§ 2. Поняття, структура та види адміністративно-правових норм

Зараз буде розглянуто найголовнішу частину як механізму адміністративно-правового регулювання, галузі адміністративно­го права, так і системи*права в цілому. Що дає підставу для тако­го твердження? Перш за все необхідно вказати, що без норми права МАПР не може існувати, тому що не маючи варіанта пове­дінки, що його держава визнала як оптимальний (правильний, доречний) у випадках позитивного спрямування діяльності, або негативний (невірний, заборонений) у випадках визначення адмі­ністративних правопорушень, неможливо «запустити» МАПР. Навіть за наявності функціональних складових частин механізму адміністративно-правового регулювання (зокрема юридичного факту) адміністративне право не зможе реалізувати свій регулю­вальний потенціал, тому що не буде базису регулювання. Вся сутність регулювального впливу адміністративного права мож­лива лише в межах, установлених нормою адміністративного права. Дамо визначення.

Адміністративно-правова норма - це загальнообов’язкове правило поведінки, що встановлене державою з метою ре­гулювання суспільних відносин, що входять до предмета адміністративного права, і забезпечене засобами державного примусу.

Коли ми говоримо «встановлене державою», то маємо на увазі компетентні державні органи, які мають право приймати (видавати) нормативні акти, що складаються з правових норм. Йдеться про:

• Верховну Раду України (приймає Закони України згідно зі ст. 85 Конституції України);

• Президента України (видає укази та розпорядження згідно зі ст. 106 Конституції України);

• Кабінет Міністрів України (видає постанови та розпоря­дження згідно зі ст. 117 Конституції України);

• Міністерство внутрішніх справ України та інші міністер­ства (видають накази, інструкції, дають розпорядження в межах своєї компетенції);

• Інші органи виконавчої влади (видають накази, постанови, інструкції, правила, положення), а також інші органи, які видають документи, що стають джерелами адміністративного права. Тож можна вказати, що термін «установлене державою» свідчить про легітимний характер діяльності органу (посадової особи), зокрема й у сфері правотворчості.

У цілому норми адміністративного права мають ті самі харак­теристики, що й у норми права взагалі; водночас є певні відмін­ності, які свідчать про наявність деяких особливостей норм адмі­ністративного права. їх аналіз дозволяє вирізнити основні.

Особливості адміністративно-правових норм порівняно з інши­ми правовими нормами.

1. У них знаходить своє вираження державний інтерес. Норми адміністративного права забезпечують функціонування публічного управління, а звідси - існування держави як такої. Йдеться про те, що без управління держава не може існувати і виконувати покла­дені на неї функції, а це призводить до хаосу, анархії та зникнення держави. З цього приводу можна виснувати, що якісно створені адміністративно-правові норми є одним із факторів забезпечення національної безпеки,

2. Переважно імперативний характер, їх реалізація підкріп­люється можливістю застосування засобів державного примусу. Іншими словами, приписи переважної більшості (але не всіх) ад­міністративно-правових норм не передбачають можливості вибору варіанта поведінки у суб’єкта адміністративно-правових відносин, який не має владних повноважень. Відповідно інший суб’єкт є носієм владних публічних повноважень. Утім, необхідно вказати, що частина адміністративно-правових норм (яка поступово збіль­шується) має диспозитивний характер, за якого суб’єктові адмініс­тративного права надається право вибору поведінки в тій чи іншій ситуації. У широкому розумінні можна вказати, що ця риса адміні­стративно-правових норм здебільшого стала проявлятись останнім часом, коли Україна стала на шлях демократичних перетворень, коли права окремо взятої людини дедалі частіше визначають спрямованість діяльності органів держави.

3. Є регулятором суспільних відносин у багатьох сферах су­спільного життя (промисловість, фінанси, транспорт, будівництво, охорона здоров’я, внутрішні справи та ін.). За ступенем комплекс­ності адміністративно-правовим нормам немає рівних серед інших правових норм.

4. У рамках адміністративного права розрізняють матеріаль­ні та процесуальні адміністративно-правові норми. Самі вказані види норм права буде проаналізовано далі, тут же необхідно вка­зати іаке Означена особливість відрізняє адміністративне право від цивільного та кримінального права, які у певний час, нако­пичивши значний масив процесуальних норм права, виокреми­ли зі сфери свого регулювання відносини відповідного характеру, визначивши таким чином створення цивільно-процесуально­го та кримінально-процесуального права як самостійних галузей права

