9.2. Модель структури державного керування економікою
Відомо, що змішана економіка має своєю матеріальною основою многосекторную систему господарства, головною ознакою якої є плюралізм форм власності. У цьому зв'язку підтримка певного балансу між різними формами власності, що дозволяють господарюючим суб'єктам найбільш успішним образом конкурувати один з одним, є однієї з важливих завдань сучасної держави.
Виступаючи як відношення держави до капіталу, державна власність у той же час залишає саме підприємство, куди вкладений капітал, досить вільним від держави, – взаємини між підприємством і державою будуються й регулюються на основі закону.
Таким чином, роздержавлення суспільної власності, звузило розміри державного сектора економіки й створило різноманітні недержавні форми майнових відносин. Це привело до того, що:
1) держава перестала бути монопольним власником усього майнового комплексу країни і його єдиним керуючим;
2) поряд зі збереженням об'єктів прямого державного керування (державною власністю) сформувався недержавний сектор економіки, стосовно якого держава може здійснювати лише загальрегулюючі функції;
3) падіння значення ролі держави як суб'єкта, що управляє економічними процесами, у зв'язку зі зменшенням розмірів державного сектора, компенсується зростанням ролі й функцій учасників суспільного виробництва в регулюванні господарських процесів;
4) зміна співвідношення таких функцій держави, як пряме керування майновим комплексом (натурально^-речовинне) державного сектора й непряме його регулювання (грошово^-вартісне), в умовах становлення ринку спостерігається тенденція до зростання частки грошово-вартісних функцій в арсеналі коштів і механізмів впливу держави на економіку.
Якщо говорити про керування державним майном, то там, де держава є власником і саме здійснює керування своїм майновим комплексом, тобто є господарюючим суб'єктом, його вплив на економічні процеси може бути найбільш істотним. У цій якості держава й планує, і регулює відтворення своєї власності, інтереси реалізації якої пов'язані з виконанням загальнодержавних завдань і економічною доцільністю. Б. З. Мильнер [41] уважає, що стосовно підприємств, що перебуває під прямим державним керуванням, держава як власник повинне використовувати всю гаму доступних йому методів і коштів. До них можна віднести: субсидії й пільги, державні інвестиції, закупівлі для державних потреб та ін. Уряд делегує міністерствам такі права, як: висновок договорів з керівниками підприємств, організацій; затвердження уставів підприємств, організацій; висновок договорів оренди майна й установчих договорів; інші функції (наприклад, представництво інтересів, організація акціонування, установа підприємств) за згодою господарюючих суб'єктів.
Правда, подібна система «делегування повноважень» не забезпечує належного ефекту від використання державної власності, більше того, держава є фактично єдиним власником, «відстороненим» від розподілу й присвоєння доходів зі своїх засобів виробництва, а майно його стало менш керованим. Найбільш перспективним є введення в практику інституту повірника в повноваженнях держави відносно його власності, що базується на договорі між власником і повірником.
Як же в цьому випадку держава управляє закріпленими пакетами акцій, які розміщені в Росії майже на 2000 підприємствах? Як свідчить статистика, всі 100 % представників держави – це чиновники, які по сумісництву (без оплати), природно, погано виконують дану функцію. Основні недоліки інституту представників держави наступні: нерегулярна робота в акціонерному товаристві; самоусунення міністерств і відомств від роботи із призначення представників держави; нерегулярна звітність представників держави; самоусунення представників держави через недолік повноважень по впливі на поточну діяльність акціонерних товариств; порушення представниками держави порядку узгодження своїх дій в органах керування; порушення представниками держави отриманих інструкцій і голосування; слабка професійна підготовка керуючих; протиріччя з Федеральним законом від 27 травня 2003 р. «Про основах державної служби в Російській Федерації» у частині виконання чиновниками своїх функцій керуючих.
Там же, де держава виконує тільки функції регулювання, його вплив на економічні процеси зовні менш ефективно в порівнянні із прямим керуванням. Це стосується виконання рекомендацій економічних прогнозів; дотримання «правил гри» у ринковій системі господарювання; виконання податкових зобов'язань і вимог, передбачених митними правилами, і т.д.
Визначальної в даній ситуації стає той факт, що держава вже не може нав'язати власникові, що провадити й скільки, як провадити й для кого, оскільки останній орієнтується не на директиви держави, а на цінові сигнали, які подає власникові ринок. Проте участь держави в розвитку економіки велике й, як видно із фрагмента структурної схеми, зображеної на мал. 9.3, опис функцій держави може охоплювати всі сторони діяльності громадян і юридичних осіб.
Відомо, що макроекономічну рівновагу, що забезпечує стабілізацію економіки й ріст національного доходу, досягається рівновагою між доходами й видатками суспільства як проявом певного співвідношення між сукупною пропозицією (створеним національним доходом) і сукупним попитом (використаним національним доходом). Але ця рівновага, як його визначив Дж. М. Кейнс у своїй книзі «Загальна теорія зайнятості, відсотка й грошей», не може забезпечуватися конкурентно-ринковими механізмами й обов'язково вимагає втручання держави.
З'ясування міри в співвідношенні ринкового й державного регулювання господарських процесів у змішаній економіці аж ніяк не виключає їхньої тісної єдності, взаємозумовленості й переплетення. Вищою формою такого діалектичного взаємозв'язку виступають взаимопереходы однієї форми регулювання в іншу. Так, державні підприємства перебувають під безпосереднім впливом приватного сектора, а держава створює умови для функціонування конкурентно-ринкового механізму, стимулюючи науково-технічний і соціально-економічний прогрес за допомогою інструментів кредитно-фінансової політики.
