Тема 16. Міжбюджетні відносини

§ 1. Загальні засади регулювання міжбюджетних відносин. § 2. Види видатків бюджетів, джерела їх здійснення та органи забезпечення § 3. Передача державою права на здійснення видатків та критерії їх розмежування між місцевими бюджетами.

§ 1. Загальні засади регулювання міжбюджетних відносин

Загальна система регулювання бюджетної забезпеченості коштів зумовлюється необхідністю реалізації стратегічних завдань соціально-економічного розвитку укра­їнського суспільства, де бюджетна політика виступає дієвим чинником державного впливу згідно з державним устроєм України. Унітарність державного устрою Украї­ни (ст. 2 Конституції України) зумовлює і унітарність бюджетної системи країни. Оскільки унітарність (франц. ипііаігв, від лат. ипііаз — єдність) означає цілісність бюджетної системи країни, то вона функціонує як органічна єдність окремих бюд­жетів, цілісність яких зумовлюється єдиною системою права і єдністю фінансових ресурсів, без визначення ієрархії і підпорядкованості окремих бюджетів за ознакою організаційних рівнів підпорядкування. Згідно із цим усі адміністративно-територі­альні утворення в межах країни є самодостатніми у правовому й фінансовому відно­шенні, а їх бюджети — самостійні у виконанні своїх повноважень. Тобто бюджетна система України є похідною від закріпленої Конституцією унітарності організації державної влади з бюджетною самостійністю органів державної влади та місцевого управління, згідно з чим виокремлюються Державний бюджет та бюджети органів са­моврядування (місцеві бюджети — бюджети територіальних громад).

Бюджети адміністративно-територіальних утворень є невід'ємною частиною за­гальної бюджетної системи країни, а місцеві бюджети є найчисельнішою її ланкою: їх загальна кількість становить понад 12 тис. окремих бюджетів. Серед них: бюджет Автономної Республіки Крим; 24 обласних бюджетів; міські бюджети Києва і Севас­тополя; 171 бюджет міст обласного підпорядкування: 498 районних бюджетів; 324 бюджети міст районного підпорядкування; 96 бюджетів районів у містах; 797 селищ­них бюджетів і 10204 бюджети сіл та сільських об'єднань.

Економічна сутність місцевих бюджетів полягає у формуванні грошових фондів, які виступають фінансовим забезпеченням виконання повноважень місцевих рад де­путатів і місцевих державних адміністрацій, а також у розподілі та використанні цих ресурсів на фінансування діяльності управлінських і функціональних служб, утриман­ня й розвиток соціальної інфраструктури та місцевого господарства, надання громадя­нам гарантованих бюджетних послуг. У цілому видатки бюджетів включають витрати споживання і розвитку. При цьому наразі переважна частина бюджетних видатків ви­користовується для забезпечення потреб громадян, як надання бюджетних гарантова­них послуг.

Новим Бюджетним кодексом України істотно розширено повноваження органів місцевого самоврядування базового рівня (сіл, селищ, міст) в частині надання насе­ленню бюджетних послуг на засадах принципу субсидіарності. Тобто максимально можливого наближення надання бюджетних послуг до їх безпосередніх споживачів — жителів громад — в обсязі, гарантованому законодавством у розрахунку на одно­го громадянина незалежно від місця його проживання. Гарантія надання бюджетних послуг громадянам України незалежно від місця їх проживання забезпечується дохо­дами кожного бюджету. Причому необхідна наповнюваність доходів місцевих бюд­жетів (порівняно з сумою видатків, потрібних на виконання повноважень) забезпе­чується не лише дохідною базою кожного бюджету (податковими і неподатковими надходженнями), а й перерозподілом бюджетних коштів у системі між бюджетних відносин, що зумовлюється єдністю бюджетної системи України.

Змістовно міжбюджетні відносини включають дві рольові функції:

• правову основу суб'єктів міжбюджетних відносин як сукупності відносин між органами державної влади і місцевого управління з приводу розмежування і закріп­лення бюджетних повноважень за окремими бюджетами, дотримання ними прав, обов'язків і відповідальності в сфері складання, розподілу коштів і виконання бюд­жету;

• економічну основу міжбюджетних відносин як системно організовані фінансо­ві потоки і зв'язки між суб'єктами міжбюджетних відносин з приводу формування, розподілу і ви користування коштів бюджету.

