Трансформация института местного самоуправления в россии

Меркурьев В.В.

Кузбасский государственный технический университет, г. Кемерово

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций. [Элеменкин, 1997, С. 11.]

Формы народного самоуправления Российского государства, насчитывают более чем тысячелетнюю историю.

Так, например, общеизвестным является обычай вечевого решения жизненно важных дел в Древней Руси. Вече, выражаясь современным языком, обладало широкими полномочиями, которые охватывали законодательную, исполнительную и судебную власть. Народным волеизъявлением решались вопросы введения и отмены налогов, войны и мира, избрание князя. Таким же способом определялась судьба пленных.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Аналогичные вопросы решались и на казачьем круге в казачьих общинах. [Степанченко, 2000]

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Своеобразной формой российского варианта самоуправления являлись земства. Они начали зарождаться ещё в XVI-м веке. Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия «земским» и «губным» старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. «Коронные» чиновники - воеводы вытеснили «выборных людей» ХVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. В 1719 г. Петр I предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II. Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

Становление местного самоуправления в нашей стране имеет давнюю традицию, связанную, в первую очередь, с подготовкой и осуществлением земской реформы 1864 г. Стоит отметить, что к этому времени теоретические разработки проблемы местного самоуправления уже существовали в Европе и оттуда проникли в Россию. Одной из первых концепций стала теория «свободной общины», возникшая под влиянием идеалов Великой Французской революции. Община считалась первичной по отношению к государству, отношение которого к ней ограничивалось лишь ее признанием. Основным принципом данной теории местного самоуправления было то, что органы местного самоуправления не являлись государственными и управляли собственными делами общины, негосударственными по своей природе. Государственные органы, по мнению авторов теории, не имели права вмешиваться в дела общины. В то же время, теория допускала возможность ведения общиной дел, передаваемых государством в управление.

Альтернативой вышеизложенным концепциям местного самоуправления являлась «государственная» теория, разработанная немецкими юристами Л. Штейном Р. Гнейстом. Русскими идеологами «государственной» школы стали В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.Н.Свешников, Б.Н.Чичерин и др. . По мнению указанных авторов, самоуправление – это возложение на общество решение задач государственного управления на местном уровне. При этом государство сохраняет полный контроль над деятельностью общественного управления. А.Д. Градовский подчеркивал, что «самоуправление предполагает существование сильной и единой государственной власти, которая является главным условием для сохранения политической и национальной целостности страны». [Градовский, 1899, С. 22.]

С точки зрения сторонников этой концепции, сила самоуправления должна заключаться отнюдь не в отделении его от государства, а в служении интересам последнего. Особых местных дел, отличных от государственных, не существует. Задача самоуправления сводилась к выполнению местным сообществом государственных функций. Академик В.П. Безобразов писал, что «самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которых имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти». [Безобразов, 1882, С. 46]

В период НЭПа оживился интерес к муниципальному типу местного самоуправления. Появились работы Л.А. Велихова [Велихов, 1926.], в которых под прикрытием коммунистической фразеологии автор пытался развивать идеи муниципализма. Упор делался на изучении хозяйственной функции местного самоуправления, обусловленной процессами урбанизации, и поиске путей оптимальной организации городского хозяйства. Автор пытался связать идею о необходимости развития муниципализма с идеологическими требованиями представить его в качестве инструмента социалистического обустройства общества.

В конечном счете, развитие советской системы управления, заменившей муниципальную, привело к свертыванию тематики, связанной с проблемами изучения местного самоуправления. В какой-то мере эта лакуна оказалась заполнена работами, в которых в основном рассматривались проблемы организации советских органов власти на местах. Исследователи советского периода местного самоуправления И.Ф. Шеремет, О.Е. Кутафин и другие рассматривали функции, компетенцию Советов.[Кутафин, 1986, С. 139.] Однако советская система по типу управления была далека от действительно муниципальной системы власти.

Важным направлением исследований отечественных ученых явилось изучение опыта муниципализма в зарубежных странах. Здесь следует выделить работы Г.В. Барабашева, Н.А. Куфакова, Н.С. Тимофеева.В настоящее время проблематикой сравнительного анализ муниципальных реформ в странах Запада и в России занимаются И.А.Василенко, С.В.Кузнецов. Среди зарубежных авторов, изучающих опыт муниципальных реформ, можно отметить Д. Вилсона, Г. Вольмана, Ж. Доменак, В. Дюрана, Ю Лауринмяки, Т. Линкола, Ж. Оффердала, Дж. Чендлера и др.

