§ 2. Повноваження Верховної Ради України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства

Єдиним законодавчим органом держави є Верховна Рада України, яка здійснює парламентський контроль. Її повноваження, в тому числі й у сфері бюджету, визна­чає Конституція України, відповідно до статті 85 якої Верховна Рада України: затвер­джує Державний бюджет України та вносить зміни до нього; контролює виконання Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання; за­тверджує рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іно­земних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом, здійснює контроль за їх використанням.

Реалізувати повноваження у сфері контролю за дотриманням бюджетного зако­нодавства цей орган може і під час прийняття законів, які винятково встановлюють: Державний бюджет і бюджетну систему України, систему оподаткування (сукупність податків і зборів, форми і методи їх побудови), засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, статус національної валюти, а також іноземних валют на території України, порядок утворення і пога­шення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, порядок випуску й обігу дер­жавних цінних паперів, їх види і типи.

Предметом контролю Верховної Ради України є проект закону про Державний бюджет України, звіт про виконання закону про Державний бюджет України, інші законопроекти з фінансових питань тощо.

Оскільки парламент є одним із основних учасників бюджетного процесу, який і бере участь у бюджетній діяльності на всіх його стадіях, то відповідно і контроль за дотриманням бюджетного законодавства він здійснює на кожній стадії бюджетного процесу.

Повноваження Верховної Ради України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства, тобто Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні, реалізуються на першій стадії бюджетного процесу, зокрема, під час розгляду за спеціальною процедурою, визна­ченою Регламентом Верховної Ради України (затверджений Законом України від 10.02.2010р. № 1861—VI із наступними змінами і доповненнями), Основних напря­мів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Суб'єктами контролю в да­ному випадку виступають як парламент в цілому, який приймає постанову про схва­лення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період у разі відповідності вказаного документу бюджетному законодав­ству; так і народні депутати, комітети, розглядають цей документ, аналізують його, розробляють свої пропозиції і надсилають їх до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету не пізніше ніж за три дні до розгляду питання Верховною Радою. Основна функція контролю, у даному випадку, належить Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, який, узагальнює пропозиції, що надійшли, здійснюючи їх аналіз на відповідність бюджетному законодавству і готує проект постанови Вер­ховної Ради про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної по­літики на наступний бюджетний період.

Під час розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України, тобто на другій стадії бюджетного процесу, контрольні функції Верховної Ради Укра­їни полягають у тому, що саме вона, відповідно до статті 85 Конституції України, на­ділена повноваженнями затверджувати Державний бюджет України, який згідно зі статтею 92 Основного закону встановлюється виключно законами. Парламент, під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України до першого, другого та третього читань, розгляду його у цих читаннях, перевіряє проект й інші матеріали, що до нього додаються, зазначені у статті 38 Бюджетного кодексу України, на відпо­відність бюджетному законодавству. За результатами такого контролю вживаються певні заходи, що сприяють попередженню вчинення порушень на наступних стадіях бюджетного процесу, особливо під час виконання закону про Державний бюджет України. Зокрема, якщо виявлено, наприклад, невідповідність проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Основним напрямам бюджетної полі­тики на наступний бюджетний період або вимогам складання проекту Державного бюджету України, встановленим Бюджетним кодексом України, то Верховна Рада України, за результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет Укра­їни на наступний рік, може прийняти рішення про його відхилення.

Контроль Верховної Ради України за дотриманням бюджетного законодавства під час визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період та розгляду проекту і прийняття закону про Державний бюджет України відіграє важливу роль, надає можливість виявити відхилення від запланованих нормативів, порушення бюд­жетного законодавства, які ще не призвели до негативних наслідків. Це в свою чер­гу дозволяє внести певні корективи як у проект Основних напрямів бюджетної по­літики на наступний бюджетний період, так і в проект закону про Державний бюджет України, з метою попередження негативних наслідків у майбутньому. Такий контроль має назву попереднього, оскільки він проводиться до прийняття управ­лінських рішень, у даному випадку Основних напрямів бюджетної політики на на­ступний бюджетний період та закону про Державний бюджет України.

На третій стадії бюджетного процесу — виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України, парламент також має відповідні конт­рольні повноваження. Під час такого етапу як внесення змін до закону про Державний бюджет України, контрольні повноваження Верховної Ради України реалізуються шля­хом перевірки запропонованих суб'єктами законодавчої ініціативи змін на відповідність бюджетному законодавству. При проведенні такої перевірки парламент має не допус­тити щоб зміни, які вносяться до закону про Державний бюджет України вносили змі­ни до інших законодавчих актів України. У такому разі спочатку вносяться зміни до від­повідного закону і лише після того розглядаються пропозиції про зміни до закону про Державний бюджет України відповідно до положень Бюджетного кодексу України та Регламенту Верховної Ради України. Будь-який закон, що впливає на зменшення до­ходів та/або збільшення видатків бюджету поточного року, не може бути прийнятий у цілому Верховною Радою, якщо одночасно з його прийняттям не будуть внесені відпо­відні зміни до закону про Державний бюджет України на відповідний рік.

