Органы исполнительной власти

Среди субъектов административного права органы исполнительной власти (государственного управления) занимают особое место. Это самая многочисленная (из состава организаций) группа субъектов административного права, объединенная к тому же общими руководством и подчинением и действующая согласованно и целенаправленно. Органы исполнительной власти наделены государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная по сравнению с компетенцией других субъектов административного права. она охватывает – в практически организующем плане – все области и сферы государственного руководства. Наконец, органы исполнительной власти, в рамках своей компетенции наделены определенными управленческими полномочиями в отношении иных субъектов административного права, например граждан или общественных организаций, чего нельзя сказать о других субъектах.

Органы исполнительной власти (государственного управления) – это разновидность органов государственной власти. Поэтому понятие и черты этих органов производны от признака разделения властей, а содержание данного понятия определяется свойствами исполнительной власти. Следовательно, им прежде всего присущи основные черты, свойственные органам государственной власти. Исходя из этого, необходимо выяснить понятие и признаки государственного органа.

Государственный орган – это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции.

Наличие государственно-властных полномочий – главный юридический признак любого государственного органа.

Содержание государственно-властных полномочий:

• заключаются в праве органов государства издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы;

• веления государственных органов могут выходить за рамки данного органа и распространяться на ту область или отрасль хозяйственного, социально-культурного или административно-политического строительства, с которой связано его функционирование;

• эти полномочия состоят в праве органов государства на обеспечение реализации принимаемых ими актов путем использования от имени государства соответствующих мер воспитания, убеждения, поощрения;

• эти полномочия заключаются в праве органов государства на осуществление от его имени надзора (наблюдения) за исполнением требований правовых актов;

• они состоят также в праве органов государства в необходимых случаях и в целях обеспечения выполнения требований издаваемых ими правовых актов применять установленные меры принуждения.

Основные признаки органа государства:

• орган государства – это часть государственного аппарата;

• орган государства есть организация, т. е. ячейка человеческого коллектива, в определенной степени оформленного;

• орган государства является организацией политической;

• он осуществляет от имени государства его задачи и функции;

• обладает государственно-властными полномочиями;

• имеет определенную компетенцию, структуру и территориальный масштаб деятельности;

• образуется в порядке, установленном законом, осуществляет возложенные на него задачи посредством одного из видов государственной деятельности;

• несет ответственность перед государством за свою деятельность.

Орган исполнительной власти (государственного управления) представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительно-распоряди­тельной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Специфические признаки органа государственного управления:

• осуществляет специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность – государственное управление;

• представляет собой субъект исполнительной власти и в то же время специальный субъект государственного управления.

Правовое положение органов управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются цели, задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т. е. их административная правоспособность и дееспособность.

Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, положениях о конкретных ведомствах.

Виды (классификации) органов исполнительной власти (государственного управления):

 в зависимости от правовой основы образования – создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь, текущего законодательства, подзаконных актов⁹;

 в зависимости от государственного устройства Республики Беларусь как унитарного государства и административно-территориального деления – республиканские органы государственного управления (исполнительной власти) – Совет Министров Республики Беларусь и территориальные органы исполнительной власти – областные, городские, районные органы местного управления;

 по организационно-правовым формам различаются Совет Министров, министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции и др.;

 по характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое и социально-культурное развитие. К ним относятся Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы, администрация района в городах с районным делением.

органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этой отраслью (например, Министерство торговли, Министерство транспорта и коммуникаций, Министерство архитектуры и строительства, Министерство культуры).

органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (например, Министерство экономики, Министерство промышленности); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социальной защиты); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Министерство по чрезвычайным ситуациям).

По порядку разрешения ведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы.

коллегиальные органы – организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции органа. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальными органами являются Совет Министров, исполкомы.

единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю (например, министру).

По порядку финансирования – из республиканского бюджета и из местных бюджетов (в зависимости от места органа исполнительной власти в системе государственных органов).

Система органов государственного управления (исполнительной власти) представляет собой основанную на разделении труда совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих звеньев аппарата управления, каждое из которых обладает относительной самостоятельностью и выполняет строго определенные функции.

