2.4. Економічна природа та виникнення місцевого оподаткування

Місцеві податки в сучасному їх розумінні як такі, що справляються у відповідності із рішеннями, що приймають територіальні громади, мають не таку тривалу історію як державні податки. Першим місцевим податком став податок на користь бідних, він був введений в Англії у ХVІІ ст. у звязку із значним збільшенням кількості злидарів, жебраків, бідних. Центральний уряд вимагав від міст та приходів матеріально підтримувати бідних за рахунок добровільних пожертвувань місцевих заможних громадян. Але поступово ця добровільність перетворилася на обовязковість.

Податок на користь бідних сплачувався багатими громадянами; головною підставою для його сплати була наявність у платників землі, будівель та іншого нерухомого майна. Податок на користь бідних справлявся як цільовий податок - поступлення коштів спрямовувалися на допомогу бідним. Отже, даний податок став першим прикладом місцевих податків, які запроваджувалися для фінансування потреб місцевих спілок. По мірі виникнення інших потреб зявлялися відповідні місцеві податки: дорожний і шкільний податок, метою яких відповідно було - будівництво і утримання доріг, шкіл. Існували місцеві податки для утримання лікарень, місцевої поліції і охорони, на окремі види робіт з благоустрою міст (освітлення, будівництво греблі та ін.). Одні з цих податків в Англії обєднувалися з податком на користь бідних, інші існували самостійно.

У Франції, державний устрій якої характеризувався більш високим рівнем централізації управління, а місцеві фінанси у багатьох відношеннях залежали від загальнодержавної влади, місцеві податки зявилися у формі надбавок до загальнодержавних реальних податків (поземельного, подомового, промислового). Місцевим органам самоврядування було надано право встановлювати до названих податків надбавки – “добавочні сантими” (сантим - дрібна монета Франції). Добавочні сантими поділялися на звичайні, які спрямовувалися на загальні потреби общин, спекулятивні  з цільовим спрямуванням коштів на задоволення місцевих потреб, надзвичайні  використовувалися для фінансування необовязкових видатків і вимагали дозволу уряду для їх запровадження.

У Франції існував особливий податок, який справлявся на території общин  октруа, або привратний чи заставний збір. Октруа представляв собою непрямий податок, стягувався з продуктів споживання при їхньому завезенні на територію місцевої спілки. Окрім Франції, октруа існував у Бельгії, Голандії, США, але протягом ХІХ ст. в цих країнах був скасований. На початку ХХ ст. октруа зберігся в Австралії, Італії та Франції. Всі недоліки непрямих податків були притаманні і октруа, проте цей податок давав значні поступлення до комунальних кас місцевих спілок, які при відміні октруа важко було забезпечити за допомогою інших місцевих податків і зборів.

Прусія ХІХ ст. дала інший приклад організації місцевих фінансів та місцевого оподаткування, відмінний від Англії та Франції. Місцеві органи самоврядування в Прусії завжди мали велику самостійність в цілому у своїй діяльності і зокрема у фінансах. У 1892 р. місцевим властям були передані реальні податки: поземельний, подомовий та промисловий. Держава залишила за собою стягнення подоходного та майнових податків. Поряд з таким розподілом податків між рівнями влади, існувала система місцевих надбавок до подоходного податку. Крім того, общини мали право запроваджувати податок на приріст цінностей, який набував особливого значення у містах, що розвивалися тому, що даний процес супроводжувався зростанням ціни на землю.

Особливою формою місцевого оподаткуваня стало так зване “спеціальне обкладання”, воно мало одноразовий характер і повязувалося із проведенням конкретних робіт по благоустрою міст, для фінансування яких залучалися кошти тих членів територіальних громад, які від цього отримували вигоду. Така форма місцевого оподаткування набула поширення у Сполучених Штатах Америки. В Росії та Україні дана форма місцевого оподаткування відома під назвою “самообкладання”, яка практикувалася у сільській місцевості.

