§ 4. Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади

Зазначене питання є одним із найскладніших у курсі адмініст­ративного права. Державне управління як організаційно-правову категорію нерідко ототожнюють з виконавчою владою. Причини, які лежать в основі такого становища, пояснюються історією нашої

держави, коли в радянський час державне управління чітко асоцію­валося з реалізацією функцій органів виконавчої влади. Поза вико­навчою владою державного управління бути не могло. Водночас реалії сьогоднішнього дня, в умовах оновлення концепції адмініст­ративного права, свідчать про необхідність принципово іншого під­ходу до аналізу вказаних явищ. Перш за все необхідно вказати, що «державне управління» та «виконавча влада» є фундаментальними категоріями сучасної науки. Передумовою детального аналізу спів­відношення вказаних понять є такі ввідні положення.

1. Державне управління треба сприймати як організаційно-пра­вове явище, а виконавчу владу - як явище політико-правове.

2. Державне управління - це вид діяльності держави, а вико­навча влада - одна з гілок державної влади.

3. Поняття «державне управління» є ширшим, об’ємнішим, ніж «виконавча влада».

4. Державне управління здійснюється як органами виконавчої влади, так і органами інших гілок влади.

На сьогоднішній день рівень розвитку демократизації нашого суспільства, рівень розвитку адміністративного права дозволяють говорити про те, що державне управління та виконавча влада - це поняття близькі за сенсом, але не тотожні. Українське адміністра­тивне право останнім часом збагатилося результатами досліджень провідних вітчизняних науковців щодо зазначених питань. У ме­тодологічному плані вперше системно вказані питання проаналі­зовано в академічному курсі з адміністративного питання за редак­цією професора В. Б. Авер’янова^I.

Перш ніж перейти до порівняльної характеристики та співвід­ношення державного управління і виконавчої влади, доцільно вка­зати ключові ознаки цих двох категорій. Основні риси державного управління були зазначені раніше, тут же зупинімося на виконав­чій владі. Основними ознаками виконавчої влади є:

• відносна самостійність у системі державної влади;

• основне завдання виконавчої влади - втілення в життя при­писів норм Конституції та законів України;

• легальна можливість визначального впливу на поведінку людей, підтримана можливістю державного примусу;

• централізованість, що характеризується певною ієрархією органів виконавчої влади,

• у безпосередньому розпорядженні є суттєві державні ре­сурси фінанси, армія, міліція, комунікації тощо,

• універсальність - проявляється в різних сферах суспільного життя, використовує різні способи впливу на поведінку людей

Отже, сприймаючи тезу про наявність низки відмінностей між державним управлінням та виконавчою владою, доцільно відобра­зити конкретику цих відмінностей Несхожість аналізованих кате­горій пояснюється цілим рядом обставин, які в систематизованому вигляді представлено в табл 2 1

Спільні риси й відмінності державного управління га державної виконавчої влади

Узагальнюючи, слід зазначити, що державне управління є ширшою категорією, ніж виконавча влада, оскільки остання походить від державного управління, а ефективність п діяльнос­ті залежить від рівня організації державногауправління Водно­час як державне управління може реалізовуватись у межах дія­льності не лише органів виконавчої влади, так і виконавча влада

Державне управління
Здійснюється в рамках дтіь ності органів виконавчої віади	Здтснюсться поза рамками діяіьності ор­ганів виконавчої віади
У ході реалізації повнова­жень оріанів виконавчої вла­ди з державного управлін­ня економікою, соціально- культурною та адміністратив­но-політичною сферами У ході керівництва вищих органів виконавчої влади роботою нижчих органів ви­конавчої влади відповідно до ієрархічності та субординації Під час виконання місце­вими державними адміністра­ціями делегованих їм повно­важень органів місцевого самоврядування	Законодавча влада через прийняття законів Судова влада через практичний захист суспі­льних відносин і формування судової практики У ході практичної діяльності державних органів, які не належать до будь-якої гілки влади (Президент України, прокуратура, Центральний банк України, Центральна виборча комісія тощо) У хоті безпосереднього управління робо­тою державного підприємства, навчального закладу чаї азину, театру тощо У ході керівництва роботою державних службовців інших органів влади (не виконав­чої) Верховної Ради України, Секретаріат} Президента України прокуратури, судів У хоті діяльності консультативно-дорад чих органів (за надання їм виконавчо-роз порядчих повноважень)

