Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В этой теме нам понадобятся:

1. Постановление Пленума ВС № 2 от 10.02.2009.

2. Постановление Пленума ВС № 8 от 24.08.1993.

3. Постановление Пленума ВС № 48 от 29.11.2007.

4. Постановление Пленума ВАС № 11 от 24.03.2005.

5. Постановление Пленума ВАС № 23 от 22.12.1992.

6. Определение КС № 367-О от 18.11.2004. В нём сделана ссылка на Определение от 14.12.1999 – его тоже принести.

7. Определение КС № 469-О-О от 19.06.2007.

8. Определение КС № 182-О от 12.07.2006.

9. Постановление КС № 14-П от 16.07.2004.

10. Определение КС № 238-О от 08.07.2004.

11. Определение КС № 3-О от 24.01.2006.

12. Определение КС № 284-О от 10.12.2002.

13. Постановление Пленума ВС № 30 от 11.12.2012.

Гражданский процесс делится на виды производства, критерием деления на которые служит предмет судебной деятельности. Если рассматривать предмет судебной деятельности как объект защиты, то нужно читать ст. 3 ГПК (права, свободы и интересы – это 3 предмета судебной защиты, они описаны родовым образом и отражаются потом в делении процесса на виды производства). Но процесс как совокупность процессуальных действий требует иного критерия для деления на виды производства, собственно процессуального инструмента – и таким инструментом выступает функция, реализуемая судом. В исковом производстве такой функцией является разрешение спора о праве гражданском. А вот производство, возникающее из дел публичных правоотношений – это контроль суда за законностью актов органов власти, который противостоит разрешению спора о праве. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений это процессуальная форма административной юстиции. Административная юстиция – это судебный контроль за законностью актов органов власти. 1948 г., статья проф. Абрамова (автор первого советского учебника по гражданскому процессу) под названием «В советском процессе нет и не может быть административного иска».Почему? Потому что иск – это средство разрешения спора о праве, а советский гражданин не может спорить с советской властью (потому что советская власть – это власть самих трудящихся, ради трудящихся и во имя трудящихся). Лучший орган защиты – это партийный орган, в суд нам идти не нужно, и никакие административные иски нам не нужны (о чём спорить-то с советской властью?). Так оно идеологически и обосновывалось. Спора с властью о праве у гражданина нет, но зато есть сомнения в законности, и следовательно, есть проверка законности и просьба гражданина об осуществлении судом проверки законности. С другой стороны, отсутствие спора о праве в делах из публичных правоотношений имеет догматическое обоснование. Спор о праве – это состояние, когда один не может а другой не хочет, и в этом состоянии могут находиться только равноправные субъекты – субъекты правоотношения, в котором ни один из них односторонним волеизъявлением определить правовое положение другого не может. И именно поэтому они нуждаются в суде: кредитор не может своим волеизъявлением заставить должника заплатить, потому что они равны, и кредитор нуждается в суде. В состоянии спора о праве отношения власти-подчинения находиться не могут: один обладает правом определить правовое положение второго. И спорить не о чем, тут всё уже определено, возникает только вопрос, а законно ли этот властвующий определил положение подвластного. В этом смысле отсутствие спора о праве – это сущностная характеристика публичных правоотношений. Это догматическое обоснование при всей его правильности и безусловной обоснованности, с процессуальной точки зрения всё-таки не совсем точное: спор есть, т.к. есть суд, вот гражданин, вот власть, один на другого наезжает, тот от него отбивается. И в этом отношении состояние спора о праве как характеристика материального правоотношения – спора нет (всё определено властвующим в рамках его компетенции и недовольные могут только жаловаться), как характеристика процессуального отношения – спор есть (налицо противоборство и состязание). И когда принимали ГПК, проект, внесённый ВС РФ, не знал производства по делам, возникающим из публичных правоотношений; ВС выделил главу под названием «Особые исковые производства». И речь шла только о том, что у публичных споров есть особенности, их нужно учесть, но не более, чем «особые исковые производства» (т.е.,ВС исходил из спора в процессуальном смысле; он здесь есть). Законодатель в итоге с этим не согласился и выделил производство по делам, возникающим из публичных правоотношений как вид производства. Видимо, наш законодатель исходит из того (на самом деле, он пребывает в состоянии глубочайшего анабиоза, но всё-таки исходит из чего-то), что значение имеет не то, как организован процесс (спорный он и там и там), а именно характеристика материального основания – а его характеристика такова, что оно не может находиться в состоянии спора о праве, оно бесспорное, потому что это публичные отношения, властвующий уже всё определил и разрешил, и никто не нуждается в суде, и речь может идти только о контроле суда за законностью актов власти – этот предмет обособляется от спора о праве и требует самостоятельного вида производства (т.е.,законодатель в итоге исходит из спора в материальном смысле; здесь его нет).

