§ 4. Контрольні повноваження Міністерства фінансів України та місцевих фінансових органів у бюджетному процесі

Особливими суб'єктами, що наділені контрольними функціями у бюджетному процесі є Міністерство фінансів України та місцеві фінансові органи. Міністерство фінансів України займає важливе місце у системі контролю, бо одним із його основ­них завдань є забезпечення реалізації єдиної державної бюджетної політики.

Контрольні повноваження Міністерства фінансів України визначені у статті 111 Бюджетного кодексу України та Положенні про Міністерство фінансів України (затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2006р. № 1837). Так, Міністерство фінансів України є одним із основних учасників бюджетного проце­су та наділене повноваженнями по здійсненню контролю за дотриманням бюджет­ного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного так і місцевих бюджетів.

Під час складання проектів бюджетів, тобто, на першій стадії бюджетного проце­су контрольні повноваження Міністерства фінансів України полягають у перевірці дотримання бюджетного законодавства у процесі розроблення проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік, визначення основних організаційно- методичних засад бюджетного планування, загального рівня доходів та видатків бюд­жету і кредитування бюджету та дачі оцінки обсягу фінансування бюджету для скла­дання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди (ст. 32 Бюджетного кодексу України). Крім цього, Міністерство фінансів України на будь- якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України аналізує бюджетні запити головних розпорядників бюджетних коштів з точки зору їх відпо­відності бюджетному законодавству.

Повноваження з контролю за дотриманням бюджетного законодавства реалізу­ються Міністерством фінансів України і під час погодження визначених у Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюд­жетних установ (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р. № 228 із наступними змінами і доповненнями) кошторисів, планів асиг­нувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюд­жету, планів спеціального фонду і штатних розписів окремих установ, наприклад, Секретаріату Кабінету Міністрів України за відповідними бюджетними програмами, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій тощо.

Повноваження безпосередньо Міністерства фінансів України з контролю за до­триманням бюджетного законодавства стосовно місцевих бюджетів деталізовано ли­ше на першій стадії бюджетного процесу. Так, під час складання проектів місцевих бюджетів, Міністерство фінансів України отримує інформацію, яка стосується об­сягу міжбюджетних трансфертів, що подається Радою міністрів Автономної Респуб­ліки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами від­повідних рад. Аналіз пункту 5 Положення про Міністерство фінансів України, в якому йдеться про документи, що мають подавати Міністерству фінансів України учасники бюджетного процесу (головні розпорядники коштів місцевих бюджетів, органи місцевого самоврядування — інформацію, документи і матеріали, необхідні для складення проекту Державного бюджету України, прогнозних показників зведе­ного бюджету України та аналізу виконання бюджетів, що входять до складу бюд­жетної системи держави; органи місцевого самоврядування, Рада міністрів Авто­номної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації — інформацію про здійснені запозичення, в тому числі надход­ження від розміщення облігацій місцевих позик та надходжень від укладених дого­ворів про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах) до­зволяє зробити висновок, що проводиться їх перевірка на відповідність бюджетно­му законодавству.

На другій стадії бюджетного процесу — під час розгляду проекту та прийнят­тя закону про Державний бюджет України, Міністерство фінансів України представ­ляє проект закону про Державний бюджет України на пленарному засіданні Верхов­ної Ради України, виявляє неточності в розрахунках прогнозів доходів та фінансування бюджету. Наявність таких повноважень сприяє належному здійснен­ню контролю Міністерством фінансів України за дотриманням бюджетного законо­давства.

На другій і третій стадіях бюджетного процесу Міністерство фінансів України практично не здійснює контрольні повноваження стосовно місцевих бюджетів Ци­ми повноваженнями наділені місцеві фінансові органи.

Контрольна функція Міністерства фінансів України реалізується і при внесенні змін до закону про Державний бюджет України, оскільки цей орган готує і подає на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо внесення змін до Державного бюджету України.

Певні контрольні повноваження з контролю за дотриманням бюджетного зако­нодавства має Міністерство фінансів України під час виконання бюджету: здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, а це означає, що цей державний орган контролює як надходження коштів до бюджету, так і їх витрачання. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забез­печує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням.

