§ 4. Недержавні органи та організації як колективні суб’єкти адміністративного права

Виходячи з наведеної раніше класифікації суб’єктів адмініст­ративного права серед колективних недержавних необхідно роз­різняти:

1. органи місцевого самоврядування;

2. об’єднання громадян;

3. релігійні об’єднання;

4. суб’єкти підприємницької діяльності.

1. Місцеве самоврядування - це гарантоване державою пра­во територіальної громади чи добровільного об’єднання жите­лів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідаль­ність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах чинного за­конодавства. В умовах сьогоднішнього розвитку системи права України можна говорити про наявність муніципального права як галузі права, норми котрої регулюють суспільні відносини, що виникають у сфері місцевого самоврядування. Водночас важливою обставиною є та, згідно з якою сучасне адміністративне право не втратило свого значного регулювального впливу на розвиток і функціонування місцевого самоврядування. Слід зазначити, що місцеве самоврядування існує у вигляді представницьких органів - місцевих рад і виконавчих органів (комітети, відділи, управління тощо). Більшою мірою адміністративне право торкається діяльно­сті саме виконавчих структур органів місцевого самоврядування.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів вико­навчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють терито­ріальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням від­повідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово (Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Перш за все необхідно визначити, де ж є місцеве самовряду­вання в системі влади України, яким чином воно співвідноситься

з державною виконавчою владою.

Спільні риси_у відмінності та проблеми взаємодії місцевого са­моврядування та державної виконавчої влади.

Спільні риси:

• єдині завдання та функції на відповідних територіях;

• виконавча влада зобов’язана забезпечити виконання рі­шень органів місцевого самоврядування, що не суперечать зако­нодавству;

• органам місцевого самоврядування можуть надаватися за­коном окремі повноваження органів виконавчої влади.

Відмінності:

• органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади;

• обмежена сфера компетенції органів місцевого самовряду­вання;

• місцеве самоврядування діє лише на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Проблеми взаємодії:

• наявність «конкуренції компетенцій» між органами місце­вого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, (коли ті самі повноваження було віднесено до відання різних ор­ганів);

• відсутність виконавчих структур місцевого самоврядування на рівні районів, областей;

• у містах Києві та Севастополі досі не створено виконавчих органів місцевого самоврядування, а їхні функції покладено на відповідні місцеві державні адміністрації;

• недостатнє фінансування органів місцевого самоврядування.

Для якісного усвідомлення органів місцевого самоврядування

як суб’єктів адміністративного права доцільно дати визначення системи місцевого самоврядування, під якою необхідно розуміти сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої де­мократії, через які здійснюються функції та повноваження місце­вого самоврядування.

Складові частини системи місцевого самоврядування:

1. територіальна громада;

2. сільська, селищна, міська рада;

3. сільський, селищний, міський голова;

4. виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

5. районні та обласні ради;

6. органи самоорганізації населення.

Адміністративно-правовий статус органів місцевого самовря­дування складається з відповідних повноважень, тобто сукупності прав та обов’язків. Виходячи з норм чинного законодавства пов­новаження органів місцевого самоврядування можна розділити на дві групи: 1) власні; 2) делеговані. До першої групи належать ті, щодо яких мають місце відповідні чіткі приписи норм права і які надають саме вказаним органам право на здійснення певних дій. Своєю чергою, про делеговані повноваження органів місцевого самоврядування необхідно говорити в тому випадку, коли йдеться про передання (делегування) їм окремих повноважень органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або віднесенням до місцевого бюджету в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності. Делеговані повноваження є проявом децентралізації державного управління, що свідчить про наміри органічного поєднання пере­ваг чіткого організуючого впливу з боку держави та доцільності участі у цьому процесі самих територіальних громад.

У цілому ж основними повноваженнями органів місцевого са­моврядування є:

• управління майном, що є в комунальній власності;

• затвердження програм соціально-економічного та культур­ного розвитку і контроль їх виконання;

• затвердження бюджетів відповідних адміністративно- територіальних одиниць і контроль їх виконання;

• встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону;

• утворення, реорганізація та ліквідація комунальних підпри­ємств, організацій і установ тощо.

2. Об’єднання громадян - це добровільне громадське форму­вання, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Йдеться про те, що в Україні за прикладом інших демократичних країн легалізовано право громадян на створення за своїм вибором об’єднань громадян. Характерно, що держава забезпечує додержання прав і законних інтересів об’єднань громадян, легалізованих у законному порядку. Втручання державних органів і службових осіб у діяльність об’єднань громадян, так само як і втручання об’єднань громадян у діяльність державних органів, службових осіб і в діяльність інших об’єднань громадян не до­пускається, крім випадків, передбачених законом (Закон України від 16 червня 1992 р. № 2460-ХІІ «Про об ’єднання громадян»).

