2.7. Проблеми реформування місцевого оподаткування

Система місцевих податків і зборів в Україні потребує не поверхневого доопрацювання і вдосконалення, а докорінного реформування відповідно до обгрунтованих у зарубіжній та вітчизняній фінансовій науці засад оптимального оподаткування. Окрім загальних принципів оподаткування до місцевих податків висувається ряд специфічних вимог, які зумовлені їх особливим значенням у складі фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, забезпеченні гармонійного розвитку територій, найбільш повному задоволенні потреб населення.

Найважливіші підходи добору місцевих податків:

 Достатні обсяги поступлень та справедливий розподіл коштів. Місцеві податки необхідні для того, що би місцеві органи влади мали можливість надавати послуги, рівень яких у населення асоціюється із розміром сплачених податків. Кошти, зібрані на місцях будуть використані більш ефективно і економно, аніж виділені центральним урядом. Крім того, у використанні коштів місцеві органи влади підконтрольні своїм виборцям. Надходження від місцевих податків повинні бути відчутними у загальному обсязі фінансових ресурсів місцевої влади, а потреби місцевого бюджету повинні задовольнятися в основному за рахунок надходжень від місцевих податків і зборів. Практика європейських країн показує, що неможливо забезпечити виконання останньої вимоги без застосування у місцевому оподаткуванні подоходного податку. Всі інші місцеві податки не дають таких значних коштів як вказаний податок.

 Невеликі адміністративні та виконавські витрати. Найменшими такі витрати є при стягненні подоходного податку ніж майнових податків, податку з обороту ніж податку на додану вартість. Суттєвого зниження адміністративних витрат можна досягти за допомогою використання єдиного фіскального апарату, спільних форм і баз оподаткування при справлянні загальнодержавних і місцевих податків.

 Рівень впливу. Місцеві податки не повинні впливати на соціальну поведінку громадян і сприяти переміщенню податкових баз. В звязку із цим найбільш доцільними місцевими податками є майнові та подоходні. При використанні місцевих податків з обороту необхідним є контроль центрального уряду за визначенням ставок оподаткування місцевою владою. Розмір місцевих податків має бути безпосередньо повязаним із рівнем надання місцевих послуг.

 Рівень ефективності витрат. Місцеве оподаткування повинно сприяти тому, щоб видатки місцевих органів влади залишалися на доцільному рівні, т.б. збільшення видатків необхідно лише тоді, коли переваги від такого збільшення стануть вищими ніж вартість самих витрат²⁶.

Окрім таких загальних критеріїв оптимального оподаткування до місцевих податків висувається ряд специфічних вимог. Місцеві податки повинні забезпечувати:

 невеликі коливання надходжень упродовж усього ділового циклу;

 відповідність між економічним розвитком і надходженнями місцевих податів;

 одержання податкових надходжень з місцевих баз оподаткування;

 відчутність податків і балансу інтересів, рівновага між споживанням місцевих послуг і податковим тягарем;

 захист від однобічного розвитку місцевої економічної структури;

 розподіл податкового потенціалу залежно від місцевих потреб;

 гнучку систему ставок місцевих податків;

 місцеві органи самоврядування повинні мати право встановлювати ставки одного або двох найголовніших податків;

 в однакових за розмірами адміністративних одиницях різниця між поступленнями від місцевих податків на одну особу населення повинна бути незначною²⁷.

Зміцнення інституту місцевого самоврядування в Україні значною мірою залежить від того, чи будуть створені умови для фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, основу якої складають місцеві бюджети. Діюча бюджетна практика передбачає формування доходної частини місцевих бюджетів, головним чином, за рахунок загальнодержавних податків та бюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій). Місцеві податки і збори, як власне джерело бюджетів місцевого самоврядування складають лише 2-3% доходів місцевих бюджетів.