Місцеве оподаткування в ринкових країнах в сучасному його вигляді сформувалося в результаті тривалого процесу еволюції податків в цілому, пошуку оптимальних засад обкладання, становлення інституту місцевого самоврядування. Сучасні місцеві податки поєднують риси найперших і дуже часто архаїчних форм місцевого оподаткування і більш довершені форми обкладання. До складу місцевих в окремих країнах віднесені деякі загальнодержавні податки і місцева влада має самостійні права по їх стягненню. Всі місцеві податки в зарубіжних країнах, як правило, поділяють на чотири групи²¹:

1. власні місцеві податки  встановлюються місцевими органами самоврядування і справляються лише на території місцевого спілки. До них належать як прямі, так і непрямі податки: особисті прибуткові, податки на прибуток корпорацій, майнові, земельні, промислові, на автомобілі, на професії, місцеві акцизи, на покупки тощо. Найбільше фіскальне значення мають податки на доходи (громадян та підприємств) і майнові;

2. надбавки до державних податків на користь місцевих бюджетів. Крім того, до даної групи належать відрахування від загальнодержавних податків, які залишаються в доходах місцевих бюджетів. Розміри відрахувань, а також граничні рівні надбавок визначаються центральним урядом;

3. податки, що стягуються у вигляді плати за послуги, які надаються місцевою владою (за користування електроенергією, газом, водопроводом, каналізацією, послугами звязку, автостоянками, за видачу різного роду документів органами місцевої влади);

4. податки, які відображають політику місцевої влади, головним чином, це -екологічні податки; значної фіскальної ролі вони не відіграють, проте сприяють охороні навколишнього середовища і економному використанню обмежених природних ресурсів.

Таким чином, характерними рисами сучасних місцевих податків зарубіжних країн є їх множинність, регресивність, широке охоплення платників і дуже часто архаїчність. Загальна кількість місцевих податків в окремих країнах досить значна і відповідно суттєва роль місцевих податків у формуванні доходів місцевих бюджетів²².

Розвиток місцевого оподаткування в Росії і на українських землях, які входили до її складу, нерозривно повязаний із формуванням перших органів місцевого самоврядування  земств. Поняття земських повинностей, як суто місцевих податків, формувалося поступово. До початку ХІХ ст. земські повинності справлялись в значній своїй частині без встановлених правил; розподіл їх здійснювався довільно, на розсуд місцевої влади. У 1802 р. міністерство внутрішніх справ Російської імперії взяло під своє відання земські повинності, але в звязку із тим, що в їх справлянні панував надзвичайний хаос, то протягом двох років ніяких рішень не було прийнято за браком необхідних відомостей.

Для того, що б покласти край такому безладу імператор Олександр І доручив Сенату зібрати точні дані про земські повинності і встановити єдине та загальне положення по їх справлянню. Першим законодавчим актом в Росії, який визначав порядок місцевого оподаткування став Указ від 1.05.1805 р. і розроблене на його основі Попереднє Положення про земські повинності, яким запроваджувався поділ всіх повинностей на щорічні та тимчасові. Крім того, було проведено розмежування обовязкових земських повинностей і добровільних внесків дворянства (складок).

В послідуючі роки (1808 р., 1816 р.) система земських повинностей зазнала деяких змін, вони стосувалися порядку справляння грошових і натуральних повинностей, був здійснений їх поділ на загальні і часткові (а точніше: обовязкові і необовязкові, що відповідало розповсюдженому на той час погляду на завдання держави і місцевих союзів). Загальні або губернські повинності були зумовлені необхідністю утримання пошти, доріг, мостів, опалення і освітлення військових будівель тощо. До часткових повинностей маєтків поміщиків було віднесено утримання канцелярій предводителів дворянства, ремонт, освітлення, опалення будинків депутатських зібрань; до повинностей казенних маєтків належали утримання волосного та сільського управління, підвід для сільського суду та утримання сільських магазинів.

В ХІХ ст. існували натуральні земські повинності, які справлялися не грошима, а шляхом особистої праці згідно встановленої черговості і визначених завдань. Головними натуральними повинностями були підводна та дорожня. Відбування натуральних повинностей враховувалося при сплаті місцевих податків. Такі повинності накладалися на селян та міщан, а почесні громадяни та купці звільнялися від несення натуральних повинностей.