Верховна Рада України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законо­давства у процесі виконання закону про Державний бюджет України, у тому числі шляхом заслуховування звітів про виконання Державного бюджету України (включа­ючи звіти головних розпорядників коштів державного бюджету про використання ни­ми бюджетних коштів та результати виконання відповідних бюджетних програм).

Контроль за виконанням закону про Державний бюджет України проводиться парламентом як безпосередньо так і через Рахункову палату. Так, Верховна Рада України перевіряє місячні звіти про виконання Державного бюджету України, місячні звіти про зведені показники виконання Державного бюджету України та квартальні звіти про виконання Державного бюджету України, які подає їй у встановлені зако­нодавством строки Державне казначейство України. Парламент розглядає звіт про хід виконання Державного бюджету України, в якому наводяться фактичні відомос­ті про формування доходів і проведені витрати у порівнянні з показниками, затвер­дженими законом про Державний бюджет України поточного року, і показниками за відповідний період або квартал попереднього року, який подається йому Рахунко­вою палатою, аналізує оперативну інформацію, одержану в порядку контролю Рахун­ковою палатою. Верховна Рада України отримує від органів, що контролюють справ­ляння надходжень бюджету, місячні звіти про фактичні надходження податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів бюджету, про податкову заборгова­ність, включаючи суми недоїмки та переплат (у галузевому і територіальному розрі­зі та у розрізі джерел доходів і форм власності). Верховна Рада України має право, як учасник бюджетного процесу, на будь-якій його стадії здійснити оцінку ефектив­ності бюджетних програм (п.6 ст.20 Бюджетного кодексу України), що проводиться на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої ін­формації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюд­жетних програм. Такий поточний (оперативний) контроль дозволяє в процесі вико­нання Державного бюджету України виявити порушення та попередити їх вчинення у майбутньому, внести корективи до закону про Державний бюджет України, вклю­чаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм.

Контрольні функції, відповідно до Конституції України (ст. 85) та Бюджетного кодексу України (ст. 62), парламент здійснює під час розгляду звіту про виконання закону про Державний бюджет України, що подає йому Кабінет Міністрів України не пізніше 1 травня року, наступного за звітним (ст.61 Бюджетного кодексу Украї­ни), за результатами обговорення якого приймає рішення. Свої висновки щодо над­ходження і використання коштів Державного бюджету України за попередній рік Верховній Раді України надає Рахункова палата України. Під час розгляду звітів мо­жуть бути заслухані розпорядники бюджетних коштів, щодо використання ними коштів Державного бюджету України та результати виконання відповідних бюджет­них програм. На пленарному засіданні Верховної Ради річний звіт про виконання за­кону про Державний бюджет України за попередній рік розглядається не пізніш як у двотижневий строк з дня отримання вказаних висновків Рахункової палати, яка та­кож контролює дотримання бюджетного законодавства діючи від імені Верховної Ра­ди України. Під час розгляду річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України за попередній рік заслуховуються доповідь Міністра фінансів Укра­їни і співдоповідь Голови Рахункової палати та голови комітету, до предмета відан­ня якого належать питання бюджету, тобто Комітету Верховної Ради України з пи­тань бюджету, проводиться повне обговорення і приймається постанова щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України.

Наступним напрямом контрольної діяльності Верховної Ради України є здійснен­ня контролю за дотриманням бюджетного законодавства у процесі використання кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнарод­них фінансових організацій. Так, парламент отримуючи інформацію про перелік здійснених операцій з державним боргом, що подається йому щомісяця Державним казначейством України, квартальний та річний звіти про виконання Державного бюджету України, які включають звіт про стан державного боргу, звіт про операції щодо державних гарантійних зобов'язань, інформацію про здійснені операції з дер­жавним боргом тощо, має можливість виявити порушення бюджетного законодавст­ва, попередити вчинення порушень у вказаній сфері та забезпечити ефективне вико­ристання відповідних фінансових ресурсів.