Ознаки об’єднання громадян:

• добровільність вступу та виходу з об’єднання;

• відсутність державно-владних повноважень (за винятком делегування їх державою);

• в основі - некомерційний характер діяльності.

Види об’єднань громадян.

За організаційно-правовими властивостями:

1. Масові об’єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, професійні спілки тощо).

2. Органи громадської самодіяльності (громадські формування

з охорони громадського порядку).

3. Органи громадського самоврядування (ради і колективи мі­крорайонів, домові, вуличні комітети тощо).

За масштабом діяльності:

1. Міжнародні (діяльність поширюється на територію України

і хоча б однієї іншої держави).

2. Всеукраїнські (діяльність яких поширюється на територію всієї України і які мають місцеві осередки у більшості її областей).

3. Місцеві (діяльність яких поширюється на території відпові­дної адміністративно-територіальної одиниці або регіону).

Залежно від цілей створення:

1. Політичні партії.

2. Громадські організації.

Політична партія ~ це об’єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самовряду­вання і представництво в їх складі.

Громадська організація - це об'єднання громадян для задово­лення та захисту своїх законних соціальних, економічних, твор­чих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спіль­них інтересів.

Для розуміння ролі та місця об’єднань громадян серед інших суб’єктів адміністративного права доцільно зупинитися на прин­ципах об’єднання громадян та порядку їх легалізації.

Принципи об’єднання громадян:

• добровільність;

• рівноправність їхніх членів (учасників);

• самоврядування;

• законність;

• гласність.

Легалізація об’єднання громадян - це офіційне визнання об’єднань громадян, що здійснюється способом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Діяльність об’єднань громадян, які не легалізовані або примусово розпущені за рішенням суду, є про­тизаконною.

Легалізація залежно від виду об’єднання громадян може від­буватися двома способами:

а) реєстрації (для політичних партій та міжнародних громадсь­ких організацій вона є обов’язковою);

б) повідомлення про заснування.

Легалізація громадської організації здійснюється Міністерст­вом юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад. У разі, коли діяльність місцевої громадської організації поширю­ється на територію двох та більше адміністративно-територіальних одиниць, її легалізація здійснюється відповідним вищим органом.

Не підлягають легалізаціїа діяльність легалізованих об ’єднань громадян забороняється в судовому порядку, коли їхньою метою є:

~ зміна через насильство конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави;

• підрив безпеки держави у формі ведення діяльності на ко­ристь іноземних держав;

• пропаганда війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму;

• розпалювання національної та релігійної ворожнечі;

• створення незаконних воєнізованих формувань;

• обмеження загальновизнаних прав людини.

Адміністративно-правовий статус об’єднання громадян прояв­ляється в тому, що для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних документах, зареєстровані об'єднання громадян корис­туються правом:

• представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) у державних і громадських органах;

• брати участь у політичній діяльності, проводити масові за­ходи (збори, мітинги», демонстрації тощо);

• створювати установи та організації;

• одержувати від органів державної влади і управління та ор­ганів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалі­зації своїх цілей і завдань;

• вносити пропозиції до органів влади і управління;

• розповсюджувати інформацію і пропагувати свої ідеї та цілі;

• засновувати засоби масової інформації та ін.

За порушення законодавства до об ’єднання громадян можуть бути застосовані такі стягнення:

• попередження;

• штраф;

• тимчасова заборона (зупинення) окремих видів діяльності;

• тимчасова заборона (зупинення) діяльності;

• примусовий розпуск (ліквідація).

3. Релігійні організації - це соціальні утворення, метою яких с задоволення релігійних потреб громадян сповідувати і поширювати віру.

Види релігійних організацій:

~ релігійні громади;

• управління і центри;

• монастирі;

• релігійні братства;

• місіонерські товариства (місії);

• духовні навчальні заклади;

• об’єднання, що складаються із зазначених вище релігійних організацій (Закон України від 23 квітня 1991 р № 987-XIІ «Про свободу совісті та релігійні організації»)

Конституція України у ст 35 визначає, що кожен має право на свободу світогляду і віросповідання Це право криє в собі свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безпере­шкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров’я і моральності населення або захи­сту прав і свобод інших людей Церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа - від церкви Жодна релігія не може бути визнана державою як обов’язкова

У сьогоднішній Україні релігійні організації об ’сктивно визнають­ся суб'єктами адміністративного права Це пов’язано з багатьма факторами, основні з яких

