§ 2. Состав законодательства о налогах и сборах (налогового законодательства)

Акты законодательства о налогах и сборах и примыкающие к ним нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах занимают после Конституции РФ главенствующее место в системе источников налогового права. Установление и введение налогов исключительно актами законодательных (представительных) органов становится важной гарантией соблюдения конституционных пределов ограничения права собственности в процессе налогообложения.

«законодательство» используется в узком смысле слова и охватывает лишь законы. В первоначальной редакции НК РФ этот термин охватывал также акты представительных органов местного самоуправления. Однако законодатель учел отсутствие юридической точности в таком подходе, поскольку на местном уровне законы не принимаются. Поэтому с 1 января 2007 года ст.1 НК РФ, как это следует из ее нового наименования, говорит о правовых актах представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах наряду с актами законодательства о налогах и сборах. Вместе с тем из пункта 6 статьи 1 НК РФ все же следует, что в тексте Налогового кодекса РФ нормативные акты представительных органов муниципальных образований наряду с налоговыми законами именуются «законодательство о налогах и сборах».

Первоначально предполагалось использование в Налоговом кодексе понятия «налоговое законодательство» как охватывающего не только налоговые законы, но и нормативные акты, принятые органами исполнительной власти. (Налоговый кодекс РФ. Общая часть (проект). Комментарии С. Д. Шаталова. М., 1996. С.27). Представляется, что отказ от подобной конструкции можно только приветствовать. Вместе с тем представляется неоправданным отказ от использования термина «налоговое законодательство» в том смысле, который действующий Налоговый кодекс вкладывает в термин «законодательство о налогах и сборах». На сегодняшний день отсутствуют серьезные основания для противопоставления этих понятий, поэтому представляется допустимым употреблять их как тождественные. К тому же в настоящее время предусмотрена возможность взимания только федеральных сборов, а это значит, что законодательство субъектов РФ о налогах и сборах фактически включает, как это ни парадоксально, лишь законы о налогах соответствующего уровня (пункт 4 статьи 1 НК РФ).

Состав налогового законодательства обусловлен федеративным устройством Российской Федерации, что позволяет в условиях действующей редакции НК РФ говорить о двух его уровнях: федеральное налоговое законодательство и налоговое законодательство субъектов РФ. В условиях провозглашения самостоятельности местного самоуправления к налоговому законодательству примыкают также налоговые акты представительных органов муниципальных образований.

Федеральное налоговое законодательство в соответствии с пунктом 1 статьи 1 НК РФ состоит из самого Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Это значит, что ведущее место в системе законодательства о налогах и сборах отводится Налоговому кодексу РФ, который, будучи отраслевым кодифицированным актом, призван обеспечить единообразное и системное правовое регулирование налоговых отношений на всей территории Российской Федерации. Налоговый кодекс состоит из первой и второй частей.

Первая часть устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в РФ, в том числе, виды налогов и сборов, взимаемых в РФ; основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов субъектов РФ и местных налогов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; формы и методы налогового контроля; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.

Вторая часть Налогового кодекса регулирует взимание в Российской Федерации конкретных видов налогов и сборов.

Пункт 1 статьи 1 НК РФ признает приоритет Налогового кодекса перед иными федеральными законами о налогах и сборах. Такие законы должны приниматься в соответствии с Налоговым кодексом, призванным в качестве отраслевого кодифицированного акта урегулировать, в принципе, все отношения, являющиеся предметом налогового права и подлежащие регулированию на федеральном уровне. В связи с этим практика издания иных федеральных законов в качестве источников налогового права не должна получать сколь-нибудь широкого распространения. Не случайно, по мнению некоторых авторов, к федеральным законам, принятым в соответствии с НК РФ относятся исключительно законодательные акты, вносящие в Налоговый кодекс изменения и дополнения.

Вместе с тем нельзя полностью исключить принятие на федеральном уровне законов, содержащих налоговые нормы. Примером может служить Закон РФ от 21 марта 1991 г. №943-1 «О налоговых органах Российской Федерации». Принятие отдельного налогового закона может быть обусловлено и ограничением его действия во времени, что делает нецелесообразным внесение изменений в Налоговый кодекс РФ. Так, Федеральный закон от 30 декабря 2006 года №269-ФЗ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами» предусмотрел право физических лиц в период с 1 марта 2007 года по 1 марта 2008 года самостоятельно исчислить и уплатить декларационный платеж, исходя из суммы доходов, полученных до 1 января 2006 года, с которых не были уплачены налоги, и ставки 13 процентов. При этом лица, осуществившие уплату декларационного платежа, считаются исполнившими свою налоговую обязанность.

Таким образом, нельзя исключить возникновение коллизии между Налоговым кодексом и налоговой нормой, содержащейся в ином федеральном законе. Вместе с этим возникает и вопрос о приоритетности Налогового кодекса при разрешении возникшей коллизии. Представляется все же, что норма о приоритетности Налогового кодекса в системе законодательства о налогах и сборах адресована, прежде всего, самому законодателю, который должен обеспечивать соответствие иных федеральных законов положениям НК РФ. В противном случае не будет оснований для признания подлежащей применению именно нормы Налогового кодекса, если она не будет признана специальной по отношению к норме, содержащейся в ином законе и принятой позднее нормы Налогового кодекса.

Налоговое законодательство субъектов РФ и налоговые акты муниципальных образований. В соответствии с пунктом 4 статьи 1 НК РФ налоговое законодательство субъектов РФ состоит из законов о налогах субъектов РФ, принятых в соответствии с Налоговым кодексом. В свою очередь, пункт 5 статьи 1 НК РФ устанавливает, что нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом. Таким образом, приведенные нормы предполагают возможным принятие субъектами РФ и муниципальными образованиями, соответственно, налоговых законов и налоговых актов только в тех случаях, когда это предусмотрено Налоговым кодексом. При этом первоначальное рамочное регулирование соответствующих налоговых отношений осуществляется самим Налоговым кодексом.

Налоговый кодекс в действующей редакции предусматривает возможность издания налоговых законов законодательными (представительными) органами субъектов РФ и налоговых актов представительными органами муниципальных образований в следующих случаях: