§ 5. Відповідальність за порушення бюджетного законодавства

Вчинення порушень бюджетного законодавства, вказаних у ст.116 Бюджетного кодексу України, тягнуть застосування заходів впливу до учасників бюджетного про­цесу.

Наразі, оскільки зазначені порушення вчиняються діями чи бездіяльністю поса­дових осіб, як правило керівників відповідних установ — учасників бюджетного про­цесу, постає питання про їх особисту юридичну відповідальність.

Юридична відповідальність — різновид соціальної відповідальності, тобто закріп­лений у законодавстві і забезпечуваний державою юридичний обов'язок правопо­рушника пізнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належать.¹¹

Відповідальність реалізується через застосовування до порушників певних санк­цій, які передбачені цивільним, адміністративним, трудовим, або кримінальним за­конодавством.

Бюджетний кодекс України містить важливу вказівку на те, що посадові особи несуть відповідальність лише за наявності їх вини умислу чи необережності стосов­но порушення бюджетного законодавства та, відповідно, розкриває коло можливих суб'єктів відповідності — це керівники чи інші відповідальні посадові особи. Уточ­нення ознак суб'єкта відповідальності можливо лише в кожному конкретному випад­ку — залежно від характеру вчинених діянь.

Питання цивільної відповідальності в основному врегульовані Цивільним кодек­сом України. Однак, згідно з ч.2 ст.1 ЦК до бюджетних відносин цивільне законо­давство не застосовується. Фактично особи, винні у порушенні бюджетного законо­давства, несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність.

Про види дисциплінарної відповідальності та порядок застосування дисциплінар­них стягнень див. ст. 40—41, 147—152 Кодексу законів про працю України.

У відповідності до ст. 147 Кодексу законів про працю України за порушення тру­дової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення:

1. догана;

2. звільнення.

Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передба­чені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення. Так, можуть бути застосовані інші заходи впливу, наприклад, передбачені Законом України «Про державну службу».

Дисциплінарна відповідальність фізичних осіб за порушення бюджетного законо­давства настає, як правило, у випадках, коли за відповідні порушення не передбаче­на адміністративна чи кримінальна відповідальність. Хоча не виключається застосу­вання за одне порушення різних видів відповідальності. Наприклад, настає дисциплінарна відповідальність за нецільове використання коштів (звільнення керів­ника з роботи в порядку ст.147 і п.1 ст.41 Кодексу законів про працю України), а по­тім ця особа притягається до кримінальної відповідальності за ст.210 Кримінального кодексу України.

Адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства перед­бачена Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Стаття 164—12 передбачає відповідальність за такі порушення бюджетного зако­нодавства:

- включення недостовірних даних до бюджетних запитів, що призвело до затвер­дження необгрунтованих бюджетних призначень або необгрунтованих бюджетних асигнувань;

• порушення вимог Бюджетного кодексу України при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушен­ня порядку і термінів здійснення такої оплати;

• здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зо­бов'язань, за відсутності підтвердних документів чи при включенні до платіжних до­кументів недостовірної інформації, а також безпідставна відмова у проведенні плате­жу органами Державного казначейства України;

• порушення вимог Бюджетного кодексу України при здійсненні витрат держав­ного бюджету (місцевого бюджету) у разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України (несвоєчасного прийняття рішення про місцевий бюджет) на відповідний рік;

• взяття зобов'язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом України чи законом про Держав­ний бюджет України на відповідний рік;

• включення до складу спеціального фонду бюджету надходжень з джерел, не від­несених до таких Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік;

• зарахування доходів бюджету на будь-які рахунки, крім єдиного казначейсько­го рахунку (за винятком коштів, що отримуються установами України, які функціо­нують за кордоном), а також акумулювання їх на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бюджету;

• зарахування доходів бюджету до іншого, ніж визначено Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік, бюджету, в тому числі внаслідок здійснення поділу податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів між бюджетами з порушенням визначених розмірів;

• здійснення державних (місцевих) запозичень, надання державних (місцевих) га­рантій з порушенням вимог Бюджетного кодексу України;