У Бюджетному кодексі України зазначається, що Верховна Рада України здійс­нює контроль за діяльністю Рахункової палати щодо виконання нею повноважень, встановлених законом. У Законі України «Про Рахункову палату» (ст.1) відмічаєть­ся, що Рахункова палата підзвітна Верховній Раді України, одним із її завдань є ре­гулярне інформування Верховної Ради України про результати здійснення контроль­них функцій. Верховна Рада України здійснює контроль за діяльністю Рахункової палати щодо виконання нею повноважень, встановлених законом. У главі 5 Закону України «Про Рахункову палату» детально описані такі повноваження парламенту. Так, Верховна Рада України: 1) спрямовує діяльність Рахункової палати на основі підзвітності і підконтрольності, її Колегії і посадових осіб щодо дотримання ними за­конності при здійсненні повноважень, передбачених статтею 7 цього Закону, та за­вдань, поставлених перед Рахунковою палатою згідно з чинним законодавством України; 2) періодично, але не менш як два рази на рік, доручає відповідному комі­тету Верховної Ради України здійснювати аналіз підсумків проведених контрольних заходів та виконання доручень, які були дані протягом року Рахунковій палаті, за­слуховує у разі необхідності інформацію про проведену роботу, перевірки, ревізії та обслідування, що нею проводяться, і дає оцінку стану її контрольної діяльності у ви­значених цим Законом сферах. Крім цього Колегія Рахункової палати може прийня­ти рішення щодо інформування Верховної Ради України та/або її комітетів про ре­зультати розгляду Звіту за результатами перевірки. У свою чергу результати перевірок Рахункової палати оприлюднюються через: доповіді та виступи у Верховній Раді України, її комітетах; участь у парламентських слуханнях. Верховна Рада України розглядає і загальний письмовий звіт про результати виконання Рахунковою пала­тою її доручень, проведених перевірок, ревізій та обслідувань, а також про витрати на цю діяльність, який подається їй не пізніше 1 грудня.

Важливу роль у здійсненні контролю за дотриманням бюджетного законодавства відіграють комітети Верховної Ради України, які беруть участь у розгляді питання щодо бюджетної політики на наступний бюджетний період та проекту закону про Державний бюджет України, а також попередньо розглядають питання про виконан­ня Державного бюджету України (включаючи висновки і пропозиції Рахункової па­лати щодо результатів контролю за дотриманням бюджетного законодавства) у час­тині, що віднесена до компетенції комітетів.

Загальні напрямки діяльності комітетів Верховної Ради України визначаються Кон­ституцією України та Регламентом Верховної Ради України. їх завдання та функції, в тому числі і контрольна діяльність у бюджетному процесі, конкретизуються у Законі України "Про внесення змін до Закону України "Про комітети Верховної Ради Укра­їни" (№ 3277-ІУ від 22.12.2005р. із змінами і доповненнями), положеннях про відпо­відні комітети, що затверджуються Верховною Радою України. Так, у статті 27 "Кон­трольна діяльність комітетів у бюджетному процесі" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про комітети Верховної Ради України", визначено права й обов'язки комітетів у бюджетному процесі: право виступу на парламентських слухан­нях з питань бюджетної політики, на внесення пропозицій до постанови про схвален­ня або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюд­жетний період; право на виступ свого представника в обговоренні питання при розгляді проекту закону про Державний бюджет України в першому читанні; право го­тувати і попередньо розглядати питання щодо контролю за виконанням та звіту про виконання Державного бюджету України з питань, віднесених до предмета відання ко­мітету; обов'язок при підготовці проекту закону про Державний бюджет України на перше читання до 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до роз­гляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує пла­новому, розглянути проект закону про Державний бюджет України, сформувати свої пропозиції, передати їх до профільного комітету та призначити своїх представників для роботи в ньому.

Як зазначається у статті 14 Закону України "Про внесення змін до Закону Укра­їни "Про комітети Верховної Ради України", контрольна функція комітетів полягає у взаємодії з Рахунковою палатою. Так, комітети Верховної Ради України за згодою Верховної Ради України заслуховують доповіді, інформації (повідомлення) Рахунко­вої палати за підсумками проведених перевірок, ревізій та обслідувань відповідно до термінів, необхідних для виконання цих доручень і узгоджених з відповідними комі­тетами. На підставі доповідей та інформацій (повідомлень) Рахункової палати комі­тети Верховної Ради України можуть розробляти пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства України, розвитку бюджетної та фінансово-кредитної систе­ми України, а також готувати висновки з конкретних питань, що стосуються вияв­лених відхилень і порушень у визначених цим Законом сферах, які подаються на роз­гляд Верховної Ради України. Крім цього комітети розглядають узагальнені відомості, одержані відповідно до Закону України «Про Рахункову палату»; розроб­ляють на підставі доповідей та інформацій (повідомлень) Рахункової палати пропо­зиції щодо удосконалення законодавчих актів України, готують висновки з питань, передбачених Законом України «Про Рахункову палату». Отже, повноваження комі­тетів щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства реалізуються під час розгляду ними проекту закону про Державний бюджет України, за результатами якого вони формують свої пропозиції щодо нього і передають їх до Комітету Верхов­ної Ради України з питань бюджету, участі в обговоренні висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України, підготовці проекту закону про Дер­жавний бюджет України до першого читання, його розгляді у Верховній Раді Украї­ни. Участь комітетів Верховної Ради на третій стадії бюджетного процесу передбачає здійснення ними контролю за виконанням Державного бюджету України в частині, що віднесена до предметів їх відання, для забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом.