5. Частини адміністративно-правової норми (гіпотеза, диспо­зиція, санкція) нерідко містяться у різних нормах права (норматив­но-правових актах) Це пояснюється тим, що велика кількість норм адміністративного права мають організаційний характер, а тому досить часто вони мають загальну гіпотезу (сформовану в рамках іншої норми права на початку правового акта) і санкцію, що вира­жена в іншому документі (скажімо, в Кодексі України про адмі­ністративні правопорушення)

6. Сприяють захисту прав людини від свавілля з боку чи­новників Визначаючи межі можливої поведінки у сфері публіч­ного управління, норми адміністративного права унеможливлю­ють (або мінімізують) порушення прав людини у діяльності представників державної влади Адже коли норма права чітко визначає порядок діяльності в тій чи іншій ситуації, то можливо­стей для протиправного «маневру» у чиновників стає менше У рамках цієї ж особливості норм адміністративного права доціль­но вказати про можливість, завдяки нормам Кодексу адміністра­тивного судочинства України, звернення громадян, які вважають себе гюстраждалими від неправомірної діяльності представників держави, до адміністративного суду, який спеціалізується саме на таких справах

Структура адміністративно-правової норми.

Структура адмінієтративно-праворої норми - це п внутрішня будова, тобто перелік складових частин її складають

А Гіпотеза - це частина адміністративно-правової норми, в якій визначаються умови, за яких настає чинність усієї норми пра­ва Г шотеза відповідає на питання коли*? де⁹ в якому разі⁹ за якої умови? Наприклад, згідно зі ст 12 постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р № 309 «Про затвердження Положен­ня про підготовку науково-педаї огічних і наукових кадрів» керів­ники підприємств, установ та організацій зобов’язані звільнити з роботи осіб, зарахованих до аспірантури з відривом від виробниц­тва або докторантури, в необхідний для своєчасного прибуття на навчання термін Підставою для звільнення з роботи є копія наказу про зарахування особи до аспірантури або докторантури Гіпоте­зою в цьому випадку є зарахування особи до аспірантури чи док­торантури з відривом від виробництва

Проте часто адміністративно-правові норми, як уже було за­значено раніше, не містять гіпотези Наприклад, норми, що рег­ламентують внутрішньоорганізаційну діяльність органів вико­навчої влади, часто не мають гіпотез, бо містяться у вступній частині, преамбулі чи загальних положеннях нормативно-право- вого акта

Б Диспозиція - це основна частина адміністративно-правової норми, в якій зазначаються права та обов’язки учасників адмініст­ративно-правових відносин Характерна особливість диспозицій, як і адміністративно-правових норм у цілому,- їхній імперативний характер, коли учасники відносин не можуть за своєю згодою змі­нити правило поведінки, а повинні чинити саме так, як указано в диспозиції норми Скажімо, згідно з положенням ст 25 Закону України від 17 січня 2002 р № 2984-ІІІ «Про вищу освіту» (типи вищих навчальних закладів), відповідно до існуючих напрямів освітньої діяльності в Україні діють вищі навчальні заклади таких типів

1. університет - багатопрофільний вищий навчальний заклад четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації широ­кого спектра природничих, гуманітарних, технічних, економічних та інших напрямів науки, техніки, культури і мистецтв, проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково-методичним центром, має розвинену інфраструктуру на­вчальних, наукових і науково-виробничих підрозділів, відповідний рівень кадрового і матеріально-технічного забезпечення, сприяє поширенню наукових знань та здійснює культурно-просвітницьку діяльність

Можуть створюватися класичні та профільні (технічні, техно­логічні, економічні, педагогічні, медичні, аграрні, мистецькі, куль­турологічні тощо) університети,

2. академія - вищий навчальний заклад четвертого рівня акре­дитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у певній галузі науки, виробництва, освіти, культури і мистецтва, здійснює фундамен­тальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково- методичним центром у сфері своєї діяльності і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

3. інститут - вищий навчальний заклад третього або четвертого рівня акредитації або структурний підрозділ університету, акаде­мії, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у певній галузі науки, вироб­ництва, освіти, культури і мистецтва, провадить наукову, науково- методичну та науково-виробничу діяльність і має відповідний рі­вень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;

4. консерваторія (музична академія) - вищий навчальний за­клад третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти і кваліфікації в галузі культури і мистецтва - музичних виконавців, композиторів, музикознавців, викладачів музичних дисциплін, здійснює наукові дослідження, є провідним центром у сфері своєї діяльності і має відповідний рівень кадрового та матеріально- технічного забезпечення;

5. коледж - вищий навчальний заклад другого рівня акредита­ції або структурний підрозділ вищого навчального закладу третьо­го або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяль­ність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у споріднених напрямах підготови (якщо є структурним підрозділом вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акре­дитації або входить до навчального чи навчально-науково-вироб- ничого комплексу) або за кількома спорідненими спеціальностями

і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного за­безпечення;

6. технікум (училище) - вищий навчальний заклад першого рів­ня акредитації або структурний підрозділ вищого навчального за­кладу третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану зі здобуттям певної вищої освіти і кваліфікації за кількома спорідненими спеціальностями, і має від­повідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення.