• нерідко релігійні організації мають статус юридичних осіб, статут і проходять державну реєстрацію,

• вони мають право брати участь у громадському житті,

• священнослужителі мають право на участь у політичному житті нарівні з усіма громадянами,

• держава, не втручаючись у справи релігійних організацій, у ряді випадків (чітко зазначених у законодавстві), в судовому по­рядку може припинити діяльність вказаних організацій

Для одержання релігійною громадою правоздатності юридич­ної особи громадяни в кількості не менше десяти осіб, які утво­рили її та досягли 18-річного віку, подають заяву та статут (поло­ження) на реєстрацію до обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а в Республіці Крим - до Уряду Республіки Крим

Церква (релігійні організації) в Україні відокремлена від дер­жави Утім, держава захищає права і законні інтереси релігійних організацій, сприяє встановленню відносин взаємної релігійної і світоглядної терпимості и поваги між громадянами, які сповідують релігію або не сповідують її, між віруючими різних віросповідань та їхніми релігійними організаціями, бере до відома і поважає тра­диції та внутрішні настанови релігійних організацій, якщо вони не суперечать чинному законодавству На підтвердження тези про сприяння державою діяльності релігійних організацій слід відзна­чити передачу культових релігійних будівель, споруд у власність церкви, що мала місце у 90 х роках минулого століття, а також надання вказаним організаціям певних пільг. Оскільки релігійні організації існують в основному за рахунок пожертвувань вірян, відіграють значну роль у духовному відродженні суспільства, пі­клуються про хворих, знедолених, інвалідів, беруть участь у благо­дійницькій діяльності, стягнення з релігійних організацій плати за електричну енергію, що відпускається їм на комунально-побутові потреби, здійснюється за тарифами, передбаченими для міського населення (Указ Президента України від 22 червня 1994 р. № 322/94 «Про надання пільг релігійним організаціям»).

Важливий фактор, на якого необхідно звернути увагу,- це те, що державна система освіти в Україні відокремлена від церкви (релігійних організацій), має світський характер. Доступ до різ­них видів і рівнів освіти надається громадянам незалежно від їхнього ставлення до релігії. Але громадяни можуть навчатися релігійного віровчення та здобувати релігійну освіту індивідуаль­но або разом з іншими, вільно обираючи мову навчання. Релігійні організації мають право відповідно до своїх внутрішніх настанов створювати для релігійної освіти дітей і дорослих навчальні закла­ди і групи, а також проводити навчання в інших формах, викорис­товуючи для цього приміщення, що їм належать або надаються в користування.

На підтвердження системності й послідовності державної полі­тики щодо відносин із церквою, слід зазначити, що підписаний у серпні 2006 р. Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем’єр-міністром України та лідерами парламентських фракцій Універсал національної єдності з питання, що розгляда­ється, містить таке положення: дотримання свободи віроспові­дання. Декларується поважне ставлення до об’єднавчих прагнень вірян усіх православних церков без втручання держави та полі­тичних сил у цей процес.

4. Інші недержавні органи та організації.

Особливість розгляду інших недержавних органів та організа­цій як суб’єктів адміністративного права пояснюється, насамперед, їх досить великою кількістю й різноманітністю, що ускладнює їх класифікацію та дає підстави для їх об’єднання в одну групу. Розі­братися в адміністративно-правових статусах різних недержавних органів та організацій досить складно, тому що ступінь повнова­жень досить різниться залежно від багатьох обставин. Якщо взяти за першооснову Цивільний кодекс України, то відповідно з його положеннями юридичні особи приватного права (а саме вони най­більше походять на недержавні органи та організації як суб’єкти адміністративного права) поділяються на товариства, установи та інші форми, передбачені законом. Своєю чергою, товариства поді­ляються на:

а) підприємницькі товариства — здійснюють підприємницьку діяльність із метою одержання прибутку і подальшого його розпо­ділу між учасниками. Підприємницькі товариства можуть бути створені як:

• господарські товариства (повне товариство, командитне то­вариство, товариство з обмеженою або додатковою відповідальні­стю, акціонерне товариство);

• виробничі кооперативи.

б) непідприємницькі товариства - не мають на меті одержання прибутку для його наступного розподілу між учасниками. Непід­приємницькі товариства можуть бути створені як споживчі коопе­ративи, об’єднання громадян тощо.

Аналіз Господарського кодексу України свідчить про наявність таких суб’єктів господарювання (що потенційно можуть виступати як недержавні суб’єкти адміністративного права):

• фермерське господарство;

• орендне підприємство;

• підприємство з іноземними інвестиціями;

• іноземне підприємство;

• об’єднання підприємств (асоціація, корпорація, консорціум, концерн тощо);

• промислово-фінансова група;

• холдингова компанія;

• союз, спілка та ін.