Стосовно контрольної діяльності комітетів, то за результатами обговорення пи­тань на їх засіданнях, більшістю голосів присутніх членів, крім випадків передбаче­них зазначеним вище законом, приймаються рекомендації. Під час здійснення кон­трольних функцій комітети Верховної Ради України мають право, в порядку контролю за законністю, економністю та ефективністю витрат, що здійснюються з державного бюджету, заслуховувати Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр- міністрів, міністрів, керівників державних органів, а також органів місцевого само­врядування, представників об'єднань громадян, окремих громадян. У порядку вико­нання контрольних повноважень, на письмове запрошення комітету, на його засідання зобов'язані прибути на слухання зазначені особи, інші посадові особи та дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються комітетом. Якщо питання нале­жать до відання кількох комітетів, то вони можуть за їх ініціативою, а також за до­рученням Верховної Ради України розглядатися комітетами спільно.

Ключову роль у здійсненні контролю за дотриманням бюджетного законодавст­ва відіграє Комітет Верховної Ради України з питань бюджету. Його контрольні фун­кції визначено у постанові Верховної Ради України "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання", Регла­менті Верховної Ради України. Так, вказаний комітет здійснює контрольні функції з питань: державної бюджетної політики та міжбюджетних відносин; Державного бюд­жету України (включно з питаннями доходів, видатків бюджету, контролю за вико­нанням бюджету); бюджетного процесу; оцінки відповідності законопроектів вимо­гам Бюджетного кодексу України; діяльності державних фінансових органів; діяльності Рахункової палати.

Контрольні функції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету реалізу­ються на різних стадіях бюджетного процесу. Здійснюючи контроль за дотриманням бюджетного законодавства Комітет Верховної Ради з питань бюджету перевіряє: про­позиції, що надійшли від народних депутатів, інших комітетів до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, узагальнює їх, і готує проект по­станови Верховної Ради про схвалення або взяття до відома цього документа; проект закону про Державний бюджет України на наступний рік на відповідність Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та вимогам Бюджет­ного кодексу України; пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, що надані народними депутатами, комітетами після прийняття Вер­ховною Радою України до розгляду проекту; пропозиції та поправки, запропоновані до другого читання Кабінетом Міністрів України, з відповідним обґрунтуванням щодо них; проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України та готує проект відповідного висновку; поданий Кабінетом Міністрів України річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України та готує висновки щодо над­ходження коштів до державного бюджету України та їх використання.

Комітети Верховної Ради України виконують і законопроекту функцію. У свою чергу на Комітет Верховної Ради України з питань бюджету, покладено повноваження надання до поданих на розгляд Верховної Ради України законопроектів висновків що­до їх впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини.

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету здійснює попередній розгляд інформації Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, інших центральних органів виконавчої влади про стан вико­нання закону про Державний бюджет України протягом відповідного бюджетного періоду.

Як зазначалося вище, контрольна функція комітетів полягає у взаємодії з Рахун­ковою палатою. Щодо Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, то він попередньо розглядає висновки і пропозиції Рахункової палати про результати кон­тролю дотримання бюджетного законодавства. Так, Верховна Рада України періодич­но, але не менш як два рази на рік, доручає йому здійснювати аналіз підсумків про­ведених контрольних заходів та виконання доручень, які були дані протягом року Рахунковій палаті. Цей комітет спільно з Рахунковою палатою розглядають поданий Кабінетом Міністрів України річний звіт про виконання закону про Державний бюд­жет України та готують висновки щодо надходження коштів до Державного бюдже­ту України та їх використання протягом 15 днів з дня подання звіту до Верховної Ра­ди України.

За зверненням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету органи вико­навчої влади та органи місцевого самоврядування надають інформацію про держав­ний бюджет та місцеві бюджети, необхідну йому для підготовки та попереднього роз­гляду бюджетних питань. Документація, що містить вказану інформацію, перелік якої передбачений у відповідних статтях Бюджетного кодексу України, перевіряєть­ся на відповідність бюджетному законодавству, що в результаті забезпечує якісну під­готовку відповідних нормативно-правових актів.