6.4. Бюджетні трансферти та їх види

Трансферти в зарубіжній практиці трактуються як “передавальні платежі”, “односторонні перекази”, характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей⁸⁸. Трансфертні платежі можуть виплачуватися урядом або фірмою домогосподарству чи фірмі; якщо такі платежі здійснює уряд, то їх називають урядовими або державними трансфертними платежами, в багатьох країнах  субсидіями.

Окремі вчені розглядають бюджетні субсидії як частину загальнодержавних податків, які передаються центральними урядами в порядку перерозподілу у місцеві бюджети⁸⁹. Звичайно, певною мірою, кошти, необхідні для перерозподілу, центральний уряд одержує від більш багатих у фінансовому відношенні територій за допомогою вилучення частини загальнодержавних податкових надходжень. Проте слід враховувати, що податки  це не єдине джерело доходів центрального бюджету, окрім них до бюджету поступають неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, кошти від державних позик та ін. За відсутності закріплення певних доходів за фінансуванням конкретних видатків, у тому числі за наданням бюджетних трансфертів, такий підхід до вияснення суті бюджетних субсидій нам видається дещо звуженим, він не відповідає чинній практиці виконання бюджетів. Виключення становлять лише ті випадки, коли в складі центрального бюджету формується спеціальний фонд для видачі фінансових допомог за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків та платежів.

Широке за своєю сутністю поняття “трансфертні платежі” у бюджетній сфері трансформується і конкретизується поняттями “субсидії”, “дотації”, “субвенції”. В кожній країні є своя специфіка у наданні субсидій, проте всі їх різноманітні види можна обєднати у дві основні групи: безумовні (або загальні) субсидії та умовні (або спеціальні) субсидії⁹⁰.

Субсидії загального призначення (на практиці їх називають дотаціями) надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансування; механізм надання не вимагає цільового використання одержаних коштів і тому такі субсидії не обмежують самостійність місцевої влади. Не випадково, що однією з вимог Європейської хартії місцевого самоврядування щодо формування фінансових ресурсів органів місцевої влади є виділення дотацій, не призначених для фінансування конкретних проектів.

Новим підходом до надання бюджетних трансфертів у європейських країнах стало використання дотацій, заснованих на результатах виконання певних програм, а не здійснення фінансування в межах визначеної суми. Наприклад, це  дотації лікувальним закладам з врахуванням кількості лікувальних процедур, школам  на основі результатів іспитів, місцевому громадському транспорту  відповідно до відпрацьованих пасажиро-кілометрів⁹¹. Такий принцип функціонування бюджетних трансфертів дозволяє досягти вищої якості послуг, що надаються місцевою владою, проте такий підхід передбачає постійний контроль якості послуг на основі розроблених показників і стандартів, які повинні регулярно переглядатися.

На противагу субсидіям загального призначення, субсидії спеціального призначення (або субвенції) передбачають цільове використання одержаних коштів. Метою надання субвенцій є фінансування державних програм чи проектів, а також забезпечення органів місцевого самоврядування коштами, необхідними для виконання делегованих повноважень. Субвенційний механізм може передбачати дольову участь органів місцевого самоврядування у фінансуванні відповідних потреб і видатків.

Одним з видів трансфертних платежів в зарубіжних країнах є бюджетні гранти. Основна відмінність грантів від субсидій полягає в тому, що вони мають одноразовий епізодичний характер, в той час, як бюджетні субсидії характеризуються систематичністю надання і є постійним і невідємним складовим елементом процесу бюджетного регулювання.

Нерідко можна зустріти більш широке тлумачення трансфертів, до яких, окрім субсидій, відносять податки, надходження від яких розподіляються між національним і субнаціональним рівнями влади, а також плату за користування певними видами суспільних благ, які надаються через мережу закладів освіти, охорони здоровя, фізичної культури, спорту, культури тощо⁹². Така постановка питання не нова, в економічній літературі минулого століття можна знайти як широке, так і більш вузьке тлумачення фінансових допомог, які держава надавала місцевим спілкам.

Так, ще на початку ХХ століття російський вчений Л.В.Ходскій до дотацій відносив передачу частини будь-якого державного податку на користь місцевих спілок. Субсидіями він називав державні допомоги або участь держави у певній частині тих чи інших місцевих видатків⁹³.