Можна зробити висновок, що загальними рисами, які об'єдну­ють різноліанімні зазначені вище недержавні органи і організації та свідчать про їх віднесення до суб’єктів адміністративного права, є такі:

1. Створюються на підставі державної реєстрації.

2. Держава створює адміністративно-правові гарантії додер­жання прав недержавних органів та організацій (недопустимість відмови у реєстрації, крім випадків, визначених у законі; заборо­на на втручання державних органів у діяльність, окрім випадків, визначених у законі; право на захист від неправомірних дій орга­нів публічної адміністрації в адміністративному та судовому порядку).

3. Можливість із боку держави здшенювати контроль і нагляд за відповідністю діяльності вимогам чинного законодавства

4. Несуть адміністративну відповідальність за порушення за­конодавства

5. Процес реорганізації та ліквідації відбувається згідно з ви­могами чинного законодавства, з фіксацією результатів цього про­цесу відповідними органами публічної адміністрації

Контрольні питання та завдання

1. Дайте визначення та охарактеризуйте поняття «суб’єкт адмініс­тративного права», «адміністративна правосуб єктність», «адміністратив- но-правовий статус»

2. Наведіть існуючі класифікації суб сктів адміністративного права

3. Охарактеризуйте громадян України як суб’єктів адміністратив­ного права У чому суть адміністративно-правового статусу громадянина України? Які існують гаранти реалізації прав та обовязків громадянина України?

4. Іноземці та особи без громадянства як суб єкти адміністративного права

5. Охарактеризуйте імміграцію в Україну та набуття статусу біженця

6. У чому проявляються особливості посади Президента України як суб єкта адміністративного права ⁹

7. Дайте визначення наведіть ознаки та існуючі класифікації органів виконавчої влади

8. Охарактеризуйте Кабінет Міністрів України як вищий орган вико­навчої влади

9. Наведіть загальну характеристику та особливості центральних і місцевих органів виконавчої влади

10. Дайте характеристику Центральної виборчої комісії та прокурату­ри України як суб єктів адміністративного права

11. Які повноваження у органів місцевого самоврядування як суб єктів адміністративного права?

12. Дайте визначення наведіть ознаки та існуючі класифікації

об єднань громадян як суб єктів адміністративного права

13. Як характеризуються релігійні організації та інші недержавні органи та організації як суб єкти адміністративного права ?

Теми рефератів

1. Правовий статус іноземців та осіб без громадянсіва тенденції удосконалення

2. Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади

3. Урядовий орган державного управління проблеми га перспективи

Рекомендована література

Основна

1. Авер ’янов В Б Система органів виконавчої влади проблеми ре­формування у світлі конституційних вимог // Право України - 2003 - № 9 - С 24-30

2. Административное право Российской Федерации і Отв ред Н Ю Ха- манева - 2-е изд , перераб и доп - М Юристь, 2005 - С 64-178, 240-273

3. Административное право Учебник / Под ред Л Л Попова - 2-е изд, перераб и доп - М Юристь, 2005 - С 102 253

4. Административно-правовой статус гражданина Сборник материа­лов седьмого «круглого стола» «Лазаревские чтения» / Отв ред Н Ю Ха- манева - М Институт государства и права РАН, 2004 - 262 с

5. Адміністративне право України Академічний курс Підруч У 2-х т Т 1 Загальна частина / Ред колегія В Б Аверьянов (голова) - К Юри­дична думка, 2004 - С 189-256

6. Адміністративне право України Навч посіб /ГГ Забарний, Р А Ка­люжний^ К Шкарупа-К Вид ПАЛИВОДА А В ,2005-С 43-82

7. Адмінісіративне право України Підручник / За заг ред С В Кі- валова - Одеса Юридична література, 2003 - С 63-134

8. Адміністративне право України Підручник / Ю П Битяк, В М Га­ранту к, О В Дьяченко та ін , За ред Ю П Битяка - К Юрінком Інтер, 2005 С 57-124

9. Бахрах Д Н, Российский Б В Старипов Ю Н Административ­ное право Учебник для вузов -М Норма, 2004-С 121-221,275-304

10. Ведсртков Ю А, Шкарупа В К Адміністративне право України Навчальний посібник - К Центр навчальної літератури, 2005 - С 40—84, 105-116

1 1 Державне управління проблеми адміністративно-правової теорії та практики / В Б Авер’янов (заі ред ), НАН України, Інститут держави і права їм В М Корецького - К Факт, 2003 - С 47-136

12. Дмитриев Ю А , Евтєева А А , Петров С М Административное право Учебник - М Изд-во Эксмо, 2005 - С 90-199

13. Коїпаков В К Кузьменко О В Адміністративне право України Підручник-К Юрінком Інтер, 2003 С 73-183

14. Котпенко О Л 3 історії законодавства про іромадянство Украї­ни / Інститут держави і права їм В М Корецького НАН України - К Повий Парламентський інститут, Парламентське видавництво, 2001 - 71 с

15. Основи адміністративного судочинства та адмінісіраіивною права Навчальний посібник / За заг ред Куйбіди Р О , Шишкіна В І - К Старий свіг, 2006 С 143 168

16. План дій ^ реформування системи органів виконавчої влади в Ук­раїні // Центр політико-правових реформ - К Конус Ю, 2006 215 с

17. Шапова і В М Конституція і виконавча влада - К Юрінком Ін- тер, 2004 - 80 с

Додаткова

12. Леер янов В Президент і уряд новий розподіл повноважень 11 Юри­дична Україна - 2003 - № 6 - С 19-24

13. Леєр’янов В Б Уряд у механізмі поділу влади недосконалість вітчизняної конституційної моделі // Право України - 2005- № 4- С 10-16

14. Адміністративна реформа - історія, очікування га перспективи // У поряд В П Тимощук-К Факт, 2002 - 100 с

15. Бахрах Д Н Субъекты административного права//Администра­тивное право и административный процесс актуальные проблемы / Отв ред Л Л Попов и М С Студеникина- М Юристъ, 2004 - С 72-89

16. Бубіик Г Правове регулювання делегування повноважень місце­вих органів влади за законодавством України // Юридична Україна -

2004. - № 8 - С 28-31

12. Винников О Аналіз відповідності Закону України «Про об’єднання громадян» Європейській конвенції про захист прав людини та основних свобод // Юридична Україна - 2003 - № 2 - С 58-65

13. Взаємодія Верховної Ради України, Президента України та Кабі­нету Міністрів України в умовах конституційних змін // Автори-упоряд- ники В Тимощук, О Струц - К , 2006 - 28 с

14. Ефективна публічна адміністрація (довідник для міністрів) // Ав- тори-упорядники 1 Коліушко, В Тимощук - К , 2006 - 32 с

15. Кафарськиїї В Правові засади функціонування Кабінету Мініст­рів України 11 Право України - 2006 - № 6 - С 8-13

16. Коваїиипш 1 Проблеми удосконалення визначення поняття «біже­нець» у законодавстві України і І Право України - 2005 - № 11 - С 60-63

17. Кожевников О Л Некоторые проблемы правового регулирова­ния деятельности политических партий в Российской Федерации і і Рос­сийский юридический журнал - 2005 - № 1 - С 54-60

18. Коліушко 1 Б Актуальні проблеми розвитку адміністративної о законодавства І і Українське адміністраіивне право сучасний стан і перс­пективи реформування Матеріали IV Національної науково-теоретичної конференції // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях мо­лодих учених - Сімферополь, 2005 - Спеціальний випуск у 2 ч - Ч 1 - С 34—40

19. Котиков В Адміністративна відповідальність іноземців проб­леми законодавчого регулювання // Юридична Україна - 2003 - № 12- С 10 18

20. Крхпчан О Д Оріашзація виконавчої влади Монографія - К Вид-во УАДУ, 2001 - 132 с

21. Мосьоидз С О Адміністративно-правові основи державної міг­раційної політики в Україні Навч посіб - К Магістр - XXI сторіччя,

2004. - 208 с

12. Особливості виконавчої влади в пострадянській Україні Моногр /

О О Кордун, К О Ващенко, Р М Павленко, За заг ред О О Корду- на-К МАУП, 2000 - 248 с

12. Піддубна В Релігійні організації як юридичні особи 11 Право Ук­раїни - 2005 -№ 4 - С 107-109

13. Прудникова С А Пути совершенствования административно-пра­вового регулирования в сфере миграции населения // Проблемы админи­стративного и административно-процессуального права Сборник тези­сов статей - М Московский университет МВД России, 2003 - С 53-57

14. Реформа публічної адміністрації в Україні Проекта концепції та законів І Упоряд І Коліушко, В Тимощук - К , 2005 - 192 с

15. РудикП А Конституційна реформа в Україні проблеми та перс­пективи - К Атіка, 2006 - 256 с

16. Сергієнко Г Питання правового статусу релігійних організацій в У країн і // Юридична У країна - 2004 - № 9 - С 10-14