Основные задачи построения системы органов государственного управления (исполнительной власти):

• сгруппировать однородные отрасли экономики, социально-культурного и административно-политического строительства, придав им организационное единство и единое управление;

• охватить все без исключения функции государственного управления (исполнительной власти);

• обеспечить быстрое и четкое прохождение административных дел с тем, чтобы каждое из них окончательно решалось, как правило, в одном органе и в том звене управления, в котором это наиболее целесообразно с точки зрения требований централизма и демократизма в управлении;

• обеспечить необходимую координацию и согласованность деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) сверху донизу (для этого создаются специальные звенья координационного характера);

• четко определить задачи, функции, полномочия каждого органа государственного управления (исполнительной власти) в отдельности и систем отраслевых и функциональных органов. Юридически это закрепляется в специальных положениях об органах государственного управления (исполнительной власти).

Звенья в системе органов государственного управления (исполнительной власти):

• Совет Министров Республики Беларусь;

• республиканские органы исполнительной власти отраслевой и функциональной компетенции:

• министерства;

• государственные комитеты;

• комитеты при Совете Министров Республики Беларусь;

• местные органы государственного управления;

• администрация предприятий, учреждений, организаций – местные органы внутреннего управления.

Полномочия Президента Республики Беларусь

в сфере реализации исполнительной власти

Президент Республики Беларусь осуществляет государственную власть в качестве главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Его правовой статус закреплен в Конституции Республики Беларусь и Законе Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» от 21 февраля 1995 г. в редации от 7 июля 1997 г.»¹⁰.

Президент олицетворяет единство народа, является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, однако организационно не входит в систему какой-либо ветви государственной власти.

Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями по отношению к исполнительной власти. Эти полномочия относятся к области как формирования ее организационной системы, так и содержательной части важнейших направлений ее функционирования.

Согласно Конституции Республики Беларусь Президент:

• с согласия Палаты Представителей назначает на должность Премьер-министра Республики Беларусь;

• своими указами определяет систему органов исполнительной власти, назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус;

• своими указами влияет на различные стороны самого содержания деятельности Совета Министров и всей системы органов исполнительной власти;

• имеет право отменять акты Правительства, местных органов государственного управления (исполнительной власти).

Вместе с тем с точки зрения требований законности Президент Республики Беларусь не должен подменять органы исполнительной власти, представляющие собой самостоятельные звенья системы этой власти.

Для непосредственного обеспечения деятельности Президента, реализации его полномочий Президентом создана Администрация Президента Республики Беларусь, положение о которой утверждено Указом Президента № 97 от 23 января 1997 г.¹¹

Администрация Президента Республики Беларусь

Администрация Президента Республики Беларусь:

• является республиканским органом государственного управления;

• обеспечивает проведение государственной кадровой политики и идеологии;

• координирует деятельность подотчетных Президенту государственных органов в области государственной кадровой политики и идеологии;

• обеспечивает взаимодействие Президента с органами законодательной, исполнительной и судебной властей;

• осуществляет организационное, информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь.

Структура Администрации Президента Республики Беларусь:

• Глава Администрации (назначается на должность и освобождается от должности указом Президента Республики Беларусь);

• заместители, в том числе первый, (назначаются на должность и освобождаются от должности указами Президента Республики Беларусь по представлению Главы Администрации Президента Республики Беларусь);

• помощники Президента, пресс-секретарь, главные инспекторы по областям (назначаются на должности и освобождаются от должностей распоряжениями Президента по представлению Главы Администрации Президента);

• Главные управления, управления, отделы;

• канцелярия Президента;

• секретариат Главы Администрации;

• пресс-служба Президента.

На основе Конституции Республики Беларусь и для обеспечения реализации функций Президента Республики Беларусь по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, по сохранению государственного суверенитета, территориальной целостности и конституционного строя Республики Беларусь, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан создан Совет Безопасности Республики Беларусь.

Совет Безопасности Республики Беларусь

Положение о Совете безопасности Республики Беларусь утверждено указом Президента Республики Беларусь № 24 от 5 августа 1994 г.¹²

Основными задачами Совета Безопасности являются:

• определение приоритетов жизненно важных интересов личности, общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности;

• определение основных направлений стратегии безопасности Республики Беларусь и организация подготовки государственных программ поддержания надлежащей безопасности Республики Беларусь;

• подготовка рекомендаций Президенту Республики Беларусь по вопросам формирования внешней, внутренней и военной политики, по выработке основных положений государства в отношении других стран;

• разработка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти по реализации принятых решений в сфере обеспечения безопасности и оценки их эффективности;

• подготовка оперативных решений по предотвращению и преодолению чрезвычайных ситуаций, которые могут нанести значительный ущерб интересам Республики Беларусь;

• предварительное обсуждение кандидатур на руководящие должности министерств и ведомств (согласно перечню, утверждаемому Советом Безопасности), от которых зависит эффективность мер по обеспечению безопасности Республики Беларусь;

• подготовка предложений Президенту Республики Беларусь по вопросам введения, продления, отмены чрезвычайного либо военного положения, использования контингента Вооруженных Сил Республики Беларусь.