У Фінансовій енциклопедії за редакцією І.А.Блінова та А.І.Буковецького (1924 р.) до дотацій віднесено: “...передачу государством отдельным коммунальным единицам в установленном законом порядке имущественных объектов, постоянных ежегодных рент, доходов от поступления государственых налогов или части этих доходов, с возложением на означенные коммунальные единицы выполнения задач общегосударственного значения”⁹⁴. Метою надання дотацій вважалося покращення фінансів місцевих спілок у цілому; з наданням субвенцій повязувалося виконання конкретних завдань.

Одночасно у таких авторів як В.Твердохлєбов, І.Озеров, М.Сірінов, Б.Кринська, Є.Яніцкий та інших можна спостерігати більш вузьке тлумачення дотацій, які розглядалися як грошові допомоги держави місцевим спілкам, що надавалися у визначеній сумі на безповоротних засадах⁹⁵.

У Фінансово-кредитному словнику за редакцією В.Ф.Гарбузова (1984-1988 роки) бюджетні дотації характеризувалися як грошові кошти, які передаються у безповоротному порядку з вищестоячих бюджетів нижчестоячим для їх остаточного збалансування⁹⁶. Під субвенціями розумілися грошові допомоги органам влади з боку держави; підкреслювалась обовязковість цільового використання коштів, при невиконанні цієї умови кошти підлягають поверненню. Цікаво, що у тому ж словнику субсидії розглядалися лише як вид фінансових допомог, які надаються капіталістичною державою юридичним та фізичним особам, місцевим органам влади, іншим державам⁹⁷, тобто вважалося, що в умовах соціалістичної економіки даний вид допомог не використовується.

Концептуально відзначений підхід до характеристики дотацій, субсидій та субвенцій збережений і у Фінансовому словнику за редакцією А.Г.Загороднього, Г.Л.Вознюка та Т.С.Смовженко⁹⁸.

Дотації, цільові дотації та субвенції активно використовувалися у механізмі бюджетного регулювання лише на початкових етапах існування Радянської держави. Як відомо, в 1920-ті роки проходив складний процес становлення, а пізніше розвитку і зміцнення інституту місцевих фінансів і його найважливішого складового елементу  місцевих бюджетів. Вдосконалювалась і розвивалася практика бюджетного регулювання, яка в середині 1920-х  на початку 1930-х років відзначалась застосуванням різноманітних методів. Окрім зазначених видів фінансових допомог місцевим бюджетам надавалися кошти з фондів регулювання, здійснювалися відрахування від державних податків і спеціальних джерел, проводилася додаткова диференціація переліку видатків місцевих бюджетів, цільове закріплення і фондування доходів тощо.

Створена у 1924 р. субвенційна система, яка прийшла на зміну системі дотацій, проіснувала лише до 1931 р. Зрозуміло, що за такий короткий проміжок часу механізм надання фінансової допомоги місцевим бюджетам не міг бути досконало відпрацьованим, суттєвим його недоліком стали відсутність цілісності і послідовності⁹⁹.

Разом з проведенням податкової реформи 1930-1932 років система бюджетних субвенцій була ліквідована і перевага віддана методу відсоткових відрахувань від державних податків і доходів, крім того, практикувалося виділення дотацій місцевим бюджетам. Таким чином, упродовж тривалого часу (з початку 1930-х і до середини 1980-х років) в бюджетному регулюванні застосовувалися виключно дотації.

Обмеження і спрощення механізму бюджетного регулювання було характерним для останніх десятиліть існування СРСР, яке відзначалося значим посиленням централізації фінансових, в тому числі бюджетних ресурсів. Виключення становили останні декілька років перед розпадом Союзу, коли було визнано неможливим за допомогою командних методів керівництва країною забезпечити економічне зростання; все більша перевага почала надаватись ринковим методам, які, зокрема, передбачали суттєві зрушення у пропорціях розподілу фінансових ресурсів на користь децентралізованих фінансових ресурсів. Наприкінці 1980-х років відбулося повернення до застосування у бюджетній практиці субсидій (за попередньою термінологією  цільових дотацій) і субвенцій, які відтепер планувалися в складі видатків Державного бюджету СРСР окремим союзним республікам.

Вітчизняні вчені і практики за радянської доби завжди майже одноголосно висловлювалися проти використання дотацій. Показовими у цьому відношенні є слова відомого фахівця в галузі місцевих фінансів В.Твердохлєбова, який, спираючись на досвід західних країн, ще у 1919 р. категорично зауважив, що з фінансової точки зору, залишаючи осторонь політичні мотиви або федералістичні тенденції, дотації шкідливі¹⁰⁰.