У держави багато обов'язків і прав у галузі економіки стосовно суспільства в цілому. І, незважаючи на те що частка державної власності становить тільки третину всіх активів країни, частка державних видатків стосовно ВВП становить біля половини. Якщо ж урахувати всі види пільг і інші форми підтримки населення й підприємств, застосовувані адміністративні обмеження на федеральному й місцевому рівнях, то виявиться, що держава присутнє чи не всюди.
Рис. 9.3. Фрагмент структурної схеми функцій держави
У зв'язку із цим слід уточнити функції держави, які воно виконує в економічному житті країни як політик, хазяїн, власник і гарант.
Насамперед як суб'єкт політичної влади держава декларує мети й завдання господарського розвитку країни, його основні пріоритети й ті «правила гри», по яких повинні функціонувати всі учасники господарської діяльності в системі ринкових відносин.
Як суб'єкт господарської діяльності держава представлена Міністерством економічного розвитку й торгівлі РФ і його органами, що вирішують оперативно-господарські завдання по забезпеченню структурної перебудови економіки, підтримці підприємництва, проведенню науково-технічної й інвестиційної політики, участі в міжнародному поділі праці, зовнішньоекономічним зв'язкам і т.п. Держава накладає обмеження на правочину власників як шляхом контролю (наприклад, відносно учасників ринку цінних паперів – обмеження прав власників на здійснення емісій акцій і стругаючи регламентація їхнього проведення; реєстрація учасників ринку цінних паперів і ліцензування діяльності на зазначеному ринку; обов'язкове проведення аудита й т.д.), так і шляхом безпосереднього втручання держави в права власника (наприклад, націоналізація окремих підприємств і навіть цілих галузей).
І нарешті, функція гаранта, у якості якого виступає держава, закріплює за ним функції забезпечення національної, військової й економічної безпеки й рішення завдань по збалансуванню суспільних інтересів за допомогою захисту принципу соціальної справедливості, прав і обов'язків громадян. Таких сфер три: регулювання ринку, заповнення недоліків ринкової системи й перерозподіл доходів на користь незаможних.
Регулювання ринку включає контроль роботи правових інститутів, що забезпечують функціонування ринкового механізму. Для цього Уряд РФ відає судовою системою, що забезпечує виконання таких законів, як: про права приватної власності; про вільну конкуренцію; заборонну діяльність монополістичних союзів і об'єднань; про інтелектуальну власність і охорону комерційної таємниці; регулююче функціонування грошово-кредитної системи й ін. Без цих законів і державного контролю над їхнім виконанням ринкова економіка перетворилася б у неспроможну й «дику» стихію товарно-грошових відносин.
Про заповнення державою недоліків ринкової системи (і навпаки) у свій час точно помітив Л. И. Абалкин: «Звичайно роль держави в економіці зв'язується з недосконалістю й пороками ринку, які держава повинне компенсувати. Ринок недосконалий. От якби він був досконалий, то роль держави в економіці зводилася б до нуля... або, навпаки, ринок потрібний для того, щоб компенсувати пороки й недосконалість державного регулювання». Словом, і ринок, і держава, узяті окремо, недосконалі, але їхнє сполучення компенсує недолік одного й іншого. Розглянемо дві проблеми, породжувані ринком.
Перша проблема - нечіткість прав власності в агентів ринкових відносин, що приводить до появи цілого ряду зовнішніх витрат (экстерналий), як позитивних, так і негативних. Негативні экстерналии - це «безкарні» форми завдання збитків одним агентом відносин іншому, що тягнуть за собою фінансові наслідки (штрафи, наприклад) за заподіяний збиток. Прикладами можуть служити забруднення навколишнього середовища (нічийної), що негативно позначається на здоров'я людей і умовах виробництва, що жадає від держави прийняття законів про охорону навколишнього середовища й контролю за їхнім дотриманням.
Позитивні экстерналии пов'язані зі сприятливим зовнішнім ефектом. Так, держава субсидіює фундаментальні наукові дослідження, реалізуючи, тим самим, право вченого на самостійне, вільне заняття наукою. Відкриття вченого в області фундаментальних наук, як правило, не може бути оцінене по його реальній значимості. Ця значимість важлива теоретично, а на практиці проявляється (чи ні) тільки із часом. Інакше кажучи, ринок не стимулює фундаментальні дослідження, оскільки вчені не можуть негайно скористатися результатами своїх відкриттів. Авторські права вченого повинні бути захищені системою державного патентного права.
Таким чином, як негативні, так і позитивні экс-терналии, будучи породженням недосконалості ринкових механізмів (власності, ціноутворення, захисту авторських прав), вимагають державного регулювання.
Друга проблема, що виростає також з недосконалості ринкового механізму й потребуючого державного регулювання, пов'язана з появою суспільних товарів, що володіють одним або двома специфічними властивостями. Таких товарів два види - що не виключаються й неконкурентні.
Що не виключаються, тобто товари, що володіють здатністю задовольняти суспільні потреби без оплати його кожним окремим споживачем. Виключити ці товари із суспільного споживання не можна, і тому держава повинне мати втрати на їхнє виробництво. Це системи державної оборони, охорони правопорядку, охорони здоров'я й т.д.
Неконкурентний товар, будучи спожитий (використаний) однією людиною, не втрачає своєї цінності для інших. Це, наприклад, заповідники, парки й інші об'єкти суспільного користування.
Для постійного і якісного відтворення суспільних товарів уряд обкладає населення податками.
Ще одна функція держави укладається в перерозподілі доходів населення на користь незаможних. Необхідність такої міри викликана впливом ринкових механізмів на ріст соціальної несправедливості в розподілі доходів між людьми, а також економічними потрясіннями, які періодично погіршують соціальний стан різних груп населення. Тому держава в особі уряду повинне брати на себе як підтримку незаможних, так і страхування тої частини населення, що понесла серйозні економічні втрати.