1.2.4. Качество систем менеджмента общества

У всемирно известного специалиста в области менеджмента качества Э. Деминга есть такие слова: «Богатство нации зависит от народа, управляющих и правительства... Проблема заключается в хорошем управлении» [33]. Иначе говоря, следует ставить вопрос (как в теоретической, так и в практической плоскости) о совершенствовании системы управления (менеджмента) обществом. Следуя системному подходу, можно рассматривать следующие виды обществ: планетарное общество, государство (в широком смысле, т.е. страна), регион (например, субъект федерации), местное сообщество. Из них суверенным обществом признаётся государство. Поэтому и следует позаботиться, прежде всего, о создании высококачественной системы управления государством. В связи с этим в работах [34, 35] ставится и обсуждается вопрос создания теории управления государством.

Наличие сильной связи между качеством системы управления (менеджмента) государством и качеством жизни населения подтверждается всей историей. Тоталитарные системы менеджмента, сложившиеся в Советском Союзе и других странах (Болгария, Венгрия, Германская демократическая республика и пр.), где управление экономикой осуществлялось командно-административными методами, не выдержали конкуренции с демократическими системами менеджмента. Яркое доказательство этого – существование двух Германий, в одной из которых (западной) качество жизни росло гораздо большими темпами, чем в другой. В ГДР даже сокращалось население, так как молодёжь старалась уехать в Западную Германию. После воссоединения Германии в восточной её части оказались неконкурентоспособными 30 тыс. компаний. Одна из главных причин – низкое качество продукции. Какие только меры не принимались в СССР и странах «социалистического» лагеря для повышения качества продукции. Но все они оказались тщетными. Исключение составлял военно-промышленный сектор экономики. Но об эффективности производства не заботились нигде. Причиной всего этого было отсутствие конкуренции в экономике и политике. Такую конкуренцию смогли создать в странах с развитыми многопартийными системами и системами местного самоуправления, а также с высокой социальной активностью населения, т.е. где достаточно сильны политическая и социальная циркуляция в обществе [36].

Обеспечить конкуренцию в экономике можно и при сохранении правящей политической силы, в условиях запрещения конкуренции в политике (китайский вариант после смерти Мао Цзэдуна). Однако такая система менеджмента может обеспечить рост лишь отдельных характеристик качества жизни, да и то только ценой ограничения свобод, путем репрессий в отношении политических конкурентов, инакомыслящих, и на исторически небольшой промежуток времени. Рано или поздно в людях просыпается потребность в политических свободах, и если власти вовремя не идут на уступки, в обществе наступает напряженность, приводящая к политически нестабильному, неустойчивому состоянию, чреватому социальными взрывами.

По Джурану, 85% ошибок, брака и проблем на предприятиях происходит по вине системы менеджмента, высшего руководства, по Демингу, – 96% [37]. По отношению к системам менеджмента государств таких исследований не проводилось. Но вряд ли соотношение здесь обратное. Значит, первостепенное внимание следует уделять улучшению системы менеджмента государства.

Под качеством системы менеджмента общества (страны, региона, местного сообщества) будем понимать степень соответствия совокупности характеристик, присущих этой системе, требованиям международного права или законов государства, устанавливаемым для обеспечения устойчивого роста качества жизни в обществе и качества населения. Как показала история, лучше всего способна это обеспечить демократическая система менеджмента, но при условии, что население достигло определенного уровня развития, что оно проявляет готовность участвовать в общественной жизни.

Демократическая система менеджмента государства в качестве подсистем содержит государственную систему управления (в России она двухуровневая, содержащая федеральный и региональный уровни), систему местного самоуправления, совокупность избирательных систем и систем прямого народовластия (через референдумы).

Основная структура системы менеджмента российского государства заложена в Конституции РФ. Однако переживаемый страной переходный период от тоталитаризма к демократии потребовал проведения реформ. Эти реформы проводились в сторону усиления централизации власти, что очень неоднозначно воспринималось в обществе. Суть реформ достаточно подробно изложена в книге В. Иванова [38].

Проведению реформ предшествуют обычно бурные дискуссии на самом высшем уровне. В 2006 г. была проведена дискуссия на тему: «Суверенное государство в условиях глобализации: демократия и национальная идентичность». Цель дискуссии – выработка единой национальной идеологии, концепции управления страной. Эту дискуссию председатель Совета по внешней и оборонной политике и ведущий «круглого стола» С. Караганов назвал самой интересной за последнее время. Участники дискуссии много времени уделили обсуждению вопроса: что такое демократия? Эта дискуссия, возможно, предотвратила распространение вертикали власти на местное самоуправление. О таких планах Администрации Президента РФ в то время много писалось в средствах массовой информации. Критический анализ содержания этой дискуссии изложен в работе [39].