Действующая Конституция нашей страны определила местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.

Конституционные положения нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Именно с его принятием начались формирование правовой основы становления и нормативного регулирования института местного самоуправления и его органов, а также работа по их реализации.

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Концепция Федерального закона №131 – ФЗ исходила из целесообразности создания двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления (район – поселения) и наделения городов регионального подчинения статусом городского округа. Органам власти субъектов Федерации ставилась задача организовать поселенческий уровень местного самоуправления.

Предварительные итоги свидетельствуют, что работа региональных органов власти по установлению границ поселений была проведена без учета экономического потенциала образуемых муниципалитетов.

Необходимость учета экономического потенциала и перспектив развития муниципальных образований в Федеральном законе №131 – ФЗ не предусматривалась. В качестве критерия определения границ поселения устанавливалась пешеходная доступность до его административного центра. Предполагалось, что такой подход в значительной степени отвечает необходимости обеспечения доступности муниципальных услуг. Вместе с тем бесперспективные с экономической точки зрения сельские поселения оказались не готовы осуществлять весь закрепленный за ним объем полномочий. В результате активизируются процессы объединения поселений. Итог муниципальной реформы показал неэффективность деятельности многочисленных муниципальных образований, особенно тех, что были созданы после принятия Федерального закона №131-ФЗ, большая часть которых обрела статус сельских поселений. Низкий уровень социально – экономического развития таких публично-правовых образований свидетельствует о трудностях самостоятельного управления муниципальным хозяйством и сложностях формирования собственных бюджетов. Почти все муниципальные образования являются в разной степени дотационными, обременяя бюджеты субъектов Российской Федерации, вынужденных принимать меры по их бюджетному выравниванию. На уровне поселений это способствовало существенному сокращению числа финансируемых органами местного самоуправления полномочий в решении вопросов местного значения и снижению качества предоставляемых ими услуг. [Рой, 2010, С. 26-30.]

Как показала практика, границы муниципальных образований, установленные субъектами Российской Федерации по границам административно – территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому сельские поселения, особенно в северо-восточной части страны, оказались лишенными какого – либо экономического потенциала, самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем продемонстрировали свою полную неэффективность.

Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая свои муниципальным районам по соглашениям. Конечно, возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом №131 – ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Тем не менее, практика передачи поселениями вопросов местного значения получила повсеместное распространение, что по сути дела сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне [Стародубовская, 2009, С. 14-15.]. По данным министерства регионального развития Российской Федерации, 17758 поселений (82,2 процента) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит односторонний характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Первые полученные данные по опыту функционирования вновь образованных городских и сельских поселений свидетельствует о необходимости подходить к процессу муниципально - территориального устройства более рационально, исходя из принципа социально-экономической целесообразности. Это должно предполагать реальные возможности обеспечения сбалансированности муниципальных бюджетов поселений и социальную выгоду для местных сообществ с точки зрения доступа к бюджетным услугам. Данные процессы в комплексе должны быть направлены на повышение качества жизнедеятельности территорий муниципальных образований. [Рой, 2010, С. 26-30.]

Литература:

1. Безобразов В.П. Государство и общество. Статьи. – СПб., 1882.

2. Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. – М.; Л., 1926.

3. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Соч. Т. 2. – СПб., 1899.

4. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. – М, 1986.

5. Стародубовская И. Муниципальная реформа: вертикаль достроена // Муниципальная власть. – 2009. - № 1 (январь-февраль).

6. Степанченко В.И. Казачьему роду нет переводу. – Спб: Полиграф Стайл.

7. Рой О., Киселева А., Евдокимова М. Объединение сельских поселений как способ оптимизации муниципального устройства // Муниципальная власть. – 2010.- № 4 (июль-август).

8. Элеменкин В.Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. – Астрахань, 1997.

Аннотация: Институт местного самоуправления как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя России и фундаментальной составляющей российской системы народовластия. Формы народного самоуправления Российского государства, насчитывают более чем тысячелетнюю историю.

Раздел 4. Инновационное развитие постсоветской экономики: институциональные барьеры и перспективы

ВОЗДЕЙСТВИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ НА ИННОВАЦИОННУЮ АКТИВНОСТЬ

Д.э.н., профессор, Шабашев В.А.; Панюшкин С.В.

Кемеровский государственный университет, Кемерово