Состав Совета Безопасности:

• Председатель – Президент Республики Беларусь;

• Государственный секретарь;

• Постоянные члены и члены Совета Безопасности.

В целях совершенствования финансового, материально-техничес­кого и социально-бытового обеспечения деятельности высших органов государственной власти указом Президента Республики Беларусь № 19¹³ от 4 августа 1994 г. создано Управление делами Президента Республики Беларусь. Оно подчиняется непосредственно Президенту Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь

Совет министров Республики Беларусь – Правительство Республики Беларусь является коллегиальным органом государственного управления, который осуществляет исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и иными органами исполнительной власти¹⁴.

В своей деятельности Правительство Республики Беларусь подотчетно Президенту страны и ответственно перед Национальным.

Состав Правительства:

• Премьер-министр;

• заместители премьер-министра, в том числе первый заместитель премьер-министра;

• министры;

• председатели государственных комитетов.

Состав Совета Министров утверждается Президентом Республики Беларусь.

Премьер-министр назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.

Основные направления реализации компетенции Совета Министров:

• экономические вопросы;

• в социально-культурной сфере;

• в области охраны окружающей среды;

• в области обеспечения законности и правопорядка;

• в области обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства;

• в области внешнеполитической деятельности;

• в области кадровой политики.

Совет Министров руководит системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления, координирует, направляет и контролирует их работу.

В систему республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, входят министерства Республики Беларусь, государственные комитеты Республики Беларусь, комитеты при Совете Министров Республики Беларусь, объединения (учреждения), подчиненные Совету Министров Республики Беларусь.

Осуществляя руководство подчиненными республиканскими органами государственного управления, Совет Министров:

• принимает меры по обеспечению реализации в полном объеме республиканскими органами государственного управления предоставленных им прав и полномочий в целях выполнения возложенных на них задач и осуществления своих функций, самостоятельного решения отнесенных к их компетенции вопросов;

• утверждает в установленном порядке положения о республиканских органах государственного управления, если иное не предусмотрено актами Президента Республики Беларусь;

• утверждает состав коллегий министерств и государственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Президента;

• при необходимости передает решение отдельных входящих в его компетенцию вопросов государственного управления республиканским органам государственного управления, за исключением тех, решение которых относится к исключительной компетенции Совета Министров;

• отменяет акты республиканских органов государственного управления, если они противоречат Конституции Республики Беларусь, законам Республики Беларусь, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра, не соответствуют общегосударственным интересам или не имеют достаточного финансового и юридического обоснования, за исключением решений, которые могут быть отменены только Президентом;

• за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции, законов, актов Президента, постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра, служебных обязанностей налагает в установленном порядке на министров, руководителей других республиканских органов государственного управления, а также на их заместителей дисциплинарные взыскания.

Исключительно на заседаниях Совета Министров рассматриваются:

• вопросы подготовки и исполнения государственного бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов;

• основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь;

• проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь.

Для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров, в качестве постоянного его органа действует Президиум Совета Министров Республики Беларусь. В его состав входят Премьер-министр и заместители Премьер-министра, а также могут быть включены иные члены Правительства Республики Беларусь.

Согласно Указу Президента Республики Беларусь № 578 от 24 сентября 2001 г., в состав Президиума Совета Министров Республики Беларусь входят: Премьер-министр, его заместители, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, Министр экономики, Министр финансов, Министр иностранных дел.

Заседания Президиума Совета Министров Республики Беларусь проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в две недели и считаются правомочными, если на них присутствует более половины членов Президиума. Решения принимаются большинством голосов от общей численности членов Президиума и оформляются в виде постановлений Совета Министров Республики Беларусь.

Для обеспечения деятельности Совета Министров Республики Беларусь создается Аппарат Совета Министров. Его возглавляет руководитель Аппарата, который назначается на должность Советом Министров по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

Для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного управления, разработки постановлений Совета Министров, а также для выполнения отдельных поручений могут создаваться постоянные или временные комиссии и иные формирования.