Глава 8. Розгляд судом справ про передачу безхазяйної нерухомої речі у комунальну власність

§ 1. Історично-правовий аспект розвитку законодавства про комунальну власність в Україні

З прийняттям Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції України комунальна власність територіальних гро­мад сіл, селищ, міст перестала бути субформою державної форми власності, а стала окремою формою власності, що є матеріаль­ною основою місцевого самоврядування та власністю відповід­ної територіальної громади, яка наділена правом самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фі­нансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухо­ме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природ­ні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад⁷⁹.

Таким чином, ст. 142 Конституції України визначає первин­ними суб’єктами комунальної власності не адміністративно- територіальні одиниці в особі відповідних місцевих рад, а те­риторіальні громади сіл, селищ, міст, тим самим послідовно проводиться думка про те, що комунальна власність є різнови­дом публічної власності, яка не належить державі.

Відповідно до ст. 60 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні»⁸⁰, підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплат­но державою, іншими суб’єктами права власності, майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого само­врядування в порядку, встановленому законом. Вказана проце­дура отримала відповідну конкретизацію у Законі України «Про передачу об’єктів права державної і комунальної власності» від З березня 1998 р.

Слід вважати, що Конституція України 1996 р. та Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про передачу об’єктів права державної і комунальної власності» стали законо­давчою базою реальної можливості формування комунальної власності відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст як самостійної форми власності.

Верховна Рада України в першому читанні схвалила проект Закону України «Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності». Проте на шляху при­йняття зазначеного закону є певні перешкоди. Прийняття за­значеного Закону дало б можливість визначити природу спільної власності територіальних громад, усунути численні конфлікти, які виникають між обласними й районними адміністраціями та між органами місцевого самоврядування сіл, селищ, міст та об­ласними й районними радами в сфері управління комунальною власністю.

Відомо, що нині в районах і областях, в містах Києві та Се­вастополі фактично є дві системи міської влади - районні й об­ласні державні адміністрації, районні та обласні ради (у містах Києві й Севастополі - міські державні адміністрації й однойменні міські ради). Перші з них є представниками держави на місцях, другі репрезентують спільні інтереси територіальних громад і віднесені Конституцією України до системи органів місцевого самоврядування. Це, звичайно, ускладнює їх роботу, виникають конфлікти, гострі протистояння. На жаль, два основних закони - «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» не можуть усунути ці суперечності⁸¹, оскільки вони не завжди чітко розмежовують повноваження районних і облас­них рад і районних та обласних державних адміністрацій.

17 грудня 1997 р. Президент України, виходячи з підсумків зустрічі з членами правління Асоціації міст України, підписав доручення Кабінету Міністрів України, міністерствам та відом­

ствам розробити та подати до Верховної Ради проект Закону України «Про комунальну власність», але Кабінет Міністрів Укра­їни, Міністерство юстиції України, Міністерство економіки та європейської інтеграції залишаються на своїй незмінній позиції: вони вважають за недоцільне ухвалення окремого закону «Про комунальну власність»⁸².

Одним з чинників, що значною мірою впливає на ефектив­ність здійснення повноважень органами місцевого самовря­дування з управління комунальною* власністю територіаль­них громад, є те, що ні Конституція України, ні Закон України «Про місцеве самоврядування» не містять визначення поняття «управління комунальною власністю», хоча цей термін вжи­вається у ч. 1 ст. 143 Конституції України, відповідно до якої «територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності», а також у ст. 29 Закону України «Про місцеве самоврядування в Украї­ні», де визначаються повноваження виконавчих органів сіль­ських, селищних, міських рад щодо управління комунальною власністю.

Наступним чинником, що безпосередньо стосується управ­ління комунальною власністю, є визначення об’єктів ко­мунальної власності, передбачене ч. 1 ст. 142 Конститу­ції України. Більш конкретний перелік об’єктів комунальної власності наведено в ч. 1 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої «територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціально­го обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження».

Однак цей закон має істотний недолік, який полягає в тому, що в ньому не містяться критерії визначення особли­востей комунальної власності, як це було зроблено у Законі України «Про власність». Як зазначалося у ст. 35 зазначеного Закону до об’єктів права комунальної власності може належа­ти будь-яке майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території.

У відповідності до змісту окремих положень Конститу­ції України і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система управління комунальною власністю насам­перед включає: територіальну громаду села, селища, міста, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, що зу­мовлюють постановку проблеми розмежування функцій і по­вноважень з управління комунальною власністю між ними. Крім того в управлінні спільною власністю територіальних громад також беруть участь районні та обласні ради як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтер­еси територіальних громад, проте реально управління цією власністю здійснюють відповідні місцеві державні адміні­страції, що взагалі суперечить принципу самоврядування. Це пояснюється тим, що районні та обласні ради не мають права створювати власні виконавчі органи, а тому вони змушені делегувати ці повноваження місцевим органам виконавчої влади.

Слід зазначити, що проблема полягає в тому, що конститу­ційний статус територіальної громади ще не достатньо врегу­льований. Зокрема, йдеться про те, що на законодавчому рівні не визначено порядок створення, реорганізації та ліквідації територіальних громад, їх юридичної особи, а також про те, що повноваження місцевого самоврядування в чинному законодав­стві визначаються через компетенцію органів місцевого самовря­дування". Втім визнання територіальної громади села, селища, міста первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень зовсім не означає, що всі функції і повноваження щодо управління майном комунальної власності можуть здійснювати територіальні громади.