Таблиця 2 1

Виконавча влада
Реанзується через державно управлінську діяльність	Реалізується не через державно управчтсь ку діяльність
Див роздш «Державне управління» (здійснюється в рамках діяльності органів ви­конавчої влади) Під час виконання органа­ми місцевого самоврядування делегованих їм повноважень органів виконавчої влади Під час виконання гро­мадськими організаціями де­легованих їм повноважень органів виконавчої влади	Надання адміністративних (управлінсь­ких) послуг Справляння податків чи інших обов’яз­кових зборів Застосування заходів адміністративного примусу

може реалізовуватися не через державно-управлінську діяль­ність Розуміння вказаних закономірностей дозволить чітко орі­єнтуватись, яким же чином різняться між собою категорії «дер­жавне управління» та «виконавча влада»

Контрольні питання та завдання

1. Дайте визначення поняття управління та охарактеризуйте складові частини системи управління

2. Наведуть класифікацію видів управління та поясніть суть кожного з них

3. Дайте визначення та вкажіть функції державного управління

4. Проаналізуйте основні риси державного управління

5. Назвіть та охарактеризуйте загальні принципи державного управління

6. Назвіть та охарактеризуйте спеціальні принципи державного управління

7. Наведіть основні ознаки виконавчої влади

8. Вкажіть спільні риси и відмінності державного управління та держав­ної виконавчої влади

Тема рефератів

1. Державне управління у вузькому та широкому розумінні сутність та відмінності підходів

2. Участь громадян у державному управлінні як один із принципів державного управління

3. Спільні риси та відмінності державного управління і державної виконавчої влади

Рекомендована література

Основна

1. Административное право Учебник і Под ред Л Л Попова - 2-е изд , перераб и дополн - М Юристь, 2005 - С 23-36

2. Адміністративне право України Академічний курс Підручник У 2 т - Т 1 Загальна частина / Ред колегія В Б Авер’янов (голова)- К Видавництво «Юридична думка», 2004 - С 49-66

3. Адміністративне право України Підручник / Ю П Битяк, В М Гаращук, О В Дьяченко та ін , За ред Ю П Битяка - К Юрінком Інтер, 2005 - С 5-22

4. Бахрах Д Н, Российский Б В, Стартов Ю Н Административ­ное право Учебник для вузов - М Норма, 2004 - С 19-56

5. Габричидзе Б Н, Чернявский А Г, Ким-Кимэн А Н Админист­ративное право Учебник - М ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004 - С 4-18

6. Гладун З С Адміністративне право України Навчальний посіб­ник - Тернопіль Карт-бланш, 2004 - С 195-209

7. Державне управління проблеми адміністративно-правової теорії та практики / В Б Авер’янов (заг ред), НАН України, Інститут держави

і права їм В М Корецького - К Факт, 2003 - 384 с

8. Дмитриев Ю А , Евтеева А А , Петров С М Административное право Учебник -М Изд-во Эксмо, 2005 С 215-228

9. Калюжний Р А , Шамрай В О Швець М Я Інформаційне забез­печення управлінської діяльності в умовах інформатизації організаційно- правові питання теорії і практики / Академія Державної податкової служби України / Р А Калюжний (ред ),В О Шамрай (ред ) - К , 2002 - 296 с

10. Кочпаков В К, Кузьменко О В Адміністративне право України Підручник - К Юрінком Інтер, 2003 - С 6-30

11. Малииовський В Я Державне управління Навчальний посіб­ник - К Атіка, 2003 - 576 с

12. Цветков В, Селіванов В Проблеми методологічного забезпечен­ня вітчизняного державного управління І і Вісник Академії правових наук України - 2005-№ 3 - С 101-112

13. Чиркин В Е Государственное и муниципальное управление Учеб­ник - М Юристъ, 2004 - 320 с

Додаткова

14. Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лек­ций - М Юрид лит , 1997 - 400 с

15. Бевзенко В Поняття та ознаки державного регулювання // Під­приємництво, господарство і право - 2006 № 11 - С 106-110

16. Бачте И Л Функции органов управления Правовые проблемы оформления и реализации - М Юрид лш , 1976 - 198 с

17. Борденюк В Механізм (апарат) державного управління як систе­ма органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і І Пра­во У країни - 2005 - № 6 - С 16 21

18. Іавргпенко Д А Соотношение понятий управление, государ­ственное управление, исполнительная власть // Административное право и административный процесс актуальные проблемы / Отв ред Л Л Попов и М С Студеникина - М Юристъ, 2004 - С 49-58

19. Грицяк І Принципи державного управління в умовах європейсь­кої інтеграції // Адміністративне право в контексті європейського вибору України Збірник наукових праць - К Міленіум, 2004 - С 56-60

20. Коваленко А А Розвиток виконавчої влади в Україні на сучас­ному етапі теорія та практика Монографія - К Ін~т держави і права їм В М Корецького НАН України, 2002 - 512 с

21. Колодій А М Принципи права України Монографія-К Юрін- ком Інтер, 1998 - 208 с

22. Кравчук О Теоретичний та історичний аспекти адміністративно- правового регулювання комунального управління і і Юридична Україна -

2006. - № 6 - С 14-18

23. Курашвили Б П Очерк теории государственного управления - М Наука, 1987 - 295 с

24. Курінний Є В Предмет і об’єкт адміністративного права України Монографія - Д Юридична академія МВС України Ліра ЛТД, 2004 - С 224-340 с

25. Лшецъкий С В Метаморфози державного режиму України (полі- тико-правовий аналіз) - К Атіка, 2003 - 168 с

26. Лунев А Е Теоретические проблемы государственного управле­ния - М Наука, 1974 - 247 с

27. Матюс А Державне управління в умовах адміністративно-пра­вової реформи // Юридична Україна - 2006 — № 2 — С 34-37

28. Оіефіренко Е Правові основи діяльності органів управління що­до здійснення прав громадян // Підприємництво, господарство і право - 2005-№ 5-С 104-107

29. Сіреико В Ф Інтереси і влада - К Оріяни, 2006 - 536 с

30. Цветков В В Креста І О, Ковачежо А А Суспільна трансфор­мація і державне управління в Україні політико-правові детермінанти Монографія - К Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2003 - 496 с

ТЕМА № З МЕХАНІЗМ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СУСПІЛЬНИХ ВІДНОСИН

§ 1. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання та його складові частини (елементи).

§ 2. Поняття, структура та види адміністративно-правових норм.

§ 3. Способи реалізації адміністративно-правових норм.

§ 4. Адміністративно-правові відносини, їхні особливості та структура.

§ 1. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання та його складові частини (елементи)

В умовах становлення правової Української держави одне з провідних місць посідає адміністративне право. На нього поклада­ється вирішення проблем досить складних управлінських відно­син, що виникають у сфері виконавчої влади. Основне місце в реа­лізації правового регулювання суспільних відносин у сфері адміні­стративного права посідає явище, яке в теорії права, юридичній науці та адміністративному праві має назву механізму адмініст­ративно-правового регулювання. Саме за рахунок останнього та його складових частин досягається мета якісної регламентації суспільних відносин, що входять до предмета адміністративного права.

Слід зазначити, що сама категорія «механізм правового регу­лювання» виникла в рамках загальної теорії права для відобра­ження руху, функціонування правової форми. У подальшому ця ідеологія розвинулася, знайшла нових прихильників, що дало змо­гу визначально науковій проблемі постати у 80-х роках XX ст. одним із питань навчального курсу теорії держави і права. Своєю чергою, базуючись, як і інші галузеві дисципліни, на принципах і засадах загальної теорії права, адміністративне право теж певним чином реагує на формулювання нових теоретичних аспектів, які стосуються до проблеми правового регулювання. Вказане дає мож­ливість зазначити, що сьогодні механізм адміністративно-право­вого регулювання суспільних відносин уявляється як категорія, що виражає процес переведення нормативності права в упорядкова­ність суспільних відносин, що нормами цієї галузі права регулю­ються. Іншими словами, правові норми, які використовуються в адміністративному праві, самі по собі статичні, а в рух вони при­водяться саме за допомоги механізму адміністративно-правового регулювання. Також із деякою мірою умовності можна припусти­ти, що норми адміністративного права - це статика, а механізм адміністративно-правового регулювання - динаміка.

