§ 3. Державні органи та організації як колективні суб’єкти адміністративного права

Вирізнення саме такої групи суб’єктів адміністративного права ґрунтується передовсім на стосунку до держави. У вказаній групі представлені Президент України, органи виконавчої влади, інші дер­жавні органи та організації. Всі вони значною мірою пов’язані з дер­жавою (представляють її, утворюються нею тощо). З погляду мето­дологічної доцільності необхідно окремо розглянути особливості адміністративно-правових статусів зазначених у цій групі суб’єктів.

І. Президент України як суб'єкт адміністративного права

Президент України є главою держави і виступає від її імені. Пре­зидент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Основи його правового статусу зазначено у статтях 102-112 Конституції України. Особливості розгляду посади Президента України як суб ^Уекта адміністративного права у реаліях сьогоднішнього дня пов юані з такими факторами.

1. Наявність в Україні дуалізму виконавчої влади.

2. Проведення в Україні конституційної реформи, завдяки чому з 1 січня 2006 р. за формою правління Україна фактично є парламентсько-президентською республікою.

3. Необхідність сприйняття Президента України як функціо­нальної складової виконавчої влади.

Перше. Дуалізм виконавчої влади - це стан, за якого повнова­ження вищого орану виконавчої влади переділено між Президен­том України та Кабінетом Міністрів України. Це - не унікальна ситуація, вона має місце у багатьох країнах світу і свідчить про наявність у вищої посадової фігури держави суттєвих повнова­жень у сфері виконавчої влади. Юридично глава держави не очо­лює жодну з гілок влади, проте виходячи з його повноважень, він має можливість значною мірою впливати на законодавчу, судову та виконавчу гілки влади. Причому, як свідчить аналіз указаних повноважень, на останню (виконавчу) - найбільше. Це може по­яснюватися тими обставинами, що в статтях 75 та 124 Кон- ституції України чітко зазначено таке:

а) єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України;

б) правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Деле­гування функгіій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються.

Тож слід зазначити, що повноваження законодавчої влади представлені лише у Верховної Ради України, а судової - лише всередині судової системи. Виконавча влада здійснюється в Україні системою органів виконавчої влади, до якої входять Кабі­нет Міністрів України (вищий орган), міністерства, державні комі­тети (державні служби), обласні та районні державні адміністрації тощо. Тут же певні повноваження мають місце і у Президента України, що дає підстави говорити про дуалізм державної вико­навчої влади: з одного боку, Президент України, з іншого - Кабі­нет Міністрів України. Подальший аналіз їхніх повноважень про­ілюструє прояви такого становища.

Друге. Проведення в Україні конституційної реформи привело до вдосконалення принципу «стримувань і противаг», який має

місце в публічному управлінні. Кажучи про основні наслідки про­ведення вказаної реформи, слід зазначити, що на сьогоднішній день Україна є республікою зі змішаною, парламентсько-прези­дентською формою державного правління. Стосовно повноважень Президента як суб’єкта адміністративного права можна констату­вати, що їх стало дещо менше, аніж було до внесення змін до Кон­ституції 8 грудня 2004 р. (саме тоді на законодавчому рівні здійс­нено конституційну (її ще іноді називають політичною) реформу). Водночас ті повноваження, які на сьогоднішній день має Прези­дент України, дозволяють засвідчити, що глава держави значною , мірою впливає на діяльність виконавчої гілки влади.

Третє. Сучасний стан адміністративно-правової науки робить обґрунтованим сприйняття Президента України як функціональної складової виконавчої влади. Підкреслімо, суто функціональної. Ні про конституційне, ні про законодавче чи організаційне віднесення Президента України до виконавчої влади не йдеться. В. М. Шаповал (2002 р.) пропонує в цьому контексті вживати термін «носій вико­навчої влади». Як приклад, що характеризує необхідність сприйнят­тя Президента України як функціональної складової виконавчої влади, можна представити інститут контрасигнації. Даючи визна­чення вказаному явищу, можна сказати, що контрасигнація - це необхідність скріплення акта Президента України підписами Прем ’єр-міністра і міністра, відповідального за акт і його вико­нання. Це стосується не всіх актів глави держави. Відповідно до ст. 106 Конституції України, йдеться про:

• призначення та звільнення глав дипломатичних представ­ництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; прийом вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників інших держав;

• припинення повноважень Верховної Ради України у випад­ках, передбачених Конституцією;

• прийняття в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зо­нами надзвичайної екологічної ситуації - з подальшим затвер­дженням цих рішень Верховною Радою України;

• утворення судів у визначеному законом порядку.