Виходячи з цього держава визначає своєрідні «правила гри» в області створення вищих навчальних закладів. Тобто, орган дер­жавної влади чи приватні особи, які планують створити вищий навчальний заклад, повинні орієнтуватися, що назвати його «уні­верситет», «академія» чи «технікум» можна лише за умови відпо­відності зазначеним вище критеріям. Таким чином, слід указати, що нечіткість, двозначність диспозиції потенційно ведуть до невір­ного тлумачення норми адміністративного права і, як наслідок,- до помилкових рішень.

В. Санкція - це частина адміністративно-правової норми, в якій зазначаються заходи державного примусу в разі порушення пра­вил поведінки, встановлених цією нормою. Особливості санкцій адміністративно-правових норм:

• часто бувають відсутні (внутрішньоорганізаційна діяльність ор­ганів виконавчої влади передбачає дисциплінарну відповідальність);

• нерідко встановлюються за порушення всієї сукупності адмі­ністративно-правових норм, сформульованих в одному акті;

• наявність великої кількості різних санкцій.

Наприклад, ст. 44-1 Кодексу України про адміністративні пра­вопорушення (Ухилення від медичного огляду чи медичного об­стеження) говорить про те, що ухилення особи, хворої на нарко­манію, від медичного огляду на наявність наркотичного сп’яніння тягне за собою накладення штрафу від п’яти до вісімнадцяти не­оподатковуваних мінімумів доходів громадян. Своєю чергою, ухи­лення особи, яка зловживає наркотичними засобами або психо­тропними речовинами, від медичного обстеження тягне за собою накладення штрафу від вісімнадцяти до сорока трьох неоподатко­вуваних мінімумів доходів громадян.

Види адміністративно-правових норм.

Окрім типової структури, наявності певних загальних рис та особливостей адміністративно-правових норм, слід розрізняти їх:

1. За предметом правового регулювання:

• матеріальні (містять комплекс прав, обов’язків і відпові­дальності учасників адміністративно-правових відносин). Напри­клад, ст. 245 КУпАП (Завдання провадження в справах про адмі­ністративні правопорушення) зазначає, що такими завданнями є: своєчасне, всебічне, повне та об’єктивне з’ясування обставин кож­ної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпе­чення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопору­шень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Матеріальні норми адміністративного права ще називають ста­тичними;

• процесуальні (визначають порядок реалізації прав, обов’яз­ків та відповідальності учасників адміністративно-правових відно­син). Наприклад, ст. 246 КУпАП (Порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення). Такі норми ще називають динамічними.

Своєю чергою, процесуальні норми можна переділити на адмі- ністративно-юрисдикційні та адміністративно-процедурні. Перші визначають порядок провадження справ про адміністративні пра­вопорушення, другі - порядок (процедури) позитивного характеру (ліцензування, акредитація, атестація та ін.).

Доречно наголосити, що саме на підставі нечіткого формулю­вання або взагалі відсутності певних процесуальних норм деякі матеріальні норми називають декларативними. Йдеться про те, що, закріплюючи певне право громадян, держава не розробляє конкрет­них механізмів (порядку, процедури) втілення їх у життя.

2. За юридичним змістом:

• зобов’язуючі - вимога виконати певні дії. Наприклад, відпо­відно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 2006 р. № 1031 «Про затвердження Угоди між Кабінетом Міністрів Украї­ни та Урядом Російської Федерації про порядок перетинання українсько-російського державного кордону жителями прикор­донних районів України та Російської Федерації» жителі прикор­донних районів перетинають кордон на умовах цієї Угоди на під­ставі документів, що посвідчують особу і громадянство України або Російської Федерації та підтверджують постійне проживання в прикордонних районах, і мають право перебувати на території держави іншої Сторони лише в межах прикордонних районів. Цим указана норма свідчить, що в разі перетинання зазначеного кордону вказані категорії громадян зобов’язані мати документи, які посвідчують особу і громадянство України або Російської Федерації та підтверджують постійне проживання в прикордон­них районах;

• забороняючі - заборона виконувати певні дії. Як приклад можна вказати норму права, відповідно до якої забороняється під­тримка виробництва (імпорту) тютюну і тютюнових виробів для реалізації на митній території України у формі державного фінансу­вання, надання за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів відповідним суб’єктам господарювання фінан­сової допомоги, фінансових гарантій, дотацій, субсидій, пільгових кредитів (позик) (Ст. 10 Закону України від 22 вересня 2005 р. № 2899-IV «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров ^Уя населення»);