Базуючись на зазначених вище теоретичних засадах, доцільно дати таке визначення. Механізм адміністративно-правового ре­гулювання (МАПР) - це сукупність правових засобів, за допо­моги яких здійснюється правове регулювання суспільних від­носин у сфері адміністративного права. Аналізуючи це визна­чення, слід зазначити, що початково може скластися враження про схожість цього явища з розглянутою раніше категорією «метод адміністративного права». Справді, даючи визначення і висвітлю­ючи метод адміністративного права, було вказано, що це - сукуп­ність правових засобів і способів, за допомоги яких здійснюєть­ся адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Тобто, йшлося про те, як адміністративне право регулює відповідні суспільні відносини.

Виходячи з цього доцільно вказати певні відмінності між кате­горіями «метод адміністративного права» та «механізм адміністра­тивно-правового регулювання». Вони торкаються двох аспектів.

1. Метод адміністративного права - сукупність способів пра­вового регулювання, а механізм адміністративно-правового регу­лювання - сукупність правових засобів. Незважаючи на лінгвіс­тичну схожість, під кутом зору права це - різні терміни, оскільки способи правового регулювання - це: а) приписи; б) заборони;

в) дозволи. Водночас правові засоби - це норми права, правові відносини, акти реалізації прав та обов’язків.

2. Якщо метод адміністративного права - зовнішня характе­ристика того, як адміністративне право регулює відповідні су­спільні відносини (імперативно, диспозитивно, шляхом суборди­нації, координації, реординації, адміністративного договору), то механізм адміністративно-правового регулювання являє собою внутрішню характеристику цього процесу, де стає зрозумілим, яким чином норма адміністративного права приводиться в рух, починає регулювати суспільні відносини, яким чином суб’єкти адміністративного права можуть впливати на процес правового регулювання.

Говорячи про те, що МАПР - це сукупність правових засобів, доцільно показати, про які саме правові засоби йдеться. Існують декілька варіантів, які відображають позиції певних науковців сто­совно складових елементів механізму адміністративно-правово­го регулювання. Водночас доцільною уявляється така структура МАПР (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Складові частини (елементи) механізму адміністративно-правового

регулювання

Дамо певні пояснення. Органічними складовими частинами МАПР можуть уважатися ті, що визначають суть самого явища МАПР, тобто без яких не може відбуватися сам механізм адміні­стративно-правового регулювання. Своєю чергою, функціональ­ними складовими частинами МАПР можуть уважатися ті, які значною мірою впливають на МАПР, на його вираженість та ефективність, водночас вони не є обов’язковими елементами. Тобто, функціональні складові мають можливість якісно змінити механізм адміністративно-правового регулювання, вони суттєво впливають на його надійність (наприклад, що вище рівень право­свідомості суб’єктів адміністративно-правових відносин, що на­дійніше діє МАПР), але сам по собі МАПР може існувати (здійс­нюватися, втілюватись у життя) без функціональних складових частин.

Органічні складові частини МАПР:

1. Норми права - загальнообов’язкові правила поведінки, встановлені з метою регулювання суспільних відносин.

2. Акти реалізації норм права - процес фактичного втілення в життя приписів правових норм через поведінку суб’єктів адмініст­ративного права.

3. Правові відносини - вольові суспільні відносини, що вини­кають на основі норм права.

Зазначені органічні складові частини МАПР докладніше буде висвітлено у відповідних параграфах цієї теми.

Функціональні складові частини МАПР:

1. Юридичний факт - це конкретні життєві обставини, з якими пов’язані виникнення, зміна та припинення адміністративно- правових відносин. Самі по собі норми адміністративного права не діють, вони активізуються лише тоді, коли настають необхідні для їхньої дії життєві обставини. Наприклад, згідно зі ст. 308 Кодексу України про адміністративні праворушення (Примусове виконання постанови про стягнення штрафу), у разі несплати правопорушни­ком штрафу у 15-денний строк, постанова про накладення штрафу надсилається для примусового виконання до відділу державної виконавчої служби за місцем проживання порушника, роботи або за місцезнаходженням його майна в порядку, встановленому зако­ном. Справа йде про те, що у цьому випадку юридичним фактом є несплата правопорушником штрафу.

Своєю чергою, фактичний склад - це сукупність двох або кіль­кох юридичних фактів. Наприклад, для набуття права керування транспортним засобом є необхідною наявність таких юридичних фактів:

• настання відповідного віку;

• відсутність медичних протипоказань;

• одержання посвідчення про здачу відповідних іспитів.