Ст. 245 ГПК – она никому не нужна, потому что заканчивается словами «иные дела». Но когда мы читаем ст. 246 ГПК (порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений) – дела разрешаются так-то и так-то,«по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными гл. 23 и главами 24-26.2 ГПК и иными ФЗ».Ина первый взгляд, дело сводится к особенностям. Сейчас изучим особенности и пойдём дальше – зачем приносить 150 постановлений и определений?Производство не есть сумма особенностей, не особенности определяют производство, а предмет судебной деятельности.Особенностей столько и таких, какие диктуются предметом судебной деятельности, и от предмета начинаются особенности, а не наоборот. Нельзя сказать: сумма особенностей даёт вид производства – 2 особенности – маловато, 10 – уже производство. Особенность может быть и одна, не в этом дело.

Дальше игра начинается без правил – самое главное, она начинается без правил в нашей практике, и каждый день задаются вопросы: «а какой вид производства? Меня развели!».

Особенности.

1. Средство судебной защиты. Им является не иск, а заявление, потому что иск – это средство разрешения спора о праве, а здесь спора о праве нет. Резонно будет заметить, что хоть горшком назови – какая разница, поэтому эту особенность можно уверенно пропустить.

2. Если нет спора о праве, значит нет сторон (потому что стороны – это субъекты спора), есть заявитель и заинтересованные лица. И тот государственный орган, действие которого оспаривается – это заинтересованное лицо (не ответчик, потому что нет спора о праве).

3. Нет иска, а есть ли отказ от заявления, есть ли признание заявления и есть ли мировое соглашение? Постановление Пленума ВС № 2 2009 года: мировое соглашение с органом власти невозможно. А может ли заявитель отказаться от заявления а орган – признать, что он всё сделал незаконно? Первый может, потому что процесс диспозитивный. Второй, видимо, может совершить признание. Вопрос не в этом, а в том,имеет ли это признание/отзыв заявления значение для суда?Ч. 3 ст. 252 ГПК. Отказ для суда необязателен. Как это понимать? Процесс без субъекта? Как быть с диспозитивностью? Отказ от иска также для суда не обязателен, но там – если он не соответствует закону или нарушает права других лиц. А тут просто не обязателен и всё. А признание? Вообще не написано: может ли орган признать, что он действительно нарушил закон и сделал это сознательно? В исковом производстве признание иска – это основание для вынесения судебного решения, а тут? Суд всё равно должен разобраться в ситуации, независимо от того, признал орган или нет. Это вопрос о том,можно ли распоряжаться законностью, договариваться о ней? Нельзя.В публичных делах не может быть соглашений, признаний и отказов. Законность либо есть, либо её нет. Суд и только суд должен установить, была законность или нет. Поэтому распорядительные заявления в публичном процессе возможны, но по общему правилу они не могут служить основанием судебного решения, потому что распорядиться законностью нельзя, распорядиться можно только правами и обязанностями, в исковом производстве. Ст. 190 АПК допускает окончание публичного производства в арбитражном процессе соглашением сторон. В прошлом году Президиум ВАС впервые допустил соглашение между налоговой инспекцией и налогоплательщиком, и оно было утверждено и заключено прямо в Президиуме ВАС. Возникает вопрос: можно ли договариваться о размере налоговой обязанности (а в деле так: плательщик соглашается на уплату налога, а налоговый орган не будет истребовать пени)? Нет, о законности договориться нельзя. Но в АПК победила диспозитивность в процессуальном смысле – хотят договариваться, пусть договариваются. А Пленум ВС исходит из того, что в ГПК, во-первых, этого нет, а во-вторых, и быть не может, потому что договориться о законности нельзя.Пример.Отказали в выдаче квартиры, обжаловал в суд, в суде решили заключить мировое соглашение и передать квартиру. Шварц: суд, безусловно, должен разобраться в том, было ли основание для отказа в предоставлении квартиры законным, может быть, он взятку дал, вот ему и предоставляют квартиру; а если законное основание на квартиру есть и дело уже в суде, то и смысла никакого нет в мировом соглашении, квартиру и так должны предоставить. Вот почему, если бы здесь разрешались споры о праве, распорядительные действия были бы возможны, а раз они тут не разрешаются, то распорядительные действия не носят для суда обязательного характера. Совершить-то их можно, но смысла они иметь не будут. А в случае с мировым – его и вовсе заключить нельзя.