Отже, інститут контрасигнації свідчить про наявність колектив­ної відповідальності Президента України, глави уряду та відповід­ного міністра за втілення в життя тих чи інших питань у сфері

виконавчої влади Відповідно, це свідчить про наявні повноважен­ня у зазначеній гілці влади і глави держави

Нижче буде представлено перелік повноважень Президента України у сфері виконавчої влади, який підтвердить обгрунтова­ність можливості його сприйняття як функціональної складової виконавчої влади (рис 4 4)

Рис 4 4 Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади

Деталізуючи зазначене на рисунку, слід додати таке

До повноважень, що їх Президент України має право реалізо­вувати самостійно, належать такі

• представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде пере­говори та укладає міжнародні договори України,

• призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, при­ймає вірчі й відкличні грамоти дипломатичних представників інших держав,

• призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України,

• призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення,

• зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів не­відповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності,

• скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим,

• є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, призначав на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави,

• очолює Раду національної безпеки і оборони,

• присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

• приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

До повноважень, що їх Президент України має право реалізо­вувати за згодою Верховної Ради України, належать такі:

• вносить до Верховної Ради України подання про призна­чення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

• призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верхов­ної Ради України Генерального прокурора України;

• вносить до Верховної Ради України подання про призна­чення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

• вносить до Верховної Ради України подання про оголо­шення стану війни, у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утво­рених відповідно до законів України військових формувань.

Отже, виходячи з положень Конституції України, керуючись обсягом повноважень Президента України у сфері виконавчої вла­ди, необхідно зазначити, що він має можливість суттєво впливати на державне управління в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах життя.

//. Органи виконавчої влади як суб'єкти адміністративного права

Важливість розгляду цих суб’єктів адміністративного права пояснюється, насамперед, їхнім першочерговим призначенням - реалізація положень законів щодо державного управління в різних сферах суспільного життя. Слід зазначити, що однією з особливос­тей адміністративно-правових відносин є те, що одна зі сторін обов’язково виступає від імені держави, в такий спосіб реалізуючи публічний інтерес. Найчастіше вказаною стороною виступає саме орган виконавчої влади. Крім того, специфіка діяльності органів виконавчої влади полягає в тому, що вона фактично є управлінсь­кою, виконавчо-розпорядчою.

Орган виконавчої влади (ОВВ) - це структурно самостій­на частина державного апарату, яка наділена чітко визначе­ними повноваженнями та здійснює державне управління в економічній, соціально-культурній чи адміністративно-полі­тичній сфері.

Ознаки органу виконавчої влади:

• діє від імені та за дорученням держави (тобто діяльність органів виконавчої влади є легітимною);

• призначений для практичної реалізації державної політики у певній сфері суспільного життя (економічній, соціально-культур­ній, адміністративно-політичній);

• закріплення статусу в нормативному порядку (Конституція України, Закон України, підзаконний нормативно-правовий акт);

• має певну компетенцію (коло питань, що їх цей орган має право вирішувати у процесі практичної діяльності);

• має право приймати рішення, обов’язкові для виконання в тому числі організаційно не підпорядкованими суб’єктами;

• єдине керівництво та підпорядкування;

• має право використовувати атрибути державної симво­ліки;

• утримується за рахунок державного бюджету.

Класифікація органів виконавчої влади.

Враховуючи велику кількість, розгалуженість органів виконав­чої влади і потреби якісного усвідомлення місця, ролі та значення кожного з них, доцільно здійснити їх класифікацію. Існує велика кількість критеріїв для класифікації органів виконавчої влади. Основні з них:

1. Залежно від організаційно-правового рівня.

2. Залежно від обсягу компетенції.

3. Залежно від порядку прийняття управлінських рішень.

