Т.И. Марголина урегулирование конфликтов в деятельности уполномоченного по правам человека в пермском крае

Марголина Т.И., Уполномоченный по правам человека в Пермском крае (г. Пермь).

Посредничество является одним из наиболее

действенных методов предотвращения, регулирования

и разрешения конфликтов.

Пан Ги Мун, Генеральный секретарь ООН,

сентябрь 2012 г.

При анализе внедрения и развития технологий медиации в Пермском крае выделяются следующие проблемы, требующие особого внимания и решения.

1. При выстраивании вертикали административного управления существует реальная проблема игнорирования партнерских отношений всех субъектов деятельности в бюджетной сфере: между органами власти и гражданами, между органами местного самоуправления и населением, в бюджетных учреждениях - между администрацией и сотрудниками, а также между хозяйствующими субъектами, между разными уровнями местного самоуправления. Этот стиль управления может стать движущей силой конфликтов и реально препятствовать их урегулированию через технологии посредничества (медиации). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предписывает обязательные процедуры включения жителей в самоуправление на местном уровне, однако эта норма по-прежнему не воспринимается рядом государственных, гражданских и муниципальных служащих, руководителями бюджетных учреждений. Быть или не быть фельдшерско-акушерскому пункту, сельской школе, как изменится работа библиотеки или клуба, в какой очередности будут ремонтироваться дороги, как будет застраиваться микрорайон, будут ли укрупняться и объединяться поселения - эти и другие споры по вопросам жизнедеятельности людей на местном уровне могли бы не перерастать в конфликты и в противостояние администраций и населения, если бы принцип принятия решений предусматривал обязательный учет мнения населения и у должностных лиц было бы убеждение, что они не могут принять решение без жителей. Непринятие права людей реально участвовать в самоуправлении на местном уровне является в государственном управлении той проблемой, которую мы должны осознать и специально работать над ее решением.

2. Еще одна проблема - неоднозначное и подозрительное отношение должностных лиц к активности граждан, в которой выискиваются деструктивная мотивация и корысть. Отсутствие доверия к гражданским и социальным инициативам также является конфликтогенным фактором и осложняет ведение переговоров.

Материалы исследования общественной активности и НКО на территории Пермского края, проведенного в 2010 - 2012 гг. Центром "ГРАНИ", свидетельствуют об увеличении гражданской активности в разных сферах жизни. Увеличивается количество не только протестных действий по отношению к власти, но и выступлений одних социальных групп и отдельных граждан против других групп населения, отличающихся от них по фундаментальным признакам. Непринятие и непризнание других групп, в том числе в публичном пространстве, по политическим и мировоззренческим установкам - либеральным и государственническим, по этническим и религиозным, по разным предпочтениям в культуре - современным или традиционным и т.д.

Исследование неполитического (гражданского) активизма Центром "ГРАНИ" в целом в России и в Пермском крае показало:

1) возросшую гражданскую, общественную активность как отдельных граждан, так и самоорганизующихся групп и некоммерческих организаций (НКО);

2) из 16 исследуемых гражданских практик, по мнению экспертов, наиболее явно проявляются следующие:

- защита общественных территорий - борьба с уплотненной застройкой, борьба против ликвидации детских и спортивных площадок во дворах без согласования с населением, борьба за выделение зданий или территорий для занятий спортом;

- защита интересов социальных групп - детей, инвалидов, женщин в кризисной ситуации, беременных женщины, членов нетрадиционных конфессий, ВИЧ-инфицированных;

- сопротивление жителей "реструктуризации и оптимизации" бюджетных учреждений - школ, больниц, интернатов, дошкольных учреждений и борьба за этичные профессиональные стандарты деятельности. Люди стремятся заявлять претензии к стандартам, которые либо разрабатываются, либо уже появились;

- "зеленые" движения и защита животных;

- движение автомобилистов - борьба с мигалками, с поборами на дорогах, с плохими дорогами;

- движения активных родителей, отстаивающих интересы детей; в Пермском крае в последние два года это защита дошкольников и детей-инвалидов;

- борьба с невыполнением государственных гарантий и обязательств и за предоставление качественных услуг государственными сервисами (в системе здравоохранения и в социальной сфере).

Эти гражданские практики реально присутствуют в публичном пространстве и несут в себе конфликтный потенциал. Переводить гражданскую активность в русло переговоров, соединять ее с возможностями органов власти, включать людей в преобразования, переводить активность граждан из протестной, конфликтной в формат взаимодействия либо с другими группами населения и НКО, либо с властью - базовая, перспективная задача.

У гражданской активности в последнее время появились некоторые особенности. Если раньше были организованные группы в виде политических партий или общественных организаций, то сегодня есть самоорганизующиеся группы граждан. Это новое качество гражданской жизни, которое мы должны учитывать и уважительно относиться к нему, вступать с людьми в переговоры. Но люди иногда вынуждены выходить в протестный формат, потому что система поддержки гражданских инициатив в большинстве территорий и в органах государственной власти отсутствует.

3. Третья проблема - это предпочтительная (осознанно или неосознанно) конкурентная, соперничающая стратегия поведения в конфликте - "Победа любой ценой!", незнание иных стратегий, отсутствие знаний и культуры разрешения конфликтов. Поэтому очень часто это переходит в формат "сражения" администраций и граждан, в ход идут и дискредитация, и оскорбления, и превышение должностных полномочий, и унижение достоинства. Соперничество, конкуренция, доминирование, к сожалению, - наиболее распространенная позиция при конфликтах.