Щороку, у межах своєї компетенції, Міністерство фінансів України після прий­няття Державного бюджету України, перевіряє правильність складання і затверджен­ня кошторисів і планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кре­дитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), по­місячних планів використання бюджетних коштів (Порядок складання, розгляду, за­твердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ (п. 42), Положення про Міністерство фінансів України (п. 2 підпункт 34)).

Міністерство фінансів України виконує експертну функцію, оскільки відповідно до покладених на нього завдань: готує експертні висновки щодо визначення вартіс­ної величини впливу законопроектів на дохідну чи видаткову частини бюджетів та вносить пропозиції щодо доцільності їх прийняття, можливості та строку набрання чинності; проводить державну експертизу проектів, фінансування яких здійснюєть­ся за рахунок кредитів, що залучаються державою або під державні гарантії.

Міністерство фінансів України здійснює в межах своїх повноважень контроль за виконанням бюджетів, оскільки воно має право одержувати інформацію, документи і матеріали, передбачені у пункті 5 Положення про Міністерство фінансів України, з аналізу яких робить висновок про дотримання бюджетного законодавства відповід­ними учасниками бюджетного процесу. Контролюючи виконання закону про Дер­жавний бюджет України, Міністерство фінансів України проводить щомісячну оцінку відповідності прогнозу надходжень показникам встановленим Державним бюджетом України.

На четвертій стадії бюджетного процесу контроль Міністерства фінансів України за дотриманням бюджетного законодавства полягає в тому, що воно, отримуючи звіт про виконання Державного бюджету України та інші фінансові звіти за встановле­ними правилами та формами (ст. 59, 60 Бюджетного кодексу України), здійснює їх перевірку, з метою встановлення відповідності бюджетному законодавству, повноти і достовірності інформації, що в них міститься.

Міністерство фінансів України контролює і здійснення запозичень до місцевих бюджетів. Відповідно до покладених на цей орган завдань він подає в установленому порядку висновки про відповідність проекту рішення про здійснення запозичень до місцевих бюджетів чи іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавст­вом, забезпечує ведення загального реєстру запозичень до місцевих бюджетів. Цей контроль може бути попереднім (здійснюється перевірка певних документів до почат­ку отримання запозичень) та поточним (шляхом отримання інформації для ведення реєстру запозичень до місцевих бюджетів). Так, у разі необхідності здійснення запози­чень до місцевих бюджетів, Міністерство фінансів України протягом 20 днів після от­римання інформації та відповідних документів від Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим чи міської ради про наміри здійснити запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним, розглядає їх, і проводить перевірку відповідності обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу межам, установленим законом. Якщо ви­явлено невідповідність рішення міської ради про здійснення запозичення чи проведен­ня іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, Міністерство фінансів звертається у встановленому порядку до суду для визнання такого рішення незаконним (Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів, затверджений по­становою Кабінету Міністрів України від 24.12.2003 р. №207).

Міністерство фінансів України забезпечує реалізацію єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Так, Міністерство фі­нансів України забезпечує розроблення та затверджує в установленому порядку пев­ні документи, що стосуються бухгалтерського обліку, зокрема національні положен­ня (стандарти) бухгалтерського обліку, плани рахунків та інструкції про їх застосування підприємствами, установами і організаціями (крім банків і бюджетних установ), типові форми реєстрів бухгалтерського обліку і фінансової звітності, мето­дичні рекомендації та інші нормативно-методичні документи з питань бухгалтерсь­кого обліку і фінансової звітності підприємств, установ і організацій (крім банків і бюджетних установ), що сприяє належному проведенню контролю за дотриманням бюджетного законодавства Державним казначейством України. На Міністерство фі­нансів України покладається обов'язок роз'яснювати певні бюджетні норми, що сприяє забезпеченню єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Наприклад з метою дотримання бюджетного законодав­ства постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2009 р. №1414 «Про заходи щодо організації бюджетного процесу у 2010 році» на Міністерство фінансів Украї­ни покладалася функція надання роз'яснення щодо застосування цієї постанови.