• уповноважуючі - право суб’єкта адміністративно-правових відносин самостійно вирішувати питання про здійснення відповід­них дій. Наприклад, коли у громадянина є значні підстави для по­дання скарги на ті чи інші дії посадових осіб, він сам має право вирішувати, робити це чи ні. Водночас чиновники органів вико­навчої влади також мають стосунок до таких норм. Наприклад, окремі посади осіб рядового і начальницького складу Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України мо­жуть заміщатися державними службовцями та іншими працівни­ками Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформа­ції України у порядку, визначеному головою Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (Ст. 10 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3475-ІУ «Про Державну службу спеціального зв’язку та захисту інформації України»), Тобто, керівник указаної служби має право (уповноважений) ви­рішувати питання щодо заміщення окремих посад рядового і на­чальницького складу;

• стимулюючі - містять засоби матеріального та морального впливу для забезпечення належної поведінки учасників адмініст­ративно-правових відносин. Як приклад можна навести перелік заохочень, які можуть бути застосовані в органах внутрішніх справ. За мужність, відвагу, героїзм, розумну ініціативу, старан­ність, сумлінне та бездоганне виконання службових обов’язків до осіб рядового і начальницького складу можуть бути застосовані такі види заохочень:

1. дострокове зняття дисциплінарного стягнення;

2. оголошення подяки;

3. нагородження грошовою винагородою;

4. нагородження цінним подарунком;

5. нагородження Почесною грамотою Міністерства внутрішніх справ України;

6. занесення на «Дошку пошани»;

7. нагородження відзнаками Міністерства внутрішніх справ України;

8. дострокове присвоєння чергового спеціального звання;

9. присвоєння спеціального звання, вищого на один ступінь від звання, передбаченого займаною штатною посадою;

10. нагородження відзнакою Міністерства внутрішніх справ «Вогнепальна зброя» (Стаття 9 Закону України від 22 лютого

2006. р. № 3460-1V «Про Дисциплінарний статут органів внутріш­ніх справ України»);

• рекомендаційні - містять рекомендації, що не мають юри­дично обов’язкового характеру, а лише дають можливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв’язання покладених завдань. Прикладом можуть слугувати рекомендації суб’єктів виконавчої влади щодо органів місцевого самоврядування чи громадських організацій. Пункт 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 липня 2006 р. № 415-р «Про затвердження плану заходів з підготовки та відзначення 1100-річчя заснування м. Переяслава- Хмельницького» свідчить про рекомендації Переяслав-Хмельниць- кій міській раді передбачити асигнування для виконання плану заходів за рахунок коштів місцевих бюджетів та інших джерел. Слід зазначити, що Переяслав-Хмельницька міська рада представ­ляє органи місцевого самоврядування, тому в цьому випадку нор­ма права має саме рекомендаційний характер.

3. За юридичною силою:

• норми законів (наприклад, Закон України від 15 березня 2006 р. № 3528-ІУ «Про холдингові компанії в Україні»);

• норми підзаконних актів (наприклад, Указ Президента Украї­ни від 25 липня 2006 р. № 644/2006 «Про деякі питання організа­ційно-правового забезпечення формування та регулювання ринку землі та захисту прав власників земельних ділянок»).

4. Від дії у просторі:

• загальні (діють на території всієї України, наприклад, нор­ми Кодексу адміністративного судочинства України);

• регіональні (діють на території певного регіону, приміром, спеціальна економічна зона чи територія приоритетного розвитку). Прикладом можуть слугувати норми права, що містяться у постанові Кабінету Міністрів України від ЗО листопада 2005 р. № 1119 «Деякі питання ввезення (пересилання) товарів у спеціа­льні (вільні) економічні зони та вивезення товарів за їх межі»;

• місцеві (діють на території окремої адміністративно- територіальної одиниці). Наприклад, норми постанови Верховної Ради України від 19 червня 2003 р. № 1014-1V «Про зміну меж міста Вінниця Вінницької області» діють на територіях тих на­селених пунктів Вінницької області, що зазначені у вказаній постанові.

5. Від дії на коло осіб:

• на юридичних:

а) на всіх юридичних осіб (наприклад, порядок сплати податків для всіх юридичних осіб);

б) на окремих юридичних осіб (скажімо, порядок сплати подат­ків страховими організаціями);

• на фізичних:

а) на всіх фізичних осіб (наприклад, відповідальність за адміні­стративні правопорушення);

б) на окремих фізичних осіб (працівники правоохоронних ор­ганів, військовослужбовці).