17. Cmeljeнкo С Г Актуальні проблеми діяльності Кабінету Міністрів України законодавчий та організаційний аспекти 11 Адміністративне право і процес шляхи вдосконалення законодавства і практики 36 матер наук - практ конф (м Київ, 22 грудня 2006 р) / Ред кол О М Джужа, В М Дзюба, С Г Стеценко та ін - К Київський нац ун-т внутр справ, 2006-С 6-8

18. Столбовий В Нормативна регламентація адміністративної відпо­відальності іноземців та осіб без громадянства за порушення ними пра­вил перебування в Україні і транзитного проїзду Гі територією // Юри­дична Україна - 2006 - № 2 - С 45—49

19. Сушинський О І Місцеві державні адміністрації в Україні кон­цептуальний політологічно-правовий аспект Монографія - Л Державне спеціалізоване вид-во «Світ», 2002 — 96 с

20. Тимчик Г Деякі аспекти правового статусу політичних біженців в Україні і І Юридичний журнал - 2004 - № 5 - С 63-66

21. Ткач Г Й До поняття органу виконавчої влади 11 Українське адміністративне право сучасний стан і перспективи реформування Ма­теріали IV Національної науково-теоретичної конференції // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених - Сімферо­поль, 2005 - Спеціальний випуск у 2 ч - Ч 1 - С 75-79

22. Оцінка ефективності управління в районних державних адмініст­раціях і А О Чемерис, І І А рупії м, Р М Руднщька, М Д Лесечко, За заг ред М Д Лесечка - Л ЛРІДУ НАДУ, 2005 - 296 с

23. Чепцоеа А Сучасний стан захисту прав біженців в Україні 11 Юри­дичний журнал - 2004 - № 7 - С 40

24. Шагпіло В А Інститут президентства в системі державної втади України К Український центр політичною менеджменту, 2004 - 159 с

25. Шу мак І Духовні права і свободи людини - права людини ново­го покоління 11 Право України - 2005 — № 2 - С 84-88

ТЕМА № 5 ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

§ 1. Організаційно-правові засади державної служби.

§ 2 Державні службовці, адміністративно-правовий статус і класифіка­ція посад.

§ 3. Проходження державної служби.

§ 4. Соціальне забезпечення та дисциплінарна відповідальність держав­них службовців.

§ 1. Організаційно-правові засади державної служби

Сучасну державу неможливо уявити без такої важливої скла­дової як державна служба. Багато в чому завдяки саме цьому важ­ливому політичному, правовому та організаційному інститутові держава має змогу фактично втілювати в життя завдання, що перед нею стоять. Від якісної організації державної служби, ком­петентності державних службовців залежить те, наскільки держава буде відповідати уявленням людей про державу та їхнім потребам. Своєю чергою, сучасне адміністративне право неможливо уявити без державної служби, яка, виходячи з уявлення про систему адмі­ністративного права є одним із провідних інститутів зазначеної галузі права. Тож не випадковою вбачається державна стратегія розбудови України, де в рамках Концепції адміністративної ре­форми в Україні, та і в Концепції реформи адміністративного пра­ва пріоритетне місце посідають питання реформування державної служби.

Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одер­жують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Виходячи з цього визначення можна привести основні ознаки державної служби.

1. Це - професійна діяльність. Особи, які належать до дер­жавних службовців, виконують покладені на них функціональні обов’язки на професійній основі. Державна служба - це не хобі, а професійна діяльність. Щоб підкреслити значення професійної складової в державній службі, необхідно вказати на розширення переліку вищих навчальних закладів, що готують майбутніх спеціа­лістів для державної служби. На сьогодні в Україні близько 90 на­вчальних закладів зайняті підготуванням державних службовців.

Із них бюджетні замовлення виконують Національна академія державного управління при Президентові України, чотири її інсти­тути і 10 магістратур при провідних університетах держави. За 10 років було випущено до 10 тисяч магістрів^I.

2. Така діяльність здійснюється на посадах у державних орга­нах. Без посади фактично немає проходження державної служби. Посада - це визначена структурою і штатным розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативными актами коло службових пов­новажень. Можна сказати, що в рамках існуючих штатних розпи­сів саме кількість посад детермінує кількість державних службовців.

3. Спрямована на практичне виконання завдань і функцій держави. Коли ми часто чуємо такі вирази, як «держава забезпечи­ла», «держава виконала», «держава примусила», то необхідно ро­зуміти, що справа йде саме про дії з боку людей, які перебувають на державній службі. Сама держава не може виконувати функцій, це здійснюють від імені держави службовці компетентних держав­них органів.