Міністерство фінансів України удосконалює методи фінансового та бюджетного планування, фінансування, а також звітності та системи контролю за витрачанням бюджетних коштів.

Реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, як від­мічається у Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 р. № 158 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.10.2008 р. № 1347-р)) передбачає утворення у Міністерстві фінансів України під­розділу з питань реформування системи державного внутрішнього фінансового кон­тролю та оцінки ефективності систем внутрішнього контролю і внутрішнього ауди­ту, спрямування та координації централізованого внутрішнього аудиту; створення Міністерством фінансів та Головним контрольно-ревізійним управлінням України єдиної бази даних внутрішнього аудиту в органах державного і комунального секто­ру. Це також сприятиме і ефективності проведення контролю за дотриманням бюд­жетного законодавства.

Окрім цього Міністерство фінансів України виконує координаційну функцію у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, оскільки цей державний орган координує та спрямовує діяльність органів виконавчої влади уповноважених на проведення такого контролю. Зокрема, Міністерство фінансів України погоджує проект плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби, щомісяця від Головного контрольно-ревізійного управління України отримує звіти про проведення контрольних заходів.

Як зазначається у Порядку взаємодії Міністерства фінансів України як головно­го розпорядника коштів державного бюджету та відповідальних виконавців бюджет­них програм на всіх стадіях бюджетного процесу (затверджений наказом Міністерст­ва фінансів України від 30.05.2007 N 66) обов'язки щодо координації питань у процесі складання, затвердження та виконання державного бюджету, здійснення у межах своїх повноважень контролю за додержанням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо головного розпорядника коштів, до яких вказаним документом віднесено і суб'єктів, які уповноважені здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства такі як Державне казначейство України, Головне контрольно-ревізійне управління України, та інші, покладаються на заступ­ників Міністра фінансів України відповідно до розподілу функціональних повнова­жень та департамент, на який покладені функції головного розпорядника коштів згідно з Положенням про структурний підрозділ Міністерства фінансів України.

Міністерство фінансів України визначає основні організаційно-методичні засади та дає оцінку функціонуванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього ауди­ту, якщо інше не передбачено законодавством.

З метою забезпечення законності формування та використання фінансових і мате­ріальних ресурсів структурними підрозділами Міністерства фінансів України, місцеви­ми фінансовими органами та підприємствами, установами і організаціями, що належать до сфери його управління; дотримання принципів економності, доцільності та ефектив­ності при плануванні і виконанні бюджетних програм Міністерства, відповідальними за супроводження яких є структурні підрозділи центрального апарату Міністерства та роз­порядники бюджетних коштів нижчого рівня; аналізу виконання управлінських рішень, виявлення фактів невиконання (неналежного виконання) управлінських рішень, оцін­ки їх негативного впливу та можливих наслідків для об'єкта контролю; ухвалення за ре­зультатами контролю управлінських рішень, спрямованих на оптимізацію або скасуван­ня попередніх управлінських рішень, та подальший контроль за їх виконанням Міністерство фінансів України здійснює внутрішній контроль у формах внутрішнього фінансового контролю та внутрішнього адміністративного аудита. Предметом контро­лю є: управлінське рішення, порядок його ухвалення та виконання структурними під­розділами Міністерства, підприємствами, установами та організаціями, які належать до сфери управління Міністерства і є розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, з питань правильності, доцільності та ефективності використання бюджетних коштів або ефективності системи управління. Метою оцінки внутрішнього фінансового конт­ролю є дослідження рівня досягнення підконтрольним суб'єктом таких цілей: усі рішен­ня керівництва ухвалюються у межах власних повноважень та у відповідності з вимога­ми чинного законодавства; налагоджено контроль за їх дотриманням; усі фінансово-господарські операції здійснюються за погодженням із керівництвом; усі фі­нансово-господарські операції достовірно і у повному обсязі фіксуються в бухгалтерсь­кому обліку; доступ до коштів і матеріальних цінностей можливий лише за погоджен­ням з керівництвом; фактична наявність активів відповідає відомостям бухгалтерського обліку, забезпечується їх належне зберігання (Положення про порядок здійснення внут­рішнього контролю в Міністерстві фінансів України, затверджено наказом Міністерст­ва фінансів України від 11.06.2004р. №383).