Залежно від організаційно-правового рівня органів виконавчої

влади розрізняють такі види (їх подано на рис. 4.5):

Залежно від обсягу компетенції є такі види органів виконавчої влади:

• органи загальної компетенції. їхня особливість полягає в тому, що вони проводять діяльність щодо найбільш повного кола суб’єктів та об'єктів державного управління. Йдеться про такі органи, як Кабінет Міністрів України та місцеві державні адмі­ністрації;

• органи галузевої компетенції. їхня відмінність зводиться до здійснення державного управління відносно певної галузі суспіль­ного життя. До органів галузевої компетенції відносять міністер­ства та деякі інші центральні органи виконавчої влади;

Вищий орган виконавчої вла­ди (Кабінет Мі­ністрів України)

Місцеві

органи

виконавчої

влади

Рис 4 5 Види органів виконавчої влади залежно від організаційно-правового рівня

• органи міжгалузевої (функціональної) компетенції Вони координують діяльність інших органів виконавчої влади з вирі­шення окремих питань міжгалузевого характеру Вказану групу представлено переважно державними комітетами (державними службами) та деякими міністерствами (наприклад, Міністерством фінансів, Міністерством транспорту та зв’язку)

Залежно від порядку прийняття управлінських рішень органи виконавчої влади доцільно розділити на дві групи

• єдиноначальні (рішення приймаються керівником органу виконавчої влади),

• колегіальні (рішення приймаються групою осіб)

Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів

виконавчої влади До складу Кабінету Міністрів України входять

Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, віце- прем’єр-міністри, міністри. Прем’єр-міністр України призначаєть­ся Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Згідно з Конституцією України (ст. 116), Кабінет Міністрів України:

1. забезпечує державний суверенітет і економічну самостій­ність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики дер­жави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

2. вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3. забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці , й зайнятості насе­лення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони при­роди, екологічної безпеки і природокористування;

4. розробляє і здійснює загальнодержавні програми економіч­ного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5. забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійс­нює управління об’єктами державної власності відповідно до за­кону;

6. розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7. здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і націо­нальної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі зло­чинністю;

8. організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9. спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

10. утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону мі­ністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в ме­жах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

11. призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів вико­навчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України;

12. виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом; основною формою його діяльності є засідання. Воно вважається правочинним, якщо на ньому присутні більше половини членів Кабінету Міністрів від загального складу. Члени Кабінету Міністрів беруть участь у засіданнях Кабінету Міністрів особисто. Якщо міністр не може бути присутнім на засіданні з поважних причин, за погодженням із Прем’єр-міністром замість нього у засіданні може брати участь із правом дорадчого голосу його перший заступник (Постанова Кабі­нету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 «Про затвер­дження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України»).

У межах своєї компетенції Кабінет Міністрів видає акти - по­станови (нормативного характеру) та розпорядження (організа­ційно-поточного та індивідуального характеру). Наприклад:

• постанова Кабінету Міністрів України від 25 січня 2007 р. № 60 «Про утворення Державної інспекції з контролю якості вугіль­ної продукції»;

• розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 січня

2007. р. № 7-р «Про схвалення проекту Угоди між Кабінетом Міні­стрів України та Урядом Естонської Республіки про економічне, промислове та науково-технічне співробітництво».

Організаційною формою роботи Кабінету Міністрів України є засідання. Слід зазначити, що, в розвиток Концепції адміністрати­вної реформи в Україні, з 2000 р. функціональною робочою оди­ницею Кабінету Міністрів є урядовий комітет.

Урядовий комітет - робочий орган Кабінету Міністрів Украї­ни, основним завданням якого є формування та реалізація держав­ної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією, визначеною Кабінетом Міністрів України.

До складу урядового комітету входять члени Кабінету Мініст­рів України, керівники інших центральних органів виконавчої вла­ди, заступники керівників центральних органів виконавчої влади, заступники Міністра Кабінету Міністрів України.

Існують такі урядові комітети:

1. З реформ.

2. З питань економічної політики та європейської інтеграції;

3. З питань національної безпеки, оборони та правоохоронної діяльності;

4. З питань розвитку галузей економіки;

5. З питань регіональної політики, будівництва та житлово« комунального господарства;

6. З питань аграрної політики;

7. З питань гуманітарної і соціальної політики (Розпоряджен­ня Кабінету Міністрів України від 28 березня 2007 р. № 109-р «Про перелік урядових комітетів та їх посадовий склад».)