• прийняття рішень, що призвели до перевищення граничних обсягів державно­го (місцевого) боргу чи граничних обсягів надання державних (місцевих) гарантій;

• розміщення тимчасово вільних коштів бюджету з порушенням вимог Бюджет­ного кодексу України;

• створення позабюджетних фондів, порушення вимог Бюджетного кодексу Укра­їни щодо відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів;

• надання кредитів з бюджету чи повернення кредитів до бюджету з порушен­ням вимог Бюджетного кодексу України та/або встановлених умов кредитування бюджету;

• здійснення бюджетними установами запозичень у будь-якій формі або надання бюджетними установами юридичним чи фізичним особам кредитів з бюджету всупе­реч Бюджетному кодексу України;

• порушення вимог Бюджетного кодексу України щодо виділення коштів з резер­вного фонду бюджету;

• здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до Бюд­жетного кодексу України мають проводитися з іншого бюджету;

• здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу Укра­їни чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік;

• нецільове використання бюджетних коштів;

• видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону;

• здійснення видатків на утримання бюджетної установи одночасно з різних бюд­жетів всупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік.

Зміст наведених адміністративно-правових порушень свідчить, що вони в біль­шості є аналогічними бюджетним правопорушенням, вказаним у пунктах 1—40 ч.1 ст.116 БК. Тому для виявлення об'єктивних ознак цих адміністративно-правових по­рушень слід враховувати коментар до ст.116 БК та до ст.119 БК щодо ознак бюджет­них правопорушень.

Порушення законодавства про бюджетну систему України (ст. 164—12 КАП), як правило, супроводжуються (сукупність правопорушень) порушеннями законодавства з фінансових питань, відповідальність за які передбачена ст. 164—2 КАП. В певних випадках можлива сукупність порушення бюджетного законодавства з порушенням законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти (ст.164—14 КАП).

Порядок притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за пору­шення бюджетного законодавства доцільно розглянути з врахуванням затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 12 березня 2009 р. №52 Порядку оформлення органами державної контрольно-ревізійної служби в Укра­їні матеріалів про адміністративні правопорушення та затвердженого наказом Держав­ного казначейства України від 24 липня 2009 р. №303 Порядку складання органами Державного казначейства України протоколів про бюджетні правопорушення.

Про вчинення адміністративних правопорушень, передбачених статтями 164—2 (порушення законодавства з фінансових питань), 164—12 (порушення законодавства про бюджетну систему України), 164—14 (порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти), уповноважена посадова особа органу ДКРС складає протокол про адміністративне правопорушення за встановле­ною формою.

Надіслані до органу ДКРС постанова прокурора про порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення та додані до неї матеріали, що підтвер­джують факт вчинення адміністративного правопорушення, розглядаються у десяти­денний строк після їх надходження. За результатами розгляду зазначених матеріалів прокурора посадовою особою органу ДКРС складається протокол про адміністратив­не правопорушення в межах строків, передбачених ст. 38 КУпАП. У разі відсутності підстав для складання протоколу орган ДКРС повідомляє про це відповідний орган прокуратури з викладенням мотивів прийняття такого рішення.

Від імені органів ДКРС протоколи мають право складати уповноважені на те по­садові особи ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці

Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також контрольно-ревізійних підроз­ділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах, у тому числі міжрайонних контрольно-ревізійних відділів (далі — КРП).

У разі вчинення адміністративного правопорушення кількома особами протокол складається стосовно кожної з таких осіб. У разі вчинення однією особою кількох адміністративних правопорушень протоколи складаються щодо кожного з вчинених правопорушень.

Протокол складається у двох екземплярах, що підписуються посадовою особою, яка склала такий протокол, та особою, яка притягується до адміністративної відпо­відальності. Якщо особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, від­мовляється підписати протокол, до протоколу вноситься відповідний запис.