Місцеві фінансові органи, реалізуючи повноваження з контролю за дотриманням бюджетного законодавства, на будь-якому етапі складання та розгляду місцевих бюд­жетів здійснюють перевірку й аналіз бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів (коштів місцевих бюджетів), усувають розбіжності, які існують, тобто контролюють дотримання Інструкції з підготовки бюджетних запитів, та пере­віряють пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, які подають ви­конавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, район­ні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі.

Щороку, у межах своєї компетенції, місцеві фінансові органи, після прийняття від­повідних бюджетів, перевіряють правильність складання і затвердження кошторисів і планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів викори­стання бюджетних коштів (Порядок складання, розгляду, затвердження та основні ви­моги до виконання кошторисів бюджетних установ (п. 42), Положення про Міністерст­во фінансів України (п. 2 підпункт 34)). Під час виконання місцевого бюджету місцеві фінансові органи перевіряють розпис, за яким виконується місцевий бюджет, забезпечу­ють відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням.

На третій стадії бюджетного процесу формою контролю місцевих фінансових орга­нів є й проведення перевірки проекту запропонованих змін до рішення про місцевий бюджет, результатом якої є оформлення офіційного висновку про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду відповідного бюджету для ухвалення відповідною радою рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет.

На четвертій стадії бюджетного процесу, тобто при підготовці та розгляді звіту про виконання місцевого бюджету, контроль місцевих фінансових органів за до­триманням бюджетного законодавства полягає в тому, що вони, отримуючи звіти про виконання відповідних бюджетів та інші фінансові звіти за встановленими правилами та формами здійснюють їх перевірку, з метою встановлення відповід­ності бюджетному законодавству, повноти і достовірності інформації, що в них міститься.

Міністерство фінансів України та місцеві фінансові органи у встановленому за­конодавством порядку одержують від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, банків та інших фінансових установ усіх форм власності пояснення, матеріали та інформацію з питань, що виникають під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та звітування про їх виконання. Так, Міністерство фінансів України відповідно до покладених на нього завдань (п. 5 Положення про Міністерство фінансів України) має право одержувати: в установленому порядку від головних розпорядників коштів держав­ного та місцевих бюджетів, органів місцевого самоврядування інформацію, доку­менти і матеріали, необхідні для складення проекту Державного бюджету України, прогнозних показників зведеного бюджету України та аналізу виконання бюджетів, що входять до складу бюджетної системи держави; в установленому порядку мате­ріали з питань надходження і використання коштів державних цільових фондів, їх кошториси та звіти; від центральних і місцевих органів виконавчої влади, розпо­рядників бюджетних коштів інформацію про здійснення внутрішнього фінансово­го контролю і внутрішнього аудиту; від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій усіх форм власності дані, необхідні для здійснення контролю за раціональним і цільовим використанням бюджетних кош­тів; в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань; щомісяця в установленому порядку від Головного контрольно-ревізійного управління України звіти про проведення кон­трольних заходів; від органів місцевого самоврядування, Ради міністрів Автоном­ної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадмі­ністрацій інформацію про здійснені запозичення, в тому числі надходження від розміщення облігацій місцевих позик та надходжень від укладених договорів про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах; інше. Місце­ві фінансові органи також одержують в установленому порядку від інших структур­них підрозділів відповідно обласної, Київської та Севастопольської міської, район­них держадміністрацій, виконавчих органів міських (міст обласного значення) рад, тощо, територіальних органів Державного казначейства, органів державної подат­кової служби, інших державних органів, підприємств, установ та організацій всіх форм власності інформацію, матеріали та інші документи, необхідні для складан­ня проекту відповідного місцевого бюджету та аналізу його виконання. У випадку виявлення порушень у бюджетному процесі місцеві фінансові органи, в межах на­даних повноважень, мають право вимагати пояснення від відповідних суб'єктів та вживати заходів до порушників, наприклад призупиняти бюджетні асигнування.