Основні повноваження урядового комітету проявляються в тому, що він здійснює:

• розгляд проектів законів України, актів Президента Украї­ни, постанов Кабінету Міністрів України, а також розпоряджень Кабінету Міністрів України, що подані з розбіжностями, не врегу­льованими після проведення головним розробником в установле­ному порядку узгоджувальної процедури, і розпоряджень Кабінету Міністрів України, до яких є застереження Секретаріату Кабінету Міністрів, прийняття рішень про схвалення проектів та внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо їх прийняття;

• прийняття відповідно до закону рішення про оприлюднення проектів регуляторних актів, що не оприлюднені до внесення їх на розгляд Кабінету Міністрів України, та про повторне оприлюд­нення проектів регуляторних актів, що оприлюднювалися до вне­сення їх на розгляд Кабінету Міністрів України;

• прийняття рішення про необхідність перегляду регулятор­них актів, прийнятих Кабінетом Міністрів України, на підставі аналізу звіту про від стеження їх результативності;

• розгляд відповідно до закону скарг на рішення Держпід- приємництва про необхідність усунення порушень принципів дер­жавної регуляторної політики та про відмову в погодженні проек­ту регуляторного акта;

• розгляд інших документів з питань формування державної політики (постанова Кабінету Міністрів України від 14 жовтня

2005. р. № 1020 «Питання діяльності урядових комітетів»).

Серед позитивних зрушень, які мали місце останнім часом стосовно нормативно-правового врегулювання діяльності Кабіне­ту Міністрів України, слід відзначити прийняття Закону України від 21 грудня 2006 р. № 514-У, «Про Кабінет Міністрів України» який певною мірою здатен врегулювати складні проблемні питан­ня повноважень Кабінету Міністрів України як вищого органу

виконавчої влади. Необхідність прийняття такого закону продик­тована передовсім конституційною реформою, що втілена у життя та діє з 1 січня 2006 p., завдяки якій суттєво змінено роль і полі­тичне значення вищого органу виконавчої влади в державі.

Центральні органи виконавчої влади.

Центральними органами виконавчої влади, відповідно до пред­ставленої вище класифікації, є:

1. Міністерства.

2. Державні комітети (державні служби).

3. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство - це головний (провідний) орган у системі цент­ральних органів виконавчої влади, який покликаний забезпечувати впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності.

Міністерства є єдиноначальними органами. Міністр як член Ка­бінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реа­лізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесе­них до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів. Міністр як посадова особа не є державним службовцем, а має статус політичного діяча. Таке положення ста­ло можливим після появи Концепції адміністративної реформи в Україні, де було визначено, що особливості статусу посади «полі­тичного діяча (політика)» виявляються у трьох ключових моментах:

• по-перше, в особливому порядку призначення на посаду;

• по-друге, в особливому порядку звільнення з посади;

• по-третє, в особливих рисах відповідальності, яка має озна­ку публічної (тобто перед главою держави, парламентом, а також, у певних формах,- перед населенням) відповідальності за наслідки діяльності.

Міністр повинен взяти на себе виконання всіх політичних функ­цій у міністерстві, головні з яких полягають у визначенні відповід­ного напряму урядової політики та в його реалізації в довіреному міністерству секторі державного управління. Реалії сьогодення в Україні свідчать про поступове втілення у життя вказаних ознак, адже останнім часом уряди (лютий 2005 p., вересень 2005 p., сер­пень 2006 р.) формувалися та міністри призначалися саме виходя­чи з таких засад.

Міністерство має право:

• залучати спеціалістів центральних і місцевих органів дер­жавної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за по­годженням із керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;

• представляти Уряд України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;

• одержувати в установленому законодавством порядку від міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представницьких орга­нів інформацію, документи і матеріали для виконання покладених на нього завдань (безплатно);

• скликати в установленому порядку наради з питань, що на­лежать до його компетенції;

• притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів міністерства, підприємств, установ і орга­нізацій, що належать до сфери його управління;

• самостійно або за участю роботодавців підприємств недер­жавної форми власності проводити переговори і укладати галузеві угоди з представниками найманих працівників (Указ Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96 «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України»).