Видатки Державного бюджету спрямовані на забезпечення функціонування і ви­конання повноважень вищих органів державної влади та державного управління, тобто — загальнодержавних. Видатки місцевих бюджетів призначені для виконання функцій та повноважень органів місцевого самоврядування, наданих відповідним за­конодавством. Зазначене визначає суб'єкти і об'єкти міжбюджетних відносин.

Суб'єктами міжбюджетних відносин є держава, Автономна Республіка Крим та органи місцевого самоврядування, уособлених відповідними розпорядниками бюд­жетних коштів: головними розпорядниками бюджетних коштів та розпорядниками коштів окремих бюджетів, адекватно з їх повноваженнями та призначеннями коштів (ст. 22 Кодексу).

Об'єктами міжбюджетних відносин є суспільні багатства, що підлягають розподі­лу та перерозподілу через бюджетну систему країни між територіальними громадами та громадянами для забезпечення соціально-економічного розвитку суспільства та надання бюджетних послуг споживання.

Взаємозв'язок раніше зазначених двох рольових функцій міжбюджетних відносин проявляється в забезпеченні відповідності бюджетних повноважень і фінансової за­безпеченості їх виконання згідно з принципом збалансованості бюджетної системи: повноваження на здійснення витрат бюджету мають бути адекватними з обсягом надходжень коштів до бюджету на відповідний бюджетний період.

Необхідність забезпечення збалансованості бюджетів за їх повноваженнями (ви­датками) і бюджетного асигнування їх виконання зумовлюють введення організацій­но-фінансового механізму перерозподілу бюджетних коштів. Адже видатки бюджетів визначаються на основі обов'язкової для всіх бюджетів формульної обґрунтованості потреб коштів, необхідних для виконання визначених законодавством функцій в повному обсязі, а доходи бюджетів визначаються спроможністю їх дохідної бази, яка залежить від ряду об'єктивних факторів і є неоднаковою для бюджетів.

Неоднаковість дохідності бюджетів спричиняється такими об'єктивними умова­ми: різним рівнем економічного розвитку окремих територій народногосподарсько­го комплексу країни; різноманітністю природо-кліматичних умов територій та гео­графічно-просторового їх розташування; різницею в щільності населення територій та його якісної структури. Це зумовлює істотні відмінності окремих територій за рів­нем розвитку продуктивних сил, а також їх податкоспроможності. Ці відмінності в умовах унітарності бюджетної системи вирівнюються в сфері міжбюджетних відно­син.

Як організаційно-фінансовий механізм бюджетної системи, міжбюджетні відно­сини — зумовлені унітарною єдністю узгодженість складових елементів бюджетної системи, яка досягається організаційно-правовими та фінансовими відносинами між органами державної влади і місцевого самоврядування щодо регламентації розмежу­вання бюджетних повноважень, фінансових ресурсів, прав, обов'язків та відповідаль­ності в ході бюджетного процесу. Залежно від того з приводу чого виникають між­бюджетні відносини, вони поділяються на такі види:

1. розмежування видаткових бюджетних повноважень щодо фінансування окре­мих галузей, програм, об'єктів;

2. розподіл дохідних повноважень щодо окремих видів бюджетних надходжень, зміни ставок, збирання та управління доходами;

3. фінансове вирівнювання бюджетної забезпеченості різних адміністративно-те­риторіальних утворень;

4. визначення та дотримання прав, обов'язків і відповідальності усіх суб'єктів міжбюджетних відносин.

Отже, частина перша ст. 81 Кодексу встановлює правомірність міжбюджетних від­носин, зумовлених об'єктивною реальністю країни та її бюджетної системи, а друга частина цієї статті визначає мету цих відносин — забезпечення відповідності повно­важень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень (рис. 16.1)

Фінансове вирівнювання бюджетної забезпеченості різних адміністративно-тери­торіальних утворень здійснюється шляхом бюджетного регулювання. Воно включає використання коефіцієнта вирівнювання та фінансового нормативу бюджетної забез­печеності ( ст. 2 Кодексу).

Коефіцієнт вирівнювання — показник, який використовується для розрахунку обсягу коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів з метою стимулювання нарощування доходів місцевих бюджетів у процесі бюджетного пла­нування.