Один екземпляр протоколу залишається в органі ДКРС, другий під розписку вру­чається особі, що притягується до адміністративної відповідальності. При складанні протоколу особі, що притягується до адміністративної відповідальності, роз'ясню­ються її права, передбачені ст. 268 КУпАП та ст. 63 Конституції України, про що ро­биться відмітка у протоколі. Бланк протоколу заповнюється розбірливим почерком кульковою ручкою синього, фіолетового або чорного кольору чи друкарським спо­собом. Підчистки та помарки не допускаються. У графах, які не заповнюються під час складання протоколу, проставляється прочерк. Внесення до протоколу додатко­вих записів після його підписання не допускається. Особа, яка притягується до ад­міністративної відповідальності, має право дати пояснення та висловити зауваження щодо змісту протоколу, а також письмово викласти мотиви своєї відмови від підпи­сання протоколу. Власноручно викладені цією особою пояснення та зауваження до­даються до протоколу, про що до нього вноситься відповідний запис із зазначенням кількості аркушів, на яких подано такі пояснення та/або зауваження.

Належним чином оформлені протокол та інші матеріали справи надсилаються органу, уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення, протягом трьох календарних днів з дня підписання (відмови від підписання) прото­колу та його реєстрації.

Справи про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства з фінансових питань (стаття 164-2 КУпАП), порушення порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи (166-6 КУпАП) розглядають та накладають адміністративні стягнення від імені органу ДКРС Голова ГоловКРУ та його заступники, начальники контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі та їх заступники (ст. 234-1 КУпАП).

Орган (посадова особа) ДКРС, уповноважений розглядати справу про адмініст­ративне правопорушення, повідомляє особу, що притягується до адміністративної відповідальності, про час та місце розгляду порушеної стосовно неї справи про адмі­ністративне правопорушення.

За результатами розгляду справи виноситься одна з таких постанов:

а) постанова про накладення адміністративного стягнення;

б) постанова про закриття справи.

Постанова повинна містити: найменування органу (посадової особи), який виніс постанову, дату розгляду справи; відомості про особу, стосовно якої розглядається справа; опис обставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення; прийняте по справі рішення; вказівку про порядок і строк її оскарження. Постано­ва по справі про адміністративне правопорушення підписується посадовою особою органу ДКРС, яка розглянула справу.

Посадова особа, яка розглядає справу, закриває провадження у справі про адмі­ністративне правопорушення, якщо встановить наявність таких обставин:

а) відсутність події та складу адміністративного правопорушення;

б) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушен­ня шістнадцятирічного віку;

в) неосудність особи, якою вчинено протиправну дію чи бездіяльність;

г) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони;

ґ) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стяг­нення;

д) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність;

е) закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків накладення адміністративного стягнення, передбачених ст. 38 КУпАП;

є) наявність за тим самим фактом щодо особи, яка притягується до адміністра­тивної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про на­кладення адміністративного стягнення або не скасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також порушення за цим фактом кримінальної справи;

ж) смерть особи, стосовно якої було розпочато провадження у справі.

За вчинення адміністративного правопорушення уповноважена посадова особа органу ДКРС має право накладати стягнення у вигляді штрафу в межах, передбаче­них статтями 164-2 і 166-6 КУпАП.

Розглядаючи справу, уповноважена посадова особа органу ДКРС може прийня­ти рішення про звільнення порушника від адміністративної відповідальності, обме­жившись усним зауваженням. Таке рішення детально мотивується в постанові по справі про адміністративне правопорушення. Приймаючи таке рішення, уповнова­жена посадова особа органу ДКРС повинна всебічно і об'єктивно розглянути спра­ву, з'ясувати, чи можна вважати правопорушення малозначним. Відповідно до час­тини 2 статті 284 КУпАП при оголошенні усного зауваження (стаття 22 КУпАП) виноситься постанова про закриття справи.

Якщо при розгляді справи орган (посадова особа) дійде висновку, що в порушен­ні є ознаки злочину, він передає матеріали прокурору, органу досудового слідства чи дізнання.

Постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія поста­нови протягом трьох днів вручається під підпис або надсилається рекомендованим листом особі, стосовно якої винесено постанову, про що робиться відповідна відміт­ка у справі із зазначенням дати відправлення.

Виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення здійсню­ється в порядку, встановленому КУпАП.

Штраф, накладений за порушення законодавства з фінансових питань (стаття 164-2 КУпАП), порушення порядку подання фінансової звітності та ведення бухгал­терського обліку при ліквідації юридичної особи (ст. 166-6 КУпАП), вноситься осо­бою, притягнутою до адміністративної відповідальності, в установу банку України не пізніш як через п'ятнадцять днів з дня вручення їй постанови про накладення штра­фу, а в разі оскарження або опротестування такої постанови — не пізніш як через п'ятнадцять днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задово­лення.

У разі несплати правопорушником штрафу у строк, установлений частиною пер­шою статті 307 цього Кодексу, постанова про накладення штрафу надсилається для примусового виконання до відділу державної виконавчої служби за місцем прожи­вання порушника, роботи або за місцезнаходженням його майна в порядку, встанов­леному законом.

Справи про порушення законодавства про бюджетну систему України (стаття 164-12 КУпАП), порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти (стаття 164-14 КУпАП) розглядаються судом.

Справа про адміністративне правопорушення — порушення законодавства про бюджетну систему України чи порушення законодавства про здійснення закупівлі то­варів, робіт і послуг за державні кошти, що передається до суду, повинна містити такі документи або їх копії, завірені підписом посадової особи та печаткою органу ДКРС:

а) протокол про адміністративне правопорушення;

б) акт ревізії (перевірки) або витяг з нього з додатками, на які є посилання в ак­ті, включаючи копії розпорядчих чи господарських документів, які містять ознаки адміністративного правопорушення та/або підтверджують його вчинення; постанову прокурора про порушення провадження про адміністративне правопорушення та ма­теріали до неї;

в) заперечення посадових осіб підприємства, установи, організації, які ревізува­лись, та інших осіб щодо обставин порушення (якщо такі подані) і висновки на ці заперечення посадових осіб органів ДКРС;

г) пояснення посадової особи, стосовно якої складено протокол (якщо воно по­дано не на бланку протоколу);

ґ) довідку про розмір заробітної плати, документи щодо обставин, які пом'якшу­ють чи обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення (довідка про склад сім'ї, наявність на утриманні непрацездатних осіб тощо, якщо такі були нада­ні особою, що притягується до адміністративної відповідальності);

д) опис документів.

Справа про адміністративне правопорушення передається до суду за місцем вчи­нення правопорушення рекомендованим поштовим відправленням або нарочним у строк не пізніше трьох робочих днів після реєстрації протоколу в журналі обліку про­токолів про адміністративні правопорушення за статтями 164-12 і 164-14 КУпАП та результатів їх розгляду.

У випадку незгоди з рішенням суду, винесеним по справі про адміністративне правопорушення — порушення законодавства про бюджетну систему України чи по­рушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, відповідний орган ДКРС ініціює опротестування такого рішення перед орга­нами прокуратури.

Кримінальна відповідальність за порушення бюджетного законодавства передбаче­на статтями 210 і 211 Кримінального кодексу України (далі — КК).

Статтею 210 КК передбачена відповідальність за нецільове використання бюд­жетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням. Частина 1 ст.210 КК містить ознаки двох самостійних складів злочинів.

Перший склад — нецільове використання бюджетних коштів службовою особою.

Об'єктивні ознаки цього злочину співпадають з ознаками аналогічного бюджет­ного правопорушення, яке передбачене ст. 119 БК (див. відповідний коментар). Це витрачання бюджетних коштів на цілі, що не відповідають:

• бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);

• напрямам використання бюджетних коштів, визначених у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;

• бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

Другий склад злочину, передбачений ч. 1 ст. 210 КК, — це здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу України. Об'єктивні ознаки цього складу злочину співпадають з ознаками аналогічного бюджетного правопорушення.