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетен­ції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяль­ності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія у скла­ді міністра (керівника), заступників міністра (керівника) за поса­дою, а також інших керівних працівників міністерства. До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства. Рішення колегії проводяться в життя наказами міністерства.

На сьогодні в Україні існують 20 міністерств, що їх доцільно переділити на три блоки.

1. Економічний, до якого входять:

1. Міністерство аграрної політики України.

2. Міністерство з питань житлово-комунального господарства України.

3. Міністерство вугільної промисловості України.

4. Міністерство економіки України.

5. Міністерство охорони навколишнього природного середо­вища України.

6. Міністерство палива та енергетики України.

7. Міністерство промислової політики України.

8. Міністерство транспорту та зв’язку України.

9. Міністерство фінансів України.

10. Міністерство регіонального розвитку та будівництва України.

11. Соціально-культурний, до якого входять:

11. Міністерство культури і туризму України.

12. Міністерство освіти і науки України.

13. Міністерство охорони здоров’я України.

14. Міністерство праці та соціальної політики України.

15. Міністерство України у справах сім’ї, молоді та спорту.

111. Адміністративно-політичний, до якого входять:

11. Міністерство внутрішніх справ України.

12. Міністерство закордонних справ України.

13. Міністерство оборони України.

14. Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

15. Міністерство юстиції України.

Слід зазначити, що діяльність міністерств як провідних органів виконавчої влади перебуває у стадії реформування. Правовою осно­вою такого процесу є, насамперед, Концепція адміністративної ре­форми в Україні, що почала втілюватися у життя після появи Указу Президента України від 22 липня 1998 р. № 810-98 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». Ке­руючись положеннями вказаного документа, у змісті діяльності са­мого міністерства треба чітко визначити і розмежувати його функції:

а) як органу, що забезпечує аналітико-консультативну допомо­гу у виробленні та здійсненні політики міністра у відповідному секторі державного управління;

б) як органу, що забезпечує задоволення певних потреб суспіль­ства і держави. Ці функції пов’язані, зокрема, з наданням управ­лінських послуг населенню і підлягають широкій децентралізації, зокрема через їх делегування окремим госпрозрахунковим підроз­ділам, підпорядкованим відповідному міністерству.

Державний комітет (державна служба) - це г\ентральний орган виконавчої влади, який, безпосередньо не формуючи урядової політики, покликаний сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики виконанням функцій державного управління, звичайно, міжгалузевого чи міжсекторного характеру.

Діяльність державного комітету (державної служби) спрямовує та координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр- міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вно­сить пропозиції щодо формування державної політики відповід­ним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова.

На сьогоднішній день в Україні діють такі державні комітети (державні служби) або органи, статус яких прирівнюється до Дер­жавного комітету України:

1. Вища атестаційна комісія України.

2. Головне контрольно-ревізійне управління України.

3. Державна служба автомобільних доріг України.

4. Державний комітет архівів України.

5. Державний комітет лісового господарства України.

6. Державний комітет рибного господарства України.

7. Державний комітет телебачення і радіомовлення України.

8. Державний комітет України з державного матеріального ре­зерву.

9. Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду.

10. Державний комітет України по водному господарству.

11. Державний комітет України по земельних ресурсах.

12. Державний комітет України у справах ветеранів.

13. Державний комітет України у справах національностей та релігій.

14. Пенсійний фонд України.

Для прикладу розгляньмо Державний комітет України з дер­жавного матеріального резерву (Держкомрезерв). Вказаний ко­мітет є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економіки. Держкомрезерв забезпечує реаліза­цію державної політики у сфері управління державним мате­ріальним резервом, а також здійснює міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, що належать до його компетенції.