В 1851 р. в Росії видаються нові правила про земські повинності, якими вони були поділені на дві групи: 1) загальні або державні, спрямовані на задоволення спільних потреб для всіх територій імперії і 2) місцеві - на користь обнієї губернії або області чи групи областей або губерній.

Для здійснення місцевих повиностей запроваджувалися збори лише з населення певної території. Місцеві повинності в свою чергу поділялися на губернські та часткові.

Скасування кріпатства вимагало перегляду складу земських повинностей і їхнього розповсюдження на селян. У 1864 р. разом із проведенням земської реформи відбулося впорядкування місцевого оподаткування. Перш за все, у складі земських повинностей були залишені суто місцеві, які не входили до загальної державної системи фінансів і не підпорядковувалися загальному фінансовому управлінню. Було визнано, що земські повинності з успіхом можуть справлятися самостійними місцевими органами.

Тимчасовими правилами 1864 р. значно збільшувався перелік земських повинностей, визначалося коло обовязкових і необовязкових. До обовзкових земських повинностей віднесли ті, які раніше рахувалися в складі губернських: утримання закладів, що управляли селянськими справами; утримання мирових суддів та приміщень для перебування увязнених; деякі видатки по виконанню військової повинності; видача квартирних грошей визначеним категоріям чиновників; міри проти чуми рогатої худоби та деякі інші.

Одночасно було розширено коло губернських повинностей, серед яких значний розвиток одержали видатки по утриманню медичних закладів, органів опіки. В західних губерніях Росіїської імперії існували особливі земські повинності - поземельний збір на користь духовенства, тимчасові збори для благоустрою приміщень для православних сільських приходів. Земствам були надані широкі права в питаннях встановлення розмірів земських повинностей та форм їхнього справляння, проведення розкладки платежів.

Позиції земств, як перших органів місцевого самоврядування, у пореформенні роки значно зміцнилися, вони фактично опинилися поза будь-яким контролем з боку держави  над ними здійснювався лише загальний нагляд щодо дотримання діючих законів. У відання земств були передані всі місцеві господарські справи, у вирішенні яких вони мали повну самостійність. Одночасно земствам заборонялося втручатися у загальнодержавні справи. А в звязку із тим, що чіткого поділу справ на місцеві і державні не було зроблено, то виникали постійні конфлікти і суперечки. Земства поступово перетворилися на свого роду опозицію діям центрального уряду.

Самостійність і безконтрольність земств створила сприятливу основу для поширення різноманітних зловживань, повязаних з використанням власних коштів, а також одержаних фінансових допомог із загальнодержавних фондів. Для того, що би запобігти розповсюдженню таких негативних явищ в кінці ХІХ ст. було прийнято ряд рішень, спрямованих на обмеження прав земств, в т.ч. у фінансових питаннях, оподаткуванні. На початку ХХ ст. земства опинилися у повній залежності від губернської влади і під її контролем.

Після Жовтневого перевороту 1917 р. земське самоуправління було ліквідовано, на зміну земствам прийшли місцеві ради. В середині 1918 р. розробляються Тимчасові правила по регулюванню земського обкладання, які характеризувалися надзвичайною спрощеністю, яка була спричинена обмеженими технічними можливостями місцевого фіскального апарату. Запроваджувалися лише місцеві збори: 1) поголовний; 2) з худоби; 3) з житлових приміщень поза містами.

Пізніше на основі декрету Ради Народних Комісарів була запропонована більш деталізована програма організації місцевих фінансів і в т.ч. місцевого оподаткування; в грудні 1918 р. виходять Положення про грошові засоби і витрати місцевих Рад і Декрет ВЦВК і РНК, які передбачали значно більшу кількість місцевих податків та зборів: 9 видів у сільській місцевості та 15 видів у містах.