4. Заробітна платня державних службовців за рахунок держав­них коштів. Основу грошового забезпечення державної служби скла­дають кошти державного бюджету, зібрані у процесі оподаткування.

Для якісного розуміння державної служби важливо орієнтува­тися в основних, найзагальніших положеннях, що відображають цей інститут адміністративного права. Досягненню цієї мети сприяє знання принципів державної служби (рис. 5.1).

Характеризуючи деякі з них, зазначмо, що:

• рівний доступ громадян до державної служби визначений у ст. 38 Конституції України і свідчить про потенційну можливість для кожного громадянина України бути державним службовцем;

• політична і релігійна нейтральність указують неприпусти­мість керуватися міркуваннями партійного характеру у виконанні обов’язків державної служби, а також про те, що жодна релігія не може визнаватись як державна чи обов’язкова. Слід підкреслити, що на сьогодні державний службовець не позбавлений права бути членом політичної партії (у спеціалізованому законодавстві подібні

Принципи державної служби

Законність

Спеціальні

Політична і релігійна нейтральність

Рівний доступ громадян до державної служби

Соціальний та правовий захист державних службовців

Професіоналізм і компетентність

Пріоритет прав і свобод людини

Єдність системи державної служби

Персональна відповідальність

Відкритість і прозорість

Рис 5 1 Принципи державної служби

обмеження торкаються працівників прокуратури, органів внутріш­ніх справ (ОВС), співробітників Служби безпеки України (СБУ), військовослужбовців) Водночас йдеться про те, що «державному службовцю, дійсно, слід уникати дій, які можуть викликати уяв­лення щодо його упередженості у вирішенні службових справ >>\

• єдність системи державної служби характеризується впровад­женням у життя єдиної державної політики у зазначеній сфері неза­лежно від конкретного державного органу, який втілює в життя за­вдання і функції держави та в якому працюють державні службовці,

• відкритість і прозорість свідчать про можливість здійснення громадського контролю за діями державних органів (посадових осіб) а також об’єктивне інформування громадськості відносно під­готування і втілення в житія державно-управлінських рішень

Види державної служби.

Доцільно розрізняти два основні види державної служби

1. Загачьнофункцюнспьна державна служба (типовий варіант державної служби, яка має місце в Секретаріаті Президента України,

Апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, в апаратах органів виконавчої влади та інших державних органів). Вказаний вид державної служби регулюється положен­нями Закону України від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ «Про дер­жавну службу».

2. Спеціалізована державна служба (служба в ОВС, військо­ва, дипломатична, митна, податкова, прикордонна служби, служба в органах прокуратури, юстиції, судових органах тощо). Особли­востями зазначених варіантів спеціалізованої державної служби є те, що вони регулюються положеннями спеціальних законів (на­приклад, закони України від 4 грудня 1990 р. № 509-ХІІ «Про державну податкову службу в Україні» та від 25 березня 1992 р. № 2229-ХІІ «Про службу безпеки України»).

Правове регулювання державної служби.

Державна служба являє собою комплексне утворення, з функ­ціонування якого виникає велика кількість суспільних відносин, які регулюються нормами багатьох галузей права (законодавства). Адміністративне право в цьому аспекті займає провідне місце, оскільки його норми упорядковують найважливіші елементи дер­жавної служби. Місце та роль адміністративного та інших галузей права в регулюванні суспільних відносин, що виникають в процесі державної служби, зазначені на рис. 5.2:

Правове регулювання державної служби

Конституційне

право

Адміністративне

право

Фінансове

право

Трудове право

та ін.

• основні засади державної служ­би;

• правовий статус державного службовця,

• категорії та ранги державних служ­бовців,

• порядок прохо­дження держав­ної служби та ін

фінансування державної служби, заробітна платня дер­жавних службовців та ін.

робочий час державних службовців; час відпусток; оплата праці, трудова дис­ципліна та ш

Рис 5 2 Правове регулювання державної служби

Серед нормативно-правових актів, які належать до адміністра­тивного законодавства і присвячені регламентації всього різнома­ніття державної служби, необхідно вирізнити:

• закон України від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ «Про дер­жавну службу»;

• закон України від 5 жовтня 1995 р. № 356/95-ВР «Про бо­ротьбу з корупцією»;

• указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810-98 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної ре­форми в Україні»;

• указ Президента України від 14 квітня 2000 р. № 599/2000 «Про стратегію реформування системи державної служби в Ук­раїні»;

• указ Президента України від 5 березня 2004 р. № 278/2004 «Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу»;

• указ Президента України від 20 лютого 2006 р. № 140/2006 «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні»;

• постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. № 1922 «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців»;

• наказ Головного управління державної служби України від 10 травня 2002 р. № 30/84 «Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад дер­жавних службовців».