Держкомрезерв узагальнює практику застосування законодав­ства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропо­зиції щодо вдосконалення законодавства, організовує у межах своїх повноважень виконання актів законодавства та здійснює контроль за їх реалізацією. Основними завданнями Держкомре- зерву є:

• участь у формуванні та забезпечення реалізації державної по­літики у сфері формування, розміщення, зберігання, використання, поповнення та освіження (поновлення) запасів державного резерву;

• управління державним резервом;

• інформаційно-аналітичне, науково-методичне та норматив­не забезпечення роботи з формування, розміщення, зберігання, використання, поповнення та освіження (поновлення) запасів дер­жавного резерву;

• організація будівництва, ремонту та експлуатації виробни­чих об’єктів та об’єктів соціального призначення системи держав­ного резерву (Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня

2006. р. № 810 «Про затвердження Положення про Державний комітет України з державного матеріального резерву»).

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним стату­сом - це орган, що має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання й повноваження, а також спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

На сьогоднішній день в Україні діють такі центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом:

1. Адміністрація Державної прикордонної служби України.

2. Антимонопольний комітет України.

3. Головне управління державної служби України.

4. Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України.

5. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку.

6. Державна митна служба України.

7. Державна податкова адміністрація України.

8. Державна служба експортного контролю України..

9. Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України.

10. Державна судова адміністрація України.

11. Державний департамент України з питань виконання покарань.

12. Державне агентство України з інвестицій та інновацій.

13. Державний комітет статистики України.

14. Державний комітет України з питань регуляторної політи­ки та підприємництва.

15. Державний комітет України з питань технічного регулю­вання та споживчої політики.

16. Державний комітет фінансового моніторингу України.

17. Державний комітет ядерного регулювання України.

18. Національна комісія з питань регулювання зв’язку України.

19. Національна комісія регулювання електроенергетики Ук­раїни.

20. Національне агентство України з питань забезпечення ефек­тивного використання енергетичних ресурсів.

21. Національне космічне агентство України.

22. Служба безпеки України.

23. Управління державної охорони України.

24. Фонд державного майна України.

Як приклад, що характеризує особливості адміністративно-право­вого статусу центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, доцільно розглянути Державний комітет ядерного ре­гулювання України (Держатомрегулювання України). Вказаний комітет є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабі­нетом Міністрів України. Держатомрегулювання України здійснює в межах своєї компетенції реалізацію державної політики у сфері використання ядерної енергії, забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки.

Держатомрегулювання України узагальнює практику застосу­вання законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення цього законодавства і в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України та Кабінетові Міністрів України. Основними завданнями Держатомрегулювання України є:

• участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики у сфері використання ядерної енергії, забезпечення додер­жання вимог ядерної та радіаційної безпеки;

• здійснення в межах своєї компетенції державного регулю­вання безпеки використання ядерної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки;

• здійснення державного нагляду за додержанням законодав­ства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки;

• координація діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, що відповідно до законодавства здійснюють державне регулювання ядерної та радіаційної безпеки (Указ Пре­зидента України від б березня 2001 р. № 155/2001 «Про Положен­ня про Державний комітет ядерного регулювання України»),

Згідно з Концепцією адміністративної реформи, а також керу­ючись Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади», Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи дер­жавного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади. Самостійно вони не є центральними органами виконавчої влади, але згадування про них саме в цьому розрізі є достатньою мірою обгрунтованим.

Урядові органи державного управління здійснюють:

• управління окремими підгалузями або сферами діяльності;

• контрольно-наглядові функції;

• регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізич­них і юридичних осіб.

Серед прикладів урядового органу державного управління мож­на привести Державний департамент з усиновлення та захисту прав дитини. Вказаний департамент є урядовим органом держав­ного управління, який діє у складі Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту (Мінсім’ямолодьспорту) і йому підпорядковується. Основними завданнями Департаменту є:

• участь у межах своєї компетенції у формуванні та реалізації державної політики з питань дітей і сім’ї;

• здійснення заходів щодо забезпечення захисту прав, свобод та інтересів дітей, запобігання дитячій бездоглядності та безпри­тульності;

• координація діяльності органів і служб у справах неповно­літніх, пов’язаної з усиновленням дітей, опікою, піклуванням, їх влаштуванням у дитячі будинки сімейного типу та прийомні сім’ї;

• узагальнення практики застосування законодавства з пи­тань усиновлення дітей, опіки, піклування, влаштування їх у дитя­

чі будинки сімейного типу та прийомні сім’ї, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, захисту прав, свобод та інтере­сів дітей, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення;

• сприяння виконанню Україною зобов’язань, передбачених Конвенцією ООН про права дитини та іншими міжнародними до­говорами України з питань захисту прав дитини, усиновлення, опіки і піклування (Постанова Кабінету Міністрів України від

25. березня 2006 р. № 367 «Про утворення Державного департа­менту з усиновлення та захисту прав дитини»).