Далее. Суд не связан доводами и основаниями заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК). Это отступление от начал состязательности. Почему не связан? Потому что основания характеризуют спор о праве, каждый спор о праве имеет основания возникновения. Более того, основания иска индивидуализируют иск и индивидуализируют спор. Но в публичном производстве суд проверяет законность, а законность можно проверить только в полном объёме (она и в Африке законность), не только по заявленным основаниям.Суд проверяет законность вообще по всем основаниям, потому что акт либо законный, либо незаконный.Возникает вопрос: зачем это? Административная юстиция покоится на принципе содействия. Принцип содействия есть содействие суда гражданину в противостоянии публичной власти. Личность никогда не будет равна государству и в этом отношении бороться с государством и доказывать всегда сложно, и суд идёт навстречу гражданину, он не связан доводами и основаниями поданного заявления. И если гражданин думает, что акт нарушает его права в этом отношении, а суд видит, что в действительности акт нарушает его права в другом отношении, он защитит гражданина, потому что он не связан доводами гражданина – мимо незаконного акта суд пройти не может, пусть даже заявление было по другому основанию. Это резонно и правильно на первый взгляд: гражданин слабая сторона и нужно помочь гражданину защитить себя. Однако это правило нельзя доводить до абсурда; вместе с тем, оно быстро до него доводится.П. 1 ст. 134 ГПК: нужна субъективная заинтересованность. Ст. 3 ГПК – она нужна всегда.Но, пожалуй, в публичных делах она приобретает то значение, которое в исковых может и не иметь (когда мы учились писать исковое заявление, было сказано, что не нужно в нём писать, что всякое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд. А вот в заявлении в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо обосновать субъективную заинтересованность).Нужно объяснить, как акт нарушает мои права, иначе, если мы оспариваем акт, который не нарушает наших прав и обязанностей, нам в принятии заявления откажут. С другой стороны, зачем нужно приводить субъективную заинтересованность, если суд всё равно может выйти за пределы заявления и наши доводы и основания для суда не обязательны?Пример.Шварц (представляет предприятие)vs. Налоговая инспекция. Из арбитражного процесса, но это не имеет значения. Шварц: объекта налогообложения нет, поэтому и налог платить не нужно. Инспекция: объект налогообложения есть. Очень мутное дело с точки зрения земельного законодательства, никто рассматривать его не хотел. Соблюсти требования НК в части процедуры выставления налоговых требований нельзя никогда и ни при каких условиях. Суд прицепился к тому, что налоговой эта процедура не была соблюдена. Шварц не жаловался на процедуру вообще, суд вышел за пределы доводов из жалобы. Судебное решение: «грубое нарушение порядка выставления требований по уплате налога», и вообще ни слова о том, есть объект налогообложения или нет. Во второй инстанции всё повторилось, налогоплательщик снова выиграл. Шварц, выиграв дело, подаёт кассационную жалобу и пишет: мы, конечно, очень признательны суду за то, что он так глубоко проникнулся нашим делом, что раскопал и такие нарушения, о которых мы не заявляли, однако, всё-таки, было бы интересно узнать, есть у нас, в итоге, объект налогообложения, или нет? И вообще, Шварц требовал дополнить мотивировочную часть судебного решения доводами по поводу отсутствия или наличия объекта налогообложения. В заседании кассационного суда все их выслушали и оставили жалобу без удовлетворения, решение – без изменения. Было написано:как видно из материалов дела, налоговая инспекция грубо нарушила процедуру выставления налоговых требований, и при таких обстоятельствах не имеет значения, есть объект налогообложения, или нет. Как дико бы это не звучало, это строго формально соответствует закону, потому чтосуд не связандоводами и основаниями. Суд, конечно, не связан доводами сторон, но, видимо, не настолько, чтобы вообще пройти мимо них, иначе там замкнутый круг – нужно иметь субъективную заинтересованность, как говорит ст. 134 ГПК, но при этом она вообще никого не интересует, потому что будут рассматривать то, что считают нужным и вообще в упор они не видели наши основания и доводы. Суд не вправе пройти мимо доводов сторон, проигнорировать их, он обязан дать на них ответ. Другое дело, что, исходя из содействия, суд должен и может обсудить и иные существенные обстоятельства, но не настолько, чтобы проигнорировать заявленные, идея процессуального патернализма не может приобретать такие неадекватные формы.