Таким чином, управління комунальною власністю в системі місцевого самоврядування здійснюється, в основному, не без­посередньо територіальною громадою, а через відповідні органи місцевого самоврядування. Тому потрібно чітко розмежувати по­няття «суб’єкт права комунальної власності» та «суб’єктуправлін­ня комунальною власністю». Якщо «суб’єктом права комунальної власності» є відповідні територіальні громади, то «суб’єктом управ­ління комунальною власністю» виступають як безпосередньо те­риторіальні громади, так і уповноважені ними органи місцевого самоврядування.

Однак оскільки першими після територіальних громад суб’єктами місцевого самоврядування відповідно до ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є представницькі органи місцевого самоврядування, правильніше було б визначити, що це право комунальної власності здійснюється територіальними | громадами як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та інші уповноважені ними органи. Саме сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представ­ляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядуван­ня, визначені Конституцією України та законами України, та що саме цим органам місцевого самоврядування, що створюються з метою представництва інтересів територіальних громад, має на­лежати пріоритет у вирішенні більшості питань щодо управління комунальною власністю. До виключних повноважень сільських, селищних, міських рад можна віднести прийняття ними рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна, за­твердження місцевих програм приватизації та переліку об’єктів комунальної власності, що не піддягають приватизації, а також вирішення інших питань, пов’язаних передусім з розпорядженням майном комунальної власності.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських раду сфері управління комунальною власністю належать такі (самоврядні) повноваження: управління в межах, визна­чених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутку підприємств, установ, організацій комунальної власності відповідних терито­ріальних громад; заслуховування звітів про роботу керівників

підприємств, установ, організацій комунальної власності відпо­відних територіальних громад; подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна.

Варто відмітити, що такі повноваження виконавчих органів сільських, селищних та міських рад з управління комунальною власністю безпосередньо випливають із ч. 1 ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. «як їх право і спроможність у межах закону здійснювати регулювання і управ­ління суттєвою частиною державних справ, які належать до їх; компетенції, в інтересах місцевого населення»⁸³.

Управління рухомим і нерухомим майном та іншими об’єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах з районним поділом, за змістом відповідних поло­жень Основного Закону та Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» здійснюють від імені та в інтересах відповідних територіальних громад районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи.

До повноважень районних і обласних рад у сфері комунальної власності належить: вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об’єктів комунальної власності, а також придбання таких об’єктів в уста­новленому законом порядку; вирішення питань щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, призначення і звільнення їх керівників.

Безперечно, що вказані повноваження фактично здійснюють відповідні місцеві державні адміністрації. Це пояснюється тим, що районні і обласні ради позбавлені права створювати влас­ні виконавчі органи. Стаття 44 вищевказаного закону містить імперативну норму, яка передбачає обов’язок відповідних рад делегувати ці повноваження районним і обласним держав­ним адміністраціям. У зв’язку з цим, на думку М. 1. Корнієнка, «районні і обласні ради перетворилися на мало що значущі пред­ставницькі органи регіонального самоврядування»⁸⁴.

ГЬловним напрямом подальшого розвитку комунальної влас­ності в Україні є оптимізація структури комунальної власності залежно від її рівня та необхідності підвищення ефективності функціонування її об’єктів. Це досягається перш за все реформу­ванням комунальної власності, приватизацією, демонополіза­цією певних її об’єктів, а також додатковою передачею об’єктів державної власності в комунальну або, навпаки, об’єктів кому­нальної власності в державну.

Подальше формування та реформування комунальної власнос­ті повинно відбуватися на основі функціонального підходу, тобто критерії формування комунальної власності як матеріальної основи місцевого самоврядування повинні відповідати покла­деним на місцеві органи влади функціям та інтересам населення відповідного міста і забезпечувати ефективне функціонування місцевого господарства.

Необхідно провести загальну на рівні територіальної громади інвентаризацію об’єктів комунальної власності територіальної громади, на підставі якої представницькими органами місцевого самоврядування винести відповідні рішення. Існує багато спір­них об’єктів, відносно яких чітко не вирішене питання, до якої форми власності їх віднести, а це ускладнює процес формування комунальної власності.

Незважаючи на всі труднощі, прогалини в законодавстві, про­цес формування комунальної власності територіальних громад триває.

Все більше об’єктів, що мають соціально-економічне значення длятериторіальних громад, передається з державної до комунальної власності, а це зміцнює економічну самостійність місцевого само­врядування.

Започаткована ще в першій половині 90-х років, в Україні три­ває муніципальна реформа. Її головне завдання - забезпечення поступового відходу від централізованого державного управління шляхом передачі територіальним громадам та їх органам необ­хідних повноважень і матеріально-фінансових ресурсів для само­стійного вирішення ними значної частини суспільних справ, які стосуються інтересів місцевого населення. Тому з особливою ак­туальністю постала нині проблема розроблення теорії права ко-

і ішіьної власності.

У чинній Конституції України передбачено: виключну влас­ність Українського народу (ст. 13), державну власність (ст. 14) і власність територіальних громад села, селища, міста, тобто комунальну власність (ст. 142), яку відокремлено від державної власності як юридично, так і економічно, а відтак вона набула ознак самостійної форми власності. Це відповідно внесло істотні зміни щодо суб’єктів, об’єктів та змісту перелічених форм влас­ності. На відміну від положень Закону України «Про власність». Конституція України і прийнятий у розвиток її положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. визнали суб’єктом права комунальної власності територіальні громади сіл, селищ, міст або їх об’єднання: було також скориго- вано перелік об’єктів комунальної власності.

Легальне визначення права комунальної власності містить­ся в абз. 15 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосе­редньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Питання, пов’язані із правом власності на нерухоме майно були предметом наукового дослідження О. Харитонової, Н. Са- ніахметової, І. Сиасибо-Фатєєвої, Є. Кудрявцевої, Н. Кузнецової. Разом із тим дослідження цих науковців стосувалися проблем нерухомості з точки зору цивільного права.