Підводячи підсумки показу центральних органів виконавчої влади як суб’єктів адміністративного права, слід звернути увагу на основні напрями їх реформування, згідно з якими ключовими завданнями на сьогоднішній день можна назвати такі:

1. Прийняття Закону України «Про міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади».

2. Упорядкування системи створення, діяльності, підконтроль- ності й підзвітності державних комітетів (державних служб), ЦОВВ зі спеціальним статусом, урядових органів державного управління.

Місцеві органи виконавчої влади.

Згідно зі ст. 118 Конституції України та Закону України від

9. квітня 1999 року № 586-ХІУ «Про місцеві державні адміністра­ції» виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Се­вастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Відповідно до адміністративно-територіального устрою України існують об­ласні, районні державні адміністрації, а також Київська та Се­вастопольська міські державні адміністрації. .

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адмініст­ративно-територіальної одиниці забезпечують:

1. виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2. законність і правопорядок, додержання прав і свобод гро­мадян;

3. виконання державних і регіональних програм соціально- економічного та культурного розвитку, програм охорони довкіл­ля, а в місцях компактного проживання корінних народів і націо­нальних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4. підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5. звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6. взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7. реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

На виконання Конституції України, законів України, актів Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та ін­ших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

До відання місцевих державних адміністрацій у межах і фор­мах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань:

1. забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

2. соціально-економічного розвитку відповідних територій;

3. бюджету, фінансів та обліку;

4. управління майном, приватизації та підприємництва;

5. промисловості, сільського господарства, будівництва, транс­порту і зв’язку;

6. науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

7. використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

8. зовнішньоекономічної діяльності;

9. оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

10. соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробіт­ної плати.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, від­несені законами до їхніх повноважень.

Виходячи з раніше наведеної класифікації органів виконавчої влади, місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами загальної компетенції.

Чинне законодавство визначає певні вимоги до посадових осіб місцевих державних адміністрацій. Передовсім, на посади в міс­цеві державні адміністрації призначаються громадяни України. Голови місцевих державних адміністрацій, їхні заступники, керів­ники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та твор­чої діяльності в позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку. Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають суди­мість за вчинення умисного злочину, якщо цю судимість не пога­шено або не знято в установленому законом порядку.

Водночас на територіях відповідних адміністрацій функціо­нують і територіальні органи центральних органів виконавчої влади (ТО ЦОВВ). їхню діяльність спрямовано на налагодження чітких взаємозв’язків і реалізацію повноважень центральних органів виконавчої влади (переважно розташованими в столиці України). Тут йдеться про такі центральні органи виконавчої влади, як Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Міністерство юстиції України тощо. Як приклад тери­торіального органу центрального органу виконавчої влади можна навести Управління МВС України у Вінницькій області. Із при­йняттям рішення щодо утворення територіальних органів зви­чайно йдеться про необхідність забезпечення чіткої взаємодії центральних і територіальних складових міністерства (комітету, служби) з метою створення системи, що необхідна для якісного здійснення покладених на цей орган виконавчої влади завдань. Також ТО ЦОВВ забезпечують якісну взаємодію самих ЦОВВ з місцевими органами виконавчої влади.

І, зрештою, відносно реалізації Концепції адміністративної ре­форми в Україні та її зв'язку з реформуванням місцевих органів виконавчої влади. Метою реформування місцевих органів вико­навчої влади є:

• підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на територіальному рівні;

• спрямування їхньої діяльності на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державних (управлін­ських) послуг та підвищення їхньої якості;

• гармонійне поєднання загальнодержавних і місцевих інте­ресів з урахуванням особливостей територіального розвитку;

• сприяння становленню та розвитку місцевого самовряду­вання на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

3. Інші державні органи та організації як суб’єкти адміністративного права

Організація державного управління та реалізація виконавчої влади в державі свідчать про те, що існує низка державних орга­нів та організацій, які не належать до органів виконавчої влади, однак мають певні владні повноваження у сфері державного управління. Виходячи з представленої раніше класифікації вони

належать до колективних державних суб’єктів адміністративного права.