Сама субъективная заинтересованность является одним из самых сложных вопросов публичного производства, и первый вопрос: что под ней понимать? Не предоставили квартиру, призвали на военную службу – налицо субъективная заинтересованность. Но возьмём НПА. Открываем Российскую Газету и видим, что налево и направо издаются незаконные нормативно-правовые акты. Для того, чтобы оспаривать нормативный акт, нужно быть действительным субъектом отношений, которые он регулирует, нужно быть потенциальным субъектом этих отношений или можно вообще не быть никаким субъектом для того, чтобы обжаловать НПА? Пример. Налог на прибыль. Может ли гражданин оспаривать инструкцию налога на прибыль, который платят организации? Граждане в 1999 году оспорили эту инструкцию. Кассационная коллегия ВС: как участники ООО, физические лица имеют право на дивиденды, а они тем больше, чем меньше налог на прибыль и тем меньше, чем он выше, значит, интерес в порядке исчисления налога на прибыль у граждан есть. Можно посмотреть на субъективную заинтересованность страшно широко, а можно – страшно узко. На газонах Большого проспекта В.О. в 1996 году губернатор Яковлев распорядился построить ларьки. Общественность возмутилась – ларьки – это пыль, грязь и крысы. Граждане рванули в Василеостровский районный суд оспаривать это распоряжение. Кто имеет право оспаривать распоряжение о строительстве ларьков на газонах Большого проспекта В.О.? Те, кто живёт на Большом проспекте и чьи окна выходят на него? Все, кто живёт на Большом проспекте, даже те, у кого окна выходят во двор? Все, кто живёт на В.О.? Любой житель Санкт-Петербурга?Другой пример. Охта-центр.Кто вправе оспаривать? Живущие на Охте, все жители Санкт-Петербурга? Или любой гражданин России (город-памятник под открытым небом). Может быть, иностранцы тоже могут оспаривать, потому что они подпадают под национальный правовой режим и могут также любоваться нашими памятниками истории и культуры? Кого затрагивает Охта-центр? Где граница субъективной заинтересованности? Ст. 134 ГПК написал ВС потому, что ему надоело, что все лезут с жалобами по делам, которые граждан не затрагивают.Самый типичный пример. Указ Президента о назначении министров. Не принимать же эти дела к производству (пусть Конституция и сказала, что все акты можно оспаривать). Или назначили народным артистом, а Шварц думает, что надо было дать это звание не ему. Ст. 46 Конституции: это акт? Акт. Всё можно оспорить!Ну хорошо. В КС идёт дело: кто может оспаривать результаты выборов? Наши суды сказали: результаты выборов избирателей не затрагивают, они затрагивают только тех, кто избирался.Другой пример.Шварц баллотировался в судьи Уставного суда СПб. Выборы проходили с тотальным нарушением закона. Нашлись граждане, которые оспаривали постановление ЗАКСа о назначении судей Уставного суда. Суды вернули им дело, сказав, что это постановление не затрагивает их права. Спрашивается: есть у нас право на законный суд? Любой может жаловаться?Например,Президент кого-то назначил судьёй. Мы подаём жалобу, нас посылают подальше, а у судьи фальшивый диплом, и только мы об этом знаем; как – нас будет судить некомпетентный судья? С другой стороны, допускать обжалование всяким и каждым кадровых решений? Тоже бред, всё бред. Как прочертить границу субъективной заинтересованности?Субъективная заинтересованность – это альфа и омега, это самое главное (ст. 3 ГПК – заинтересованное лицо вправе обратиться в суд).