Демократическая система менеджмента государства способна обеспечить более высокий уровень конкуренции как в политике, так и в экономике, а значит повысить качество продукции, покупательную способность населения, качество жизни. Она способна обеспечить и более высокий рост качества населения (хотя и с существенной задержкой, обусловленной временем взросления, приобретения знаний). Имеется и обратная связь: участие образованного и нравственно здорового населения в жизни общества способствует улучшению его системы менеджмента.

Действительная демократия возможна только в случае достаточной близости местной власти к населению, предоставления местным сообществам достаточной самостоятельности и создания условий заинтересованности местной власти в экономическом и социальном развитии соответствующей территории. Нынешний Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не обеспечивает этого. Нужна иная концепция местного самоуправления.

В соответствии с концепцией, изложенной в работе [40], система местного самоуправления должна быть многоуровневой (ныне она одноуровневая в городах и двухуровневая в сельской местности). В крупных городах, имеющих районное деление, предлагается воссоздать внутригородские муниципальные образования (МО), учредив представительные органы власти в районах (они существовали до осени 1993 г.). Кроме того, предлагается создать еще третий уровень МО – микрорайоны численностью от 3 тыс. до 30 тыс. жителей (в зависимости от величины района города, этажности застройки, компактности проживания). Советы общественного самоуправления на этом уровне, как следует из теории и как показала практика, не могут быть эффективными, а выборы представителей в эти Советы невозможно провести без нарушений. Поэтому территориальное общественное самоуправление следует предусматривать на городских территориях с населением численностью до 3 тыс. человек. В случае претворения в жизнь такой концепции местного самоуправления повысится степень организованности жителей, они смогут привести к власти более достойных, смогут установить эффективный контроль за действиями власти, за ходом выборов, за средствами массовой информации, смогут стать надежной опорой правоохранительным органам в деле борьбы с криминалом. Этого по-настоящему можно добиться только в условиях разделения представительных, исполнительных, судебных (арбитражных) и контрольных функций даже на уровне территориального общественного самоуправления. Такое разделение позволяет обеспечить доверие друг к другу, резко снизить уровень коррупции, случаи дезинформации и манипулирования, к чему часто прибегают исполнительные органы, добиться гласности, прозрачности действий органов управления. Территориальное общественное самоуправление в этом случае явится школой демократии. Принцип разделения властей, фактически положенный в основу Общественного договора еще в начале XVII в. американскими колонистами, позднее сформулированный Локком и Монтескье, выдержал испытание временем. Он все время совершенствовался и должен совершенствоваться дальше.

Для характеристики демократической системы менеджмента государства должна быть выбрана некоторая система показателей. С её помощью можно характеризовать систему менеджмента в целом и дифференцированно по каждой отдельной подсистеме. При этом деление системы менеджмента на подсистемы целесообразно осуществлять по трем признакам: ветвь власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровень менеджмента (федеральный уровень, территориальные органы федеральных министерств и ведомств, региональный уровень и уровни системы местного самоуправления), направление деятельности. Однако в настоящее время нет единства мнений даже относительно того, сколько должно быть уровней менеджмента, какие выделить направления деятельности.

В качестве укрупненных показателей для характеристики демократической системы менеджмента государства в целом могут быть использованы: 1) степень устойчивости управления, которая зависит от развитости системы сдержек и противовесов (сбалансированности функций на разных уровнях менеджмента, соблюдения принципа разделения властей на всех уровнях менеджмента) и уверенности квалифицированного менеджерского персонала в стабильности своего социального положения в случае смены власти; 2) степень приближенности местной власти к населению; 3) степень демократичности формирования органов власти (определяется в основном избирательной системой); 4) степень открытости для населения; 5) степень ответственности перед обществом; 6) степень личной заинтересованности высших должностных лиц в результатах деятельности отдельных предприятий (высокая степень такой личной заинтересованности увеличивает коррупцию и приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств); 7) профессионализм менеджерского персонала; 8) уровень коррупции в органах власти; 9) критерии, используемые руководящими работниками для повышения по службе подчинёных (уровень их профессионализма или, например, послушность); 10) уровень полномочий и степень независимости контрольных, розыскных, следственных и судебных органов.

Степень устойчивости управления на государственном (федеральном) уровне определяется, прежде всего, структурой органов государственной власти и распределением между ними функций менеджмента. Высокой степени устойчивости управления можно добиться при различных формах организации государственной власти: конституционной монархии, парламентской, президентской или полупрезидентской республиках. Но выбор той или иной формы должен зависеть от размера страны и её роли на мировой арене, а также от мнения населения. Для России более предпочтительна полупрезидентская форма правления, которая имеет место во Франции.