Досвід державотворення в ринкових економічних системах показує, що міцне місцеве самоврядування неможливе без відповідного матеріального і фінансового підгрунтя. В багатьох країнах основу фінансової незалежності місцевих властей складають місцеві податки, перелік яких досить широкий; до складу місцевих належать такі, які звично в нас вважаються загальнодержавними податками (податок на прибуток підприємств, податок на доходи громадян, майнові податки, місцеві акцизи). Широкий перелік місцевих податків і зборів, віднесення до них не тільки дрібязкових і другорядних, але і великих за обсягами надходжень прямих, непрямих та майнових податків зумовлює їх досить високу фіскальну роль, перетворює місцеві податки і збори у одне з основних джерел доходів місцевих бюджетів розвинутих ринкових країн.

Перехід від адміністративно-командної системи до ринкової економіки в Україні передбачає суттєве підвищення ролі місцевого оподаткування. Місцеві податки, поряд з іншими джерелами місцевих надходжень, повинні стати фінансовою основою самостійності органів місцевого самоврядування.

В ході реформи місцевого оподаткування необхідно змінити ставлення до місцевих податків та зборів і не розглядати їх як другорядні податки в складі системи оподаткування, суттєво підняти їх значення і роль у формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування. А це можливо зробити лише шляхом перегляду складу місцевих податків та зборів. До місцевих повинні бути віднесені деякі загальнодержавні податки з тих, що традиційно надходять у місцеві бюджети, це: прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств комунальної форми власності, плата за землю, податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, податок на промисел, платежі за ресурси місцевого значення, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, надходження від збору за забруднення навколишнього природного середовища.

У переліку місцевих податків і зборів акцент повинен бути зроблений на таких податках, які, виходячи із світового досвіду, найбільш придатні для місцевого оподаткування, це: податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток суб’єктів господарювання і податок на нерухомість. Надходження від даних податків дадуть змогу встановити залежність між обсягами місцевих бюджетів і результатами господарювання підприємств, кількістю створених робочих місць, рівнем оплати праці працівників, ступенем розвитку ринку нерухомості тощо. Таке становище змусить органи місцевого самоврядування більш активно розв’язувати проблеми зайнятості, створювати сприятливі умови для розвитку підприємництва, зокрема, середнього і малого бізнесу, адже успішне вирішення даних питань безпосередньо впливатиме на розміри доходів місцевих бюджетів.

Таким чином, місцеві податки і збори повинні стати надійним інструментом регулювання економічного розвитку територій, вирішення різнопланових проблем, які там виникають, зменшення соціальної напруги.

Піднесення ролі місцевого оподаткування неможливе без запровадження такого важливого податку, як податок на нерухоме майно. Податки на нерухоме майно підприємств і громадян належать до групи податків на власність. Вони мають тривалу історію, зародилися ще в античні часи і стали важливою складовою частиною прямого оподаткування. До початку ХІХ століття податки на власність домінували в складі бюджетних доходів і лише пізніше разом із розвитком капіталізму поступилися іншим прямим і непрямим податкам. Незважаючи на те, що в доходах державних бюджетів ринкових країн податки на власність не відіграють значної фіскальної ролі, вони залишаються вагомим джерелом доходів місцевих бюджетів, крім того, є одним з ефективних важелів регіонального регулювання розвитку економіки. Переваги податків на власність і у тому числі на нерухоме майно, як свідчить практика ринкових країн, можна звести до наступних основних моментів.

По-перше, дані податки відповідають засадам справедливого оподаткування тому, що володіння землею, нерухомістю, транспортними засобами є ознаками певного рівня доходів і оподаткування таких цінностей не суперечить вимозі врахування платоспроможності платників.

По-друге, податки на нерухомість мають характерні особливості, які роблять їх зручними для використання в якості місцевих: нерухомість неможливо приховати, перемістити на іншу територію, отже, зводяться до мінімуму природні прагнення платників, спрямовані на ухилення від сплати податку. Крім того, саме на місцевому рівні легше обліковувати, оцінювати і спостерігати за всіма змінами, які можуть бути в складі бази оподаткування.

По-третє, податки на власність не вступають у конкуренцію з тими податками, які збирає центральний уряд  податком на прибуток підприємств (крім комунальної форми власності), податком на додану вартість, акцизним збором, митом та ін.