4. Отсутствие нормативных документов краевого и муниципального уровней по урегулированию конфликтов, обеспечивающих развитие культуры примирения, переговоров, восстановления отношений конфликтующих во внесудебном порядке. Восстановительные процедуры, медиация помогают не только решить проблему, договориться, но и восстановить человеческие отношения. Если нет ни личностного понимания и принятия этой культуры, ни нормативных документов, то напряженность, агрессивность, выплескивание неразрешенных конфликтов в публичную сферу, протестные действия могут только увеличиваться.

5. Проблема недооценки возможностей переговоров в разрешении межбюджетных конфликтов на местном уровне - между администрациями поселений и муниципальных районов. В Пермском крае наличие этих конфликтов влечет за собой чисто административное решение - убрать одну из сторон конфликта, изменить систему местного самоуправления вплоть до ликвидации двухуровневой системы муниципального управления. И это в то время, когда разрешение межгосударственных и даже вооруженных конфликтов процедурами посредничества стало реальной практикой. Думается, что и на муниципальном уровне эта технология примирения тоже возможна при выраженной позиции совета муниципальных образований и разработке соответствующих нормативных документов в субъекте Федерации.

6. В профилактике и разрешении конфликтов хозяйствующих субъектов недостаточно применяются стандарты социально ответственного поведения бизнеса, предусматривающие цивилизованные отношения с партнерами, конкурентами, клиентами или потребителями услуг. Договориться, достичь свой интерес, но минимизировать риски для другой стороны - это то, что сегодня должно развиваться как отдельное направление.

Важно, что сейчас появился пул медиаторов, тесно работающих с ассоциациями бизнеса, существуют практики использования медиации, третейского суда. Создание в регионах новых институтов уполномоченных по защите прав предпринимателей, корпоративных финансовых омбудсменов, может стать катализатором развития медиации в сфере бизнеса.

О перспективах развития медиации в Пермском крае.

Следует отметить новые нормативно-правовые документы: помимо Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в 2012 г. появился международный стандарт. В качестве одного из приложений к докладу Генерального секретаря ООН об укреплении роли посредничества в мирном урегулировании споров, предотвращении и разрешении конфликтов (документ от 25 июня 2012 г. N A/66/811) было выпущено Руководство ООН (2012) по вопросам эффективной посреднической деятельности.

Важно, что на краевом уровне в Программе социально-экономического развития Пермского края появился раздел "Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и общества", предусматривающий перспективу появления форм для выстраивания диалога органов государственной власти и гражданского общества.

В качестве одного из механизмов реализации задачи по развитию взаимодействия органов власти и населения в программе предусмотрено направление - развитие технологий урегулирования конфликтов на местном уровне. На местном уровне также есть нормативные документы, которые регламентируют работу ассоциаций медиаторов (например, в Оханском районе - Положение об общественном объединении медиаторов Оханского муниципального района "Согласие", в Суксунском районе - Положение о секторе посредничества).

В Пермском крае созданы две некоммерческие организации, объединяющие медиаторов, - Ассоциация медиаторов Пермского края и представительство некоммерческого партнерства "Лига медиаторов", есть уникальная площадка - Пермский государственный научный исследовательский университет для обучения основам разрешения конфликтов на местном уровне и в органах государственной власти специалистов разных отраслей. Важно, что в бюджете Пермского края заложены средства для обучения основам медиации муниципальных служащих.

Для того чтобы внедрять технологии медиации, технологии восстановительного правосудия, особенно в бюджетной сфере, необходим центр ответственности, каким, например, в восстановительном правосудии несовершеннолетних является судебная система. Если бы не было заинтересованности и последовательной, профессиональной работы судейского сообщества, органам государственной власти было бы сложно делать шаги в этом направлении. Своеобразными центрами ответственности могут стать структурные подразделения органов государственной власти и администраций муниципалитетов. В крае есть примеры серьезной последовательной работы по внедрению технологий медиации органами опеки и попечительства, Министерства социального развития (Агентства по управлению социальными службами), Министерства образования по развитию школьных служб примирения. Утверждение в крае культуры разрешения конфликтов, несомненно, будет способствовать гармонизации отношений между жителями, укреплению доверия к органам власти, утверждению атмосферы доброжелательности и открытости.

В ходе реализации постепенно появляются вопросы к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ, который не предусматривает применение процедуры медиации к коллективным трудовым спорам. Однако гл. 61 Трудового кодекса РФ, которая регулирует порядок раз решения коллективных трудовых споров, содержит нормы о регулировании примирительных процедур. Сама проблема заключается в том, что в трудовых спорах примирительные процедуры используются очень редко, конфликты в учреждениях среднего профессионального образования, в медицинских учреждениях могут продолжаться годами, в результате чего снижается качество оказываемых услуг.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ содержит в том числе ограничения, согласно которым медиаторами не могут быть государственные и гражданские служащие. Но практика в отдельных районах Пермского края свидетельствует о том, что использование медиативных полномочий муниципальными или государственными гражданскими служащими реально помогает и разрешать конфликты, и восстанавливать отношения между людьми. Необязательно выступать в роли классического медиатора, но получение полномочий и использование их в урегулировании конфликтов руководителем бюджетного учреждения, сотрудником агентства или министерства, Уполномоченным по правам человека и сотрудниками его аппарата даже протестные действия граждан позволяют переводить в формат переговоров.