Ми вважаємо, що нерозвинутість механізму надання дотацій місцевим бюджетам на відповідному етапі їхнього розвитку спричинили значне зниження ефективності бюджетного регулювання в цілому. Не випадково, що в економічній літературі багато авторів неодноразово підкреслювали наступні вади дотацій та негативні наслідки їх застосування:

 розповсюдження споживацьких тенденцій і незацікавленість місцевих фінансових органів у повній мобілізації доходів до місцевих бюджетів, а також у своєчасному фінансуванні видатків і економному витрачанні коштів;

 послаблення впливу місцевих фінансових органів на результати роботи місцевого господарства, а отже зменшення можливостей для перевиконання доходної частини місцевих бюджетів;

 зменшення ефективності фінансового контролю;

 залежність виконання нижчестоящих бюджетів від виконання вищестоячих, з яких їм надається дотація¹⁰¹.

Бюджетні дотації стали розглядатися як надзвичайна міра в процесі збалансування місцевих бюджетів¹⁰². Враховуючи особливості побудови бюджетної системи СРСР, коли нижчестоячі бюджети входили до складу наступного за щаблем вищестоячого бюджету, то такий погляд є зрозумілим. Адже збалансування бюджетів досягалося, головним чином, шляхом розщеплення податкових надходжень в межах певної території між різними видами бюджетів.

Поняття офіційних (міжбюджених, бюджетних) трансфертів в українську практику було вперше запроваджено у 1996 р. разом із введенням нової бюджетної класифікації, згідно якої вони поділялися на дві групи в залежності від цільового спрямування коштів: 1) поточні; 2) капітальні.

До поточних офіційних трансфертів відносили грошові допомоги (дотації), які одержували бюджети нижчих рівнів при недостатності доходних джерел. На відміну від поточних, капітальні офіційні трансферти (субвенції) передбачали цільове використання одержаних коштів. Цілі, на які спрямовувалися субвенції, головним чином, були повязані з виконанням органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень.

В залежності від джерел надання у складі офіційних трансфертів відокремлювали одержані: від органів державного управління, із-за кордону і з недержавних джерел.

Характерною особливістю сучасного вітчизняного трактування бюджетних трансфертів є те, що до них відносять не лише кошти, які одержують місцеві бюджети з державного бюджету, а також перерахування коштів, що здійснюються у зворотному напрямку- від місцевих бюджетів до державного бюджету.

Бюджетний кодекс України (2001 р.) змінив концептуальні підходи до класифікації трансфертів. Перш за все, відбулося уточнення термінології: замість “офіційні трансферти” в даний час використовується поняття “міжбюджетні трансферти”, яке визначено як кошти, що безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету в інший.

Міжбюджені трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Міжбюджетні трансферти, згідно Бюджетного кодексу, поділяються на чотири види: 1) дотації вирівнювання, 2) субвенції, 3) кошти, що передаються з одного бюджету в інший, 4) інші дотації (рис. 6.6).

МІЖБЮДЖЕТНІ ТРАНСФЕРТИ
Види:	Цільове спрямування:	Надаються:
Дотації вирівню-вання	1) бюджетам АРК, обласним, районним, міст Києва та Севастополя, міст респуб-ліканського та обласного значення	з Державного бюджету України
	2) бюджетам районів у містах, сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань	з бюджетів Києва і Севастополя, міст республіканського і обласного значення
Субвенції	1) на здійснення програм соціального захисту	з Державного бюджету України
	2) на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою	з Державного бюджету України
	3) на виконання інвестиційних проектів	з Державного бюджету України і місцевих бюджетів
	4) на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування	з місцевих бюджетів
	5) на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань	з місцевих бюджетів
	6) інші субвенції	з Державного бюджету України і місцевих бюджетів
Кошти, що передаються	1) до Державного бюджету України	з місцевих бюджетів
	2) до місцевих бюджетів	з місцевих бюджетів
Інші дотації	місцевим бюджетам	з Державного бюджету України і місцевих бюджетів

Рис. 6.6. Систематика міжбюджетних трансфертів у

Бюджетному кодексі України.