По-четверте, податки на власність характеризуються стабільністю надходження; циклічність економічного розвитку не здійснює на них такого безпосереднього впливу, як, скажімо, на податок на прибуток підприємств чи податок на додану вартість. Як фінансовий ресурс органів місцевого самоврядування, податок на нерухомість забезпечує їм власні надходження і гарантує певну незалежність, навіть, у періоди економічного спаду.

По-п’яте, податки на нерухомість, краще, ніж інші податки, відповідають принципу вигоди. Справа в тому, що надходження коштів від цих податків використовуються для фінансування послуг на місцевому рівні. Для платників, вартість майна яких збільшується внаслідок оподаткування, податок на нерухомість асоціюється з платою за послуги, що надає місцева влада. Чим більша участь мешканців у формуванні фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування (не тільки за рахунок сплати податку на нерухомість, але і податків з доходів), тим на більш високий рівень надання суспільних послуг вони можуть розраховувати.

По-шосте, податки на нерухомість заохочують до більш ефективного використання майна: землі, будівель, споруд тощо. Особливого значення набуває дана позитивна характеристика в оподаткуванні майна юридичних осіб. Але не слід забувати, що оподаткування майна, а не власника (фізичної особи) з його доходами зумовлює протиріччя, суть якого у наступному: існує багато власників майна, які не мають достатніх доходів, щоб сплатити податок (пенсіонери, особи з фіксованими доходами). Податок на нерухомість може змусити їх відмовитись від належного їм майна. Дилема  сплатити податок чи продати (здати в оренду) власність  є болючою і небезпечною за своїми соціальними наслідками. Проте система пільг, відпрацьована в країнах, які використовують майнові податки, дає змогу деякою мірою вирішити цю проблему і захистити найбільш вразливі верстви населення.

До негативних рис податків на власність належить те, що вони досить непопулярні серед певних верств населення, а їх запровадження завжди наштовхується на жорсткий опір. Податки на власність досить складні в адмініструванні, аніж інші прямі і непрямі податки, ця складність значно зростає у зв’язку з відсутністю сприятливих і простих методик оцінки вартості майна, необхідного досвіду і кваліфікованих кадрів, а також відповідної бази даних.

Як відомо, податок на нерухоме майно внесений до складу вітчизняної системи оподаткування, передбачено його запровадження і таким важливим документом стратегічного спрямування як Програма “Україна-2010”. Проте практичне втілення даних податків з року в рік відкладається. Починаючи з 1995 року в Україні було розроблено декілька законопроектів з оподаткування нерухомості. Найбільш дискусійними стали такі питання як: визначення кола платників (фізичні чи юридичні особи або фізичні і юридичні особи); база оподаткування (будівлі, споруди, матеріальні цінності, коштовне майно); методика оцінки майна (пооб’єктна вартість, заснована на метражі об’єкта чи ринкова, що визначається як ціна продажу об’єкта власності); ставки оподаткування; пільги по податку, механізм підтримки незахищених верств населення.

Одним з напрямків реформування місцевого оподаткування повинно бути розширення переліку тих місцевих податків, які постають перед платниками як плата за певні місцеві послуги і відображають політику органів самоврядування. Безпідставними є побоювання щодо недоцільності надзвичайного збільшення кількості податків, яке ще не означає збільшення загального рівня податкового тягаря. Множинність невеликих за розмірами податків, які всі одночасно не сплачує ні один із платників, створює у них уявлення про невеликий податковий тягар.

Розширення переліку місцевих податків та зборів повинно проходити за рахунок запровадження податків із цільовим використанням одержаних коштів: наприклад, збори на прибирання і освітлення вулиць, за збирання сміття, впорядкування парків, зон відпочинку, кладовищ тощо.

В умовах загрозливої екологічної ситуації в Україні корисними стануть місцеві екологічні податки, які доцільно стягувати у вигляді штрафів за забруднення повітря, водоймищ, лісів та інших природних ресурсів, захоронення і утилізацію шкідливих відходів. Такі податки повинні стати дієвим інструментом у справі збереження і охорони оточуючого природного середовища і покращення екологічної ситуації в країні.

