2. Бюрократия и политика

В политической науке дискуссионным остается вопрос об отношении бюрократии к политике. В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат лишь исполнитель принятых политических решений. Однако, таких моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять таких моделей.

Согласно первой, государственный чиновник является лишь послушным исполнителем воли своего начальника. Такая модель является пародией на веберовское представление о бюрократическом аппарате.

С точки зрения второй модели, бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. Эта модель фактически воспроизводит тезис о существовании единой властвующей элиты.

Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве административной и политической элит.

С позиций четвертой модели, между бюрократией и политической элитой предполагается конкуренция и, даже, враждебность по поводу контроля над политикой и осуществления власти. Конфликт между политиками и чиновниками может носить как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта может стать борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

Пятая модель исходит из положения, что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений, бюрократия получает в свое распоряжение рычаги влияния на избирателей и институты, представляющих их интересы. Это возможно потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенное профессиональное мастерство, которым монопольно владеет бюрократия.

Такая постановка вопроса развеивает миф о политической нейтральности бюрократии. Бюрократия в этой модели превращается в активного актора, который участвует в процессе артикуляции интересов и их передаче представительным органам власти. Таким образом, границы между ролями политика и чиновника оказываются размытыми.

Основой такого подхода стали представления о том, что бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Э. Даунс. В работе «Бюрократия изнутри» (1964) он отмечал две группы рациональных мотивов поведения чиновника: личных и альтруистических. Рациональность выступает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Даунс отнес: 1) власть внутри административного аппарата и вне его; 2) денежные доходы; 3) престиж; 4) минимизацию личных усилий и 5) безопасность как уменьшение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта. В альтруистическую мотивацию американский политолог включил: 1) лояльность министерству, ведомству, коллективу или сообществу в целом; 2) самоидентификация с реализуемыми решениями; 3) гордость за собственные профессионализм, мастерство и достижения; 4) стремление к реализации общественных интересов.

На основе комбинации указанных мотивов, Э. Даунс выделил пять типов личности бюрократа. Первые два связаны с исключительно личными интересами, три следующих с сочетанием личных и альтруистических мотивов.

Первый тип бюрократа – это карьерист, стремящийся исключительно к увеличению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающие сохранение привилегий.

Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист – это лицо стремящееся повысить свой социальный статус.

Третий тип бюрократа – консерватор – желает стабильности и сохранения статус-кво. Желание комфорта и спокойствия перевешивает у них стремление к увеличению власти, престижа и комфорта.

Четвертый тип бюрократа – фанатика, связывается Даунсом со стремлением к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и, которые считает необходимыми для общества.

Пятый тип бюрократа – адвокат – стремится к увеличению власти своего ведомства ради исполнения основной своей функции – долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью клиенту. Этот тип ближе всего соответствует «идеальному типу» бюрократии М. Вебера.

В последние годы проблема деятельности административных институтов и их результативности осмысляется в рамках теории «governance». Смысл понятия «governance» заключается в управлении с помощью правительственных и неправительственных структур. В соответствии с данной теорией управление должно основываться на децентрализации структур и исполняемых функций. При этом усиливался гражданский контроль за деятельностью бюрократии и одновременно увеличивалась свобода чиновника. Результатом должно стать увеличение эффективности правительственных структур и укрепление их связи с гражданским обществом. Эффективность деятельности бюрократии рассматривается и оценивается как с помощью критериев рыночной экономики: конкурентоспособность, оптимальность, адаптивность, так и принципов демократического управления.

Приверженцы концепции «governance» утверждают, что современное общество нуждается в административных реформах, которые должны изменить характер и принципы государственного управления. Российский политолог Л.В. Сморгунов утверждает, что, с позиций этой концепции, «государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом». Основой такой модели управления становится не иерархия, и не «сделка», а переговоры, торг и компромиссы между государственными и негосударственными структурами, ориентированные на принятие социально значимых решений.

Отличия нового подхода к организации административного аппарата и государственного управления от прежних моделей приводятся в таблице 1.

Таблица 1.

Перспективы модернизации и управления

	Инструменталистский подход	Системный подход
Общие характерис-тики	Средняя неопределенность и риск Четкое разделение труда между акторами Требование понизить общественные расходы Давление рынка (прозрачность, антикоррупционность)	Высокая неопределенность и риск Сотрудничество между правительством, бизнесом, гражданским обществом Глобализация Требование доверия и предсказуемости
Основной фокус	Снабженческие структуры Упор на менеджмент Стремление к производительности Подвижность/автономия Акцент на клиенте/потребителе Специализация Операциональная эффективность/подотчетность Ориентация на результат Кратковременные перспективы Одноцелевые агентства Раздельные проблемы/программы Эффективность и совершенствование услуг	«governance» – структуры Упор на политику Стремление к эффективности Обеспечение совместной и целостной работы правительства Акцент на гражданах Интеграция, координация (горизонтальная, вертикальная) Макропроизводительность – воздействие/подотчетность Ориентация на последствия Долговременные перспективы Многоцелевые министерства Межпроблемные программы Риск-менеджмент и усиление инноваций
Вызовы	Низкая макропроизводительность Накопительная ментальность Недостаток координации Слабость механизмов управления риском	Недостаточная сбалансированность различных подходов/ценностей Способность к адаптации в условиях возникающих вызовов Создание новых форм сотрудничества между носителями прав

* Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. С. 54.