Перший вид міжбюджетних трансфертів  це дотації вирівнювання, які надаються з державного бюджету місцевим бюджетам. Визначальною, на наш погляд, є назва, з якої випливає, що основною метою даного виду трансфертів є здійснення вирівнювання доходної спроможності бюджету, який її отримує, тобто, в кінцевому підсумку, згідно раніше визначеного нами поняття  проведення фінансового вирівнювання.

Даній цілі підпорядкований і сам механізм розрахунку дотацій вирівнювання. Так, обсяг дотації визначається шляхом співставлення видатків відповідних місцевих бюджетів, визначених із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості і коригуючих коефіцієнтів і доходів (кошику доходів), які, згідно Бюджетного кодексу, поступають до місцевих бюджетів. Розрахунок прогнозного кошика доходів здійснюється з використанням індексу відносної податкоспроможності, тобто коефіцієнту, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці у порівнянні з середнім показником по країні в розрахунку на одного мешканця.

Дотації вирівнювання – міжбюджетні трансферти на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який їх отримує.

Другий вид міжбюджетних трансфертів  це субвенції; вони можуть надаватися як з Державного, так і місцевих бюджетів. Характерною ознакою субвенцій є цільове використання одержаних коштів, основні напрямки якого визначено: здійснення програм соціального захисту; компенсація втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою; виконання інвестиційних проектів; утримання об’єктів спільного користування чи ліквідація негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань; інші цілі.

Субвенції – міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

З державного бюджету місцевим бюджетам останніми роками надаються субвенції на:

 соціально-економічний розвиток регіонів;

 виконання заходів з упередження аварій та запобігання техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних обєктах комунальної власності;

 на виконання інвестиційних проектів;

 на збереження історичної забудови міст та обєктів історико-культурної спадщини України;

 на виконання різноманітних соціальних програм.

В сучасних умовах створення основ ринкової економіки важливого значення набувають субвенції, пов’язані із здійсненням програм соціального захисту населення. Протягом останніх років з державного бюджету місцевим бюджетам надавалися субвенції на:

 виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям та інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам;

 будівництво і придбання житла, надання передбачених чинним законодавством пільг окремим категоріям громадян;

 компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян;

 виплату житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот;

 виплату житлових субсидій населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу;

 на утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в дитячих будинках сімейного типу та прийомних сімях та інші.

Третій вид трансфертів представляє передачу коштів до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів. Так, наприклад, у випадках, коли прогнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджетів перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету (обрахований із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів), то для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України.

Четвертий вид міжбюджетних трансфертів  це інші дотації, які надаються з державного бюджету місцевим бюджетам.

Отже, в сучасних умовах трансферти займають важливе місце у міжбюджетних відносинах; разом із введенням у дію Бюджетного кодексу України, вони стали основним методом бюджетного регулювання. Такі зміни відповідають досвіду зарубіжних країн, який свідчить, що в останні роки спостерігається стала тенденція зростання ролі бюджетних трансфертів, підтвердженням якої є збільшення їх питомої ваги у сукупних доходах місцевих бюджетів. В багатьох країнах субсидії перетворилися в основний елемент муніципального фінансування, їх питома вага в складі фінансових ресурсів муніципальних формувань коливається в межах 30-60% і складає: в Австрії  35%, Бельгії  40%, Фінляндії  31%, Франції  26%, Німеччині  45%, Італії  38%, Нідерландах  60%, Польщі  60% та ін.¹⁰³ В таких умовах закономірною стала поява і широке застосування терміну “трансфертна держава”¹⁰⁴.

Міжбюджетні трансферти займають чільне місце і в доходах місцевих бюджетів України, за останні роки їх питома вага зросла (див. додаток 12). Так, якщо у 1999 році за рахунок трансфертів було сформовано 17,8% сукупних доходів місцевих бюджетів України, то у 2004 р. їх частка збільшилася до 42,5%, в тому числі дотації складали 23,5%, субвенції – 18,6%, кошти, що передавалися з інших бюджетів – 0,4%.

В даний час у вітчизняній бюджетній практиці використовуються як дотації, так і субвенції. Причому останніми роками відбулося розширення переліку цільових субвенцій. У відповідності до такої тенденції спостерігається значне збільшення частки субвенцій у видатках Державного бюджету України: з 0,7% у 1992 р. до 13,2% у 2005 р. (див. табл. 6.5).

Таблиця 6.5.