З-поміж зазначених органів доцільно вказати такі:

• Верховна Рада України;

• Рада національної безпеки та оборони України;

• Центральна виборча комісія;

• Прокуратура України;

• Пенсійний фонд України;

• Національний банк України;

• Рахункова палата та ін.

Певні органи та організації, що представлені серед колектив­них державних суб’єктів адміністративного права, самостійно реа­лізують свої повноваження у сфері державного управління (Про­куратура України, Національний банк України тощо), інші - за допомоги своїх апаратів (наприклад, Верховна Рада України — за допомоги Апарату Верховної Ради України). Для прикладу зупи­німося на повноваженнях Центральної виборчої комісії та Проку­ратури України, котрі свідчать про можливість віднесення їх до суб’єктів адміністративного права.

Центральна виборча комісія (далі - ЦВК) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо орга­нізації підготовки і проведення виборів Президента України, народ­них депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів у порядку та в межах, установлених цим та іншими законами України. Рішення ЦВК, прийняте в межах її повноважень, є обов’язковим для виконання всіма суб’єктами відповідного виборчого процесу чи процесу рефе­рендуму, зокрема відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службо­вими особами, об’єднаннями громадян, підприємствами, устано­вами, організаціями всіх форм власності та громадянами України.

Серед повноважень ЦВК зазначмо ті, що за природою є вико- навчо-розпорядчими. Так, ЦВК:

• здійснює контроль за додержанням вимог законодавства України про вибори і референдуми;

• є головним розпорядником, забезпечує ведення та функціо­нування Державного реєстру виборців відповідно до закону;

• здійснює контроль за дотриманням політичними партіями (виборчими блоками політичних партій), іншими суб’єктами ви­борчого процесу та процесу референдуму вимог законодавства про вибори і референдуми;

• забезпечує на виборах і референдумах акредитацію офіцій­них спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організа­цій відповідно до закону, видає їм посвідчення (Закон України від

ЗО червня 2004 р. № 1932-ІУ «Про Центральну виборчу комісію»).

До складу ЦВК входять 15 членів. Кожний із них має право вимагати і отримувати від органів виконавчої влади, органів міс­цевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, необ­хідну документацію, статистичні дані, бухгалтерсько-фінансові звіти та інші матеріали, а також усні й письмові пояснення з пи­тань, віднесених до повноважень ЦВК; входити безперешкодно у випадках, передбачених законодавством України, до приміщень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єд­нань громадян, підприємств, установ і організацій.

Прокуратуру України можна визначити як систему органів, які здійснюють нагляд за додержанням і правильним застосуван­ням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та ін­шими центральними органами виконавчої влади, органами держа­вного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їхніми виконав­чими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпо­рядкованості й належності, посадовими особами та громадянами. Свою діяльність органи прокуратури здійснюють відповідно до статей 121-123 Конституції України та Закону України від 5 лис­топада 1991 р. № 1789-ХІІ «Про прокуратуру».

Ключовим повноваженням, яке є в органів прокуратури і ви­кликає найбільшу кількість дискусій, можна вважати нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місце­вого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами. Вказане положення було прийняте в контексті політичної (консти­туційної) реформи завдяки змінам до Основного Закону країни від

8. грудня 2004 р.

Серед інших повноважень органів прокуратури, що визначені у чинному законодавстві та з аналізу яких можна зробити висновок про те, що органи прокуратури є суб’єктами адміністративного права, слід назвати:

• заборону втручання органів державної влади та органів міс­цевого самоврядування, посадових осіб у діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів;

• обов’язковість виконання вимог прокурора, які відповіда­ють чинному законодавству для всіх органів, підприємств, уста­нов, організацій, посадових осіб та громадян;

• право Генерального прокурора України, його заступників брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, Кабінету Міністрів України, колегій міністерств та інших централь­них органів виконавчої влади;

• координація діяльності з боротьби проти злочинності та ін.