В даний час вигідне територіальне розташування населених пунктів, сприятливі природнокліматичні фактори, наявність і використання корисних копалин і тому подібні чинники майже не впливають на рівень економічного і соціального розвитку територіальних громад, насиченість об’єктами соціальної та побутової інфраструктури, ступінь задоволення суспільних потреб населення. Склалося становище, при якому “багаті” природними ресурсами території знаходяться у жалюгідному стані, потерпають від нестачі електроенергії, відсутності газопостачання, комфортабельних шляхів сполучення; місцеві органи влади не мають коштів для утримання в належному стані вулиць, парків, місць відпочинку, кладовищ тощо.

Один з можливих напрямків розширення переліку місцевих податків та зборів  це запровадження місцевих акцизів, наприклад, на тютюнові та алкогольні вироби; повернення до використання податку з продажу імпортних товарів. Окрім фіскальної функції, податок з продажу імпортних товарів виконував би ще і протекціоністську функцію, а місцеві акцизи на алкоголь і тютюн обмежували б споживання шкідливих для здоров’я людини товарів.

Особливого значення в умовах становлення інституту місцевого самоврядування набуває питання про права місцевої влади у галузі місцевого оподаткування. В Європейській хартії місцевого самоврядування (стаття 9) вказано, що місцева влада має повноваження визначати розміри місцевих податків і зборів згідно діючих законів.

У вітчизняній економічній літературі неодноразово висловлювалися пропозиції щодо необхідності надання органам місцевого самоврядування права запроваджувати на своїй території власні податки і збори. В якості аргумента висувається наступне: на місцях завжди є свої особливі об’єкти оподаткування, які можуть відчутно поповнити доходи місцевих бюджетів, отже дадуть змогу спрямувати додаткові кошти на вирішення економічних та соціальних проблем регіонів. Але в умовах досить високого податкового тягаря і, на цій основі, гострої дефіцитності фінансових ресурсів надання місцевій владі повної самостійності у сфері місцевого оподаткування може мати непередбачувані наслідки. Тому на сучасному етапі становлення місцевого самоврядування в Україні, коли можливості місцевої влади у залученні альтернативних до податкових джерел доходів обмежені і немає ще необхідного досвіду, держава повинна залишити за собою загальний контроль і визначати граничні межі місцевого оподаткування.

Фіскальна самостійність – це важлива умова фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. Можливість вибору форм і ставок оподаткування роблять місцеву владу підзвітною і підконтрольною у своїй діяльності. Якщо всі питання місцевого оподаткування регламентує центральний уряд, то і всі недоліки, повязані із справлянням місцевих податків і зборів, автоматично перекладаються на його плечі. Більше того, формування доходної частини місцевих бюджетів визначає обсяги і напрями використання одержаних коштів. Отже, беручи на себе відповідальність за формування в усіх дрібязкових деталях доходів місцевих бюджетів, центральний уряд тим самим значною мірою покладає на себе відповідальність за витрачання коштів. Якщо ж місцеві органи влади одержать певну свободу у сфері місцевого оподаткування, то саме на них буде покладена відповідальність за напрямки і ефективність витрачання коштів від запроваджених податків.

Підсумовуючи викладене, можна виділити такі основні напрямки реформування місцевого оподаткування в Україні:

 піднесення фіскальної ролі місцевих податків і зборів;

 надання статусу місцевих окремим загальнодержавним податкам і зборам, які здатні забезпечити поступлення коштів, достатніх для фінансування місцевих потреб;

 перенесення акценту у місцевому оподаткуванні на податки з доходів населення, на прибуток підприємств, на нерухомість;

 запровадження податку на нерухомість і віднесення його до складу місцевих;

 надання самостійних прав органам місцевого самоврядування у місцевому оподаткуванні;

 розвиток місцевих податків і зборів, які відображають політику органів місцевого самоврядування в галузі зайнятості, соціального захисту населення, охороні навколишнього природного середовища.