Тимчасовим Положенням про місцеві фінанси 1923 р. перелік місцевих податків та зборів був уточнений і включав 5 видів надбавок до державних податків та 20 самостійних місцевих податків та зборів. У 1926 р. приймається нове Положення про місцеві фінанси, яке передбачало всього 4 види місцевих податків та зборів, проте союзним республікам надавалося право запроваджувати додатково місцеві податки, не передбачені загальносоюзним законодавством. Так, в УРСР перелік таких місцевих податків та зборів охоплював 14 видів.

Таким чином, відновлення інституту місцевих фінансів в Радянській Росії, започатковане ще у 1918 р. і продовжене разом із прийняттям Положень про місцеві фінанси 1923 р. та 1926 р. передбачало формування місцевого оподаткування; перелік місцевих податків та зборів був досить значним, а члени федерації (союзні республіки) мали права щодо самостійного запровадження місцевих податків та зборів.

Початок 1930-х років відзначився посиленням централізованих засад в управлінні країною, що спричинило послаблення місцевих фінансів. Податковою реформою 1930-1932 рр. були скасовані множинні дрібязкові, головним чином, місцеві податки і збори та встановлені нові загальнодержавні податки; перелік місцевих податків та зборів скоротився до двох  земельної ренти та податку з будов. У 1942 р. до їх складу були додатково включені разовий збір на колгоспних ринках та збір з власників транспортних засобів.

Перелік місцевих податків та зборів, обмежений вказаними 4 видами, лишався незмінним протягом тривалого часу  до початку 1980-х років. У 1981 р. Указом Президії Верховної Ради СРСР були встановлені 3 види місцевих податків: з власників будов, з власників тнанспортних засобів та земельний податок. В УРСР додатково, окрім зазначених, був встановлений місцевий разовий збір на колгоспних ринках.

Отже, упродовж майже півстоліття кількість місцевих податків та зборів обмежувалася лише 4 податками, які не відігравали суттєвої фіскальної ролі, їх питома вага в доходах місцевих бюджетів знаходилась в межах 3-5%.

В умовах командної економіки, якій притаманна висока ступінь централізації фінансових ресурсів, відсутність самостійних місцевих бюджетів і їх залежність від державного бюджету, таке становище не викликало ніяких заперечень і розглядалося як нормальне явище. Відповідним було і ставлення до місцевого оподаткування, яке завжди розглядалося як другорядне за значенням у порівнянні з оподаткуванням загальнодержавними податками.

Перехід від адміністративно-командної системи до ринкової економіки передбачає суттєве підвищення ролі місцевого оподаткування. Місцеві податки, поряд із іншими джерелами місцевих надходжень, повинні стати фінансовою основою самостійності органів місцевого самоврядування.

В умовах незалежної України початок формування інституту місцевого оподаткування був покладений разом із прийняттям 20 травня 1993 р. Декрету Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, яким визначалися 16 видів місцевих податків та зборів, їхні граничні розміри та порядок обчислення. У червні цього ж року перелік місцевих податків та зборів був доповнений ще одним  податком з продажу імпортних товарів.

В 1997 р. склад системи оподаткування був уточнений новою редакцією Закону України “Про систему оподаткування”, яким встановлювалися 2 місцевих податки та 14 місцевих зборів. Закон від 17.09.1999 р. “Про додаткові заходи щодо фінансування загальної середньої освіти” доповнив перелік місцевих зборів ще одним  збором за право використання субєктами підприємництва приміщень, повязаних з їх діяльністю, що знаходяться у центральній частині населеного пункту та у будинках, що є памятками історії та культури. Проте 20 квітня 2000 року був прийнятий закон, який визнавав втрату чинності вище згаданого закону від 17.09.1999 р.

На вимогу Закону України “Про внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори” від 20.03.2003 р., починаючи з 1 січня 2004 р. скасовані ще два місцевих збори – готельний та за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон.

Відповідно до Закону України “Про Державний бюджет України на 2003 рік” в Автономній Республіці Крим проводиться експеримент щодо запровадження місцевих податків і зборів, виходячи із специфіки соціально-економічного розвитку регіону. В автономії справляються два місцевих збори: на розвиток рекреаційного комплексу в Автономній Республіці Крим та на розвиток пасажирського електротранспорту в Автономній Республіці Крим.