Управління державною службою.

У рамках висвітлення організаційно-правових засад державної служби необхідно зупинитися на питаннях управління державною службою. Система управління на рівні держави функціонує з ме­тою координації діяльності державних органів і посадових осіб, здійснення позавідомчого контролю за діяльністю державних служ­бовців, організації підготовки кваліфікованих кадрів для держав­ної служби. Органи, що здійснюють управління державною служ­бою, зазначені на рис. 5.3 (див. с. 142).

Головне управління державної служби України (Головдерж- служба) - центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, який забезпечує проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціональне управління держав­ною службою.

Рис. 5.3. Органи, що здійснюють управління державною службою

Необхідно зазначити, що правовий статус Головдержслужби змі­нювався. Від 1994 р., коли її створили, служба була підзвітна і під­контрольна Кабінетові Міністрів України, а від 2000 р., як наслідок проведення реформи державної служби, цей орган виконавчої влади є підзвітним і підконтрольним Президентові України.

Основними завданнями Головдержслужби України є:

• участь у формуванні та проведення разом з іншими держав­ними органами єдиної державної політики у сфері державної служ­би та служби в органах місцевого самоврядування;

• забезпечення функціонального управління державною службою;

• прогнозування і планування потреби державних органів та їх апарату в кадрах;

• розроблення заходів щодо підвищення ефективності держав­ної служби, координація і контроль за їх виконанням;

• здійснення методичного керівництва проведенням конкурсно­го відбору, атестації державних службовців і заходів, спрямованих на запобігання проявам корупції серед державних службовців;

• організація підготування, перепідгогування і підвищення ква­ліфікації державних службовців;

• координація роботи центральних і місцевих органів виконав­чої влади з керівниками державних підприємств, установ, органі­зацій, пов’язаної з укладенням із ними контрактів, їх підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації;

• організація та координація заходів щодо проведення науко­вих досліджень із питань державної служби;

• розроблення типових професійно-кваліфікаційних характе­ристик посад державних службовців (Указ Президента України від

2. жовтня 1999 р. № 1272/99. «Про Положення про Головне управ­ління державної служби України»).

З метою підвищення ефективності державної служби, її рефор­мування згідно з вимогами Концепції адміністративної реформи було створено Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України.

До складу ради входять: керівник Секретаріату Президента України - голова ради; Міністр Кабінету Міністрів України - за­ступник голови ради; начальник Головного управління державної служби України - заступник голови ради; Міністр юстиції Украї­ни; Міністр економіки України; Міністр праці та соціальної полі­тики України; Міністр освіти і науки України; керівник Апарату Верховної Ради України; перший заступник Міністра фінансів України; президент Національної академії державного управління при Президентові України; голова Фонду сприяння місцевому са­моврядуванню України; керівник Головної служби регіональної та кадрової політики Секретаріату Президента України; голова Націо­нального банку України; директор Департаменту кадрового забез­печення та персоналу Секретаріату Кабінету Міністрів України, а також по одному представнику Верховного Суду України, Кон­ституційного Суду України, Генеральної прокуратури України, представники місцевих органів виконавчої влади, органів місцево­го самоврядування, науковці.

Основними завданнями ради є:

• визначення способів, засобів і форм реалізації основних на­прямів державної політики у сфері державної служби, об’єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності;

• розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів її впровадження, аналі­зу і можливого коригування дій;

• розгляд проектів законів та інших нормативно-правових ак­тів із питань державної служби, служби в органах місцевого само­врядування, кадрового забезпечення державної служби та держав­них підприємств, установ, організацій,

• аналіз взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи,

• розгляд питань і пропозицій щодо оптимізацп та вдоскона­лення управління державною службою,

• аналіз стану та ефективності використання інтелектуально­го і управлінського потенціалу держави, розроблення заходів щодо стимулювання праці, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удоско­налення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, по­силення суспільної довіри до державної служби,

• аналіз стану та розгляд заходів з удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і органі­зацій, а також проведення наукових досліджень із питань держав­ної служби,

• вивчення та розроблення пропозицій щодо впровадження вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державного управ­ління, державної служби, кадрового менеджменту (Указ Прези­дента України від 21 березня 2000 р № 473/2000 «Про Коорди­наційну раду з питань державної служби при Президентові України»)

У цілому ж необхідно вказати, що безпосереднє управління державною службою у конкретному державному органі здійснює також і керівник такого органу