и распределения государственных денежных средств. Важное значение принимаемого Федеральным Собранием РФ феде­ рального закона о федеральном бюджете заключается в выра­ жении посредством его государственного суверенитета, в опре­ делении объема финансирования функций государства, т. е. в обеспечении публичных интересов. В бюджетном праве роль закона о бюджете трудно переоценить, что обусловлено пред­ метом правового регулирования этой подотрасли права. По­ мимо указанных особенностей, рассматриваемый закон отли­ чается фундаментальным, основополагающим значением для финансовой деятельности государства, обеспечивает координа­ цию всех звеньев финансовой системы. Сфера регулируемых федеральным законом о федеральном бюджете отношений на­ ходится в постоянной динамике: в составе бюджета образуют­ ся новые целевые фонды, консолидируются ранее действовав­ шие, появляются другие формы финансовой помощи, изменя­ ются объемы доходов и расходов и т. д.

Закон о федеральном бюджете обладает наибольшей юриди­ ческой силой после Конституции РФ и федерального конститу­ ционного закона среди иных нормативных правовых актов, ко­ торые не должны ему противоречить. Федеративное устройство России гарантирует на территории субъекта РФ верховенство соответствующего закона о бюджете субъекта РФ, что закреп­ лено в Конституции РФ (ч. 4, 6 ст. 76).

Пунктом 2 Указа Президента РФ от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполне­ нию бюджетного законодательства Российской Федерации»2 ус­ тановлено, что акты Президента РФ и Правительства РФ, при-

1 См.: Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 220; Бюджетный процесс во Франции: центральный и ме­ стные бюджеты: Сборник обзоров / Под ред. И. Л. Макашева. М., 1995. С. 25.

2 СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2145.

236 Финансовое право России. Особенная часть

нятые после вступления в силу федерального закона о феде­ ральном бюджете на текущий финансовый год и влекущие за собой непредусмотренные расходы за счет средств федерально­ го бюджета, должны содержать норму, предусматривающую осуществление финансирования в следующем за текущим фи­ нансовом году. Принятые нормативные акты подобного содер­ жания учитываются Правительством РФ в процессе составле­ ния проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Особое внимание следует обратить на соответствие феде­ ральному закону о федеральном бюджете законопроектов, пре­ дусматривающих введение налогов, изменение финансовых обязательств государства, а также расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Согласно ч. 3 ст. 104 Конститу­ ции РФ такие законопроекты могут быть внесены в Государст­ венную Думу только при наличии заключения Правительст­ ва РФ.

Закон о бюджете принимается в рамках особой законода­ тельной процедуры, качественной чертой которой является рег­ ламентация нормативными правовыми актами — Конститу­ цией РФ, БК РФ и законодательством субъектов РФ. В России бюджетное законотворчество представляет собой элемент бюд­ жетного процесса. В свою очередь, бюджетное законотворчест­ во является частью государственного правотворчества. Таким образом, процедура по принятию закона о бюджете осуществ­ ляется в порядке общего законотворчества, но имеет принци­ пиальные особенности.

Во-первых, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, п. 1 ст. 185 БК РФ и ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» право законодатель­ ной инициативы принадлежит Правительству РФ, т. е. испол­ нительной ветви власти. Законодательство устанавливает жест­ кие требования к содержанию проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и определяет состав показателей, перечень документов и материалов, представляемых одновре­ менно с проектом бюджета (ст. 1842, 192 БК РФ).

Во-вторых, законопроект о федеральном бюджете одновре­ менно вносится в Государственную Думу и представляется Президенту РФ (п. 1 ст. 194 БК РФ).

Характерной особенностью рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете следует считать распределение функций

между Советом Федерации, комитетами Государственной Ду­ мы, другими субъектами права законодательной инициативы и Счетной палатой РФ. Счетная палата РФ дает заключение по проекту закона о федеральном бюджете, остальные органы имеют право вносить в него замечания и предложения (ст. 195 БК РФ). Посредством подобного разграничения достигается наиболее компетентное, быстрое и одновременно полное рас­ смотрение законопроекта о федеральном бюджете.

Юридическая сила закона о бюджете была предметом рас­ смотрения Конституционного Суда РФ, который отметил1 , что в силу принципа разделения государственной власти на законо­ дательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конститу­ ции РФ) утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законода­ тельного регулирования. В соответствии с п. «з» ст. 71 Консти­ туции РФ во взаимосвязи с ее ст. 10 и 106 (п. «а») федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и вы­ полнения ее функций — самостоятельная сфера правового ре­ гулирования, а потому юридической формой, в которую обла­ чается федеральный бюджет, служит специальный федераль­ ный закон о федеральном бюджете, который в силу ч. 1 ст. 76 Конституции РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ федеральный закон о федеральном бюджете существенно отли­ чается от других федеральных законов, что нашло отражение в Конституции РФ.

Федеральный бюджет, а следовательно, и проект федераль­ ного закона о нем согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ разрабатывается и представляется Государственной Думе ис­ ключительно Правительством РФ, тогда как проекты остальных федеральных законов помимо Правительства РФ могут вносить в Государственную Думу Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные

1 См. постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9­Π по делу о проверке конституционности отдельных поло­ жений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Со­ вета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского.

238 Финансовое право России. Особенная часть

(представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в ч. 1 и 2 ст. 104 Конституции РФ ор­ ганы.

Регламент Государственной Думы включает проект феде­ рального закона о федеральном бюджете в число проектов, под­ лежащих, в отличие от основной массы законопроектов, внеоче­ редному рассмотрению (подп. «в» п. 1 ст. 51), и предусматривает его рассмотрение не в трех, как это предусмотрено для всех дру­ гих законопроектов, а в четырех чтениях (подп. «б» п. 4 ст. 40).

Согласно ст. 106 (п. «а») Конституции РФ федеральный за­ кон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Феде­ рации, при том что данное требование не распространяется на большинство федеральных законов.

Обеспечение исполнения федерального бюджета возложено на Правительство РФ, которое представляет Государственной Думе отчет об этом (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), тогда как обязательный отчет Правительства РФ или другого ответ­ ственного государственного органа об исполнении положений, составляющих предмет других федеральных законов, Консти­ туцией РФ не предусмотрен. Кроме того, согласно ч. 5 ст. 101, п. «г» ч. 1 ст. 102 и п. «и» ч. 1 ст. 103 для осуществления кон­ троля за исполнением федерального бюджета палаты Феде­ рального Собрания образуют специальный орган — Счетную палату.

Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты о вве­ дении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о вы­ пуске государственных займов, об изменении финансовых обя­ зательств государства, другие законопроекты, предусматриваю­ щие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при нали­ чии заключения Правительства РФ. К проекту федерального закона о федеральном бюджете указанная процедура в силу п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ неприменима, поскольку он разрабатывается и представляется Государственной Думе, а сле­ довательно, и обосновывается непосредственно самим Прави­ тельством РФ.

Таким образом, в правовой системе России федеральный за­ кон о федеральном бюджете представляет собой законодатель­ ный акт особого рода. По смыслу ч. 3 ст. 104 во взаимосвязи с другими указанными положениями Конституции РФ и конкре­ тизирующим их БК РФ в закон о федеральном бюджете, исходя