2. Правова свідомість суб’єктів адміністративно-правового ре­гулювання - система відображення правової дійсності у поглядах, почуттях, уявленнях людей про право. Правова свідомість склада­ється з: а) правової ідеології; б) правової психології; в) правової поведінки.

Правова культура суб’єктів адміністративно-правового регу­лювання - система правових цінностей, завдяки яким правильно розуміються та виконуються приписи норм адміністративного права. Належні рівні правової культури та правової свідомості значною мірою впливають на МАПР, оскільки створюють своєрід­ну основу правового регулювання.

3. Законність - правовий режим суспільного життя, який ха­рактеризується неухильним дотриманням норм права всіма суб’єк­тами правових відносин. Як функціональна складова МАПР, законність затребувана суспільним середовищем, державою, окре­мими громадянами. Законність сприяє якісному здійсненню дер­жавного управління. Для громадян законність являє собою засіб, за допомоги якого вони захищаються від порушення своїх прав, свобод і законних інтересів.

4. Акти тлумачення норм права - процес, спрямований на встановлення змісту норм права з метою їх правильної реалізації. Слід зазначити, що важливість тлумачення норм права як функціо­нальної складової частини механізму адміністративно-правового регулювання не можна перебільшити. Об’єктивно необхідно вка­зати, що потреба у тлумаченні норм адміністративного права ви­никає нерідко через вади суб’єкта правотворчості. Як офіційне (які зайняті спеціально уповноважені державою органи) так і неофі­ційне тлумачення норм права (що його може здійснювати будь-яка людина) значною мірою впливає на функціонування МАПР, оскіль­ки належне тлумачення - одна з умов правильної реалізації норм права, яка, своєю чергою, приводить до регулювання відповідних суспільних відносин.

5. Акти застосування норм права - прояв владного веління компетентних державних органів, спрямований на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав та обов’язків учасників ад­міністративно-правових відносин. Застосування можна сприймати як один із варіантів реалізації норм права, однак реалізовувати його мають право лише компетентні державні органи. Результат процесу застосування норм права - акт застосування права, що являє собою результат вирішення конкретної юридичної справи.

Стадії механізму адміністративно-правового регулювання.

У площині функціонування МАПР - процес, що складається з певних стадій.

і. Регламентація суспільних відносин (розробка та прийняття правових норм, які формулюють правила поведінки для учасників суспільних відносин). На цій стадії відбувається правотворча дія­льність компетентних державних органів зі створення правових норм і нормативно-правових актів.

Скажімо, прийняття Закону України від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян» - це прояв правотворчої діяльності Верхов­ної Ради України, видання Указу Президента України від 12 січня

2006. року № 14/2007 «Про зупинення дії постанов Кабінету Мініст­рів України від 10 січня 2007 р. № 8 і № 9» - це прояв правотвор­чої діяльності Президента України, а видання Кабінетом Міністрів України постанови від 24 січня 2007 р. № 37 «Про утворення Ради інвесторів при Кабінеті Міністрів України» - це прояв правотвор­чої діяльності Кабінету Міністрів України.

2. Виникнення суб ’єктивних прав та юридичних обов ’язків. Тут відбувається процес переходу від загального до конкретного, від загальних приписів правових норм до конкретної моделі поведінки того чи іншого суб’єкта адміністративного права. «Пусковим мо­ментом» у цьому випадку є юридичний факт (фактичний склад). У рамках цієї стадії відбувається деталізація, уточнення загальних правил поведінки відповідно до конкретної ситуації.

3. Реалізація (фактичне використання) суб’єктивних прав та юридичних обов'язків. На цій стадії фактично втілюються в життя приписи норм адміністративного права в реальну поведінку того чи іншого суб’єкта адміністративного права. Детально способи реалізації адміністративно-правових норм буде розглянуто далі в рамках відповідного параграфа.

Проводячи паралелі між стадіями механізму адміністративно- правового регулювання та його органічними складовими частина­ми (норми права, акти реалізації норм права, адміністративно- правові відносини), необхідно зазначити таке. Спершу виникає норма адміністративного права, яка встановлює певне правило поведінки, далі суб’єкт адміністративного права реалізує вказа­ну норму права (через дотримання, виконання, використання чи застосування), і, насамкінець, виникають відповідні правові від­носини.