Єдина відміна в об'єктивних ознаках складів бюджетних правопорушень та скла­дів відповідних злочинів — це розмір бюджетних коштів, які використовуються всу­переч цільовому призначенню чи без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням. Злочинними ці дії вважаються, якщо їх предметом були бюджетні кошти у великих розмірах. Згідно з приміткою 2 до ст. 210 КК великим розміром бюджетних коштів вважається сума, що в тисячу і більше разів перевищує неоподат­ковуваний мінімум доходів громадян.

Суб'єктивна сторона цих складів злочинів характеризується прямим умислом, тобто винна особа розуміє характер своїх дій (те, що вони порушують бюджетне за­конодавство) і бажає діяти в такий спосіб.

Суб'єктом обох складів злочинів є будь-яка службова особа, наділена правом роз­поряджатися бюджетними коштами.

Дії службових осіб, що кваліфікуються за ч. 1 ст. 210 КК, караються відповідно сан­кції цієї норми — штрафом від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого

Нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи на­дання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх переви­щенням, якщо їх предметом були бюджетні кошти в особливо великих розмірах або вчинені повторно, або за попередньою змовою групою осіб, кваліфікуються за ч. 2 ст. 210 КК, яка має санкцію у вигляді обмеження волі на строк від двох до п'яти ро­ків або позбавлення волі на строк від двох до шести років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Як спільні ознаки, так і відмінності розглядуваних порушень бюджетного зако­нодавства, відповідальність за які передбачена Бюджетним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення та Кримінальним кодексом України, в табл. 21.1.

Таблиця 21.1. Нецільове використання коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням

	Як порушення бюджетного законодавства — п.24 ст.116 і ст.119 БК; п.29 ст.116 БК	Як адміністративне правопорушення (ч.5 ст.164-12 КАП)	Як злочин (ст.210 КК)
Об'єктивна сторона (ознаки дій)	Нецільове використання коштів; здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч цьому Кодексу чи закону про Державний бюджет України	Нецільове використання коштів; здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік	Нецільове використання коштів; здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік
Суб'єкт відповідаль ності	Учасник бюджетного процесу (юридична особа)	Службова особа	Службова особа
Суб'єктивн а сторона	відсутня	Умисел	Умисел
Розмір бюджетних коштів	Бюджетні кошти у будь-яких розмірах	Бюджетні кошти не у великих розмірах	Бюджетні кошти у великих розмірах (ч.1 ст.210 КК) в особливо великих розмірах (ч.2 ст.210 КК).

Стаття 211 КК передбачає відповідальність за видання нормативно-правових ак­тів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупе­реч закону.

Видання службовою особою нормативно-правових актів, що зменшують надход­ження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону, якщо предметом та­ких дій були бюджетні кошти у великих розмірах карається штрафом від ста до чоти­рьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до п'яти років, або позбавленням волі на строк до чотирьох років з позбавленням права обіймати певні посади чи зай­матися певною діяльністю на строк до трьох років.

Ті самі дії, предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах або вчинені повторно, караються позбавленням волі на строк від двох до шести ро­ків з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Цей склад злочину кореспондується з порушенням бюджетного законодавства, передбаченим п. 77 ч.1 ст. 116 БК.

Натомість, якщо суб'єктом бюджетного правопорушення є юридична особа — учасник бюджетного процесу, то суб'єктом злочину може бути лише службова осо­ба органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, наділена правом затверд­жувати своїми наказами нормативно-правові акти, виконання яких зменшує надход­ження бюджету або збільшує витрати бюджету.

Від видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону як адміністративного правопору­шення, цей злочин відрізняється розміром коштів, які не надійшли до бюджету або були додатково витрачені. Великий розмір коштів (сума, що в тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян) утворює склад злочину, передбачений ч. 1 ст. 211 КК. Особливо великий розмір коштів (сума, що в три ти­сячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян) утворює склад злочину, передбачений ч. 2 ст. 211 КК.

Якщо ж предметом таких дій були бюджетні кошти не у великих розмірах, то вчи­нене утворює склад адміністративного правопорушення, передбачений ч. 5 ст.164-12 КАП.