Распределение функций менеджмента между уровнями управления предполагает использование идеи федерализма, основанной на территориальной децентрализации управления обществом, как более целесообразном способе управления сложной системой по сравнению с идеей унитаризма. Как отметил в своей книге Т. Конти, «рецепт успеха – в равновесии, что и является основной целью федерации: объединить максимум преимуществ масштаба с преимуществами систем небольших размеров. Конечно, идея федерализма не работает, если она использована как провокация одной стороны, чтобы переместить козыри в свою пользу, не принимая принципа взвешенного разделения суверенитета вдоль единой цепочки» [7]. В Российской Федерации такого типа провокации часто исходят от автономных республик.

Конти выделяет четыре основных принципа взаимоотношений в организации федеративного типа. Первый принцип – субсидиарность (дополнительность). Он означает, что вышестоящий орган не должен оставлять себе те функции, которые нижестоящее подразделение может выполнить лучше. Вместе с функциями распределяется и ответственность, причём таким образом, чтобы по возможности можно было избежать иерархических цепочек, которые увеличивают бюрократию, делают систему негибкой и медленно реагирующей на изменения. Второй принцип – взаимозависимость. Он означает, что организации, входящие в федерацию, составляют единство (т.е. взаимозависимы), так как кроме собственного центра они имеют единый центр. Взаимозависимость выгодна в смысле возможности рационального распределения полномочий во взаимоотношениях с внешними организациями (например, зарубежными странами), а также с точки зрения пользования общими ресурсами (на основе долевого участия в их добыче), когда одна часть ресурсов отдаётся центру, а другая остаётся в субъекте федерации. Третий принцип – общие законы, правила, стандарты, системы коммуникации, системы мер. Они увеличивают эффективность всей системы, создают условия для лучшего взаимопонимания и сотрудничества. Стандартизация применяется в тех сферах, где различия не принесут выгоды никому, и не применяется там (прежде всего, в области культуры), где поддержание разнообразия важнее стандартизации. Четвёртым принципом Конти называет – мультигражданство, т.е. осознание человеком того, что он принадлежит одновременно к различным сообществам, меньшее из которых является подмножеством более крупного. Многие уже сейчас чувствуют себя не только гражданами своей страны, но и гражданами мира, если речь идёт об угрозах для жителей всей планеты (ядерная, химическая, бактериологическая, экологическая и др. катастрофы планетарного масштаба).

Конкретные предложения по совершенствованию федеративного устройства российского государства, избирательной системы, судебной системы содержатся, в частности, в работах [20, 35]. Наряду с разумными предложениями, в СМИ и Интернете можно встретить очень опасные для общества антидемократические проекты реформирования системы управления государством, часто под видом «народовластия» (проект «Россия», «Соборный проект» и пр.). Критический анализ одного из таких проектов дан в работе [41].

О качестве демократической системы менеджмента общества косвенно можно судить по следующим показателям состояния общества: 1) показатели, характеризующие динамику качества жизни; 2) степень влияния мировых кризисов на качество жизни; 3) степень участия населения в решении вопросов местного значения; 4) готовность населения отстаивать свои интересы в суде и с помощью массовых акций или забастовок; 5) уровень коррупции в обществе и её динамика; 6) уровень реальных возможностей создания и деятельности политических партий; 7) степень свободы деятельности средств массовой информации в политической сфере; 8) степень монополизации в различных отраслях экономики; 9) уровень сокрытия доходов от налогообложения; 10) показатели, характеризующие динамику качества образования и уровня нравственности в обществе; 11) демографические показатели; 12) статистика преступлений, суицидов, пропавших людей.

Надо сказать, что в СССР повышению качества продукции, качества жизни придавалось большое значение, однако командно-административная система управления государством, не допускавшая полноценной конкуренции ни в экономике, ни в политике, не позволяла решить проблемы качества и эффективности. Не получается это сделать пока и в нынешней России. Чтобы быстрее изменить ситуацию к лучшему, необходимо овладеть методологией менеджмента качества представителям не только органов власти, но и оппозиции.

Широкое распространение в мире демократических методов управления способствовало изменению мировоззрения не только в среде народа, но и у представителей власти. Это нашло своё выражение в появлении и продвижении новой парадигмы международных отношений. Старая парадигма, как отмечается в книге «Преодолевая барьеры» [25], имеет множество пороков: невежество, высокомерие власти, следование принципу «кто сильнее, тот прав», восприятие многообразия как угрозы и пр. В основу новой парадигмы авторами книги положены: равноправие, переосмысление понятия «врага» (отказ от образа врага в виде государства, иной религии, иного этноса и представления о нём как об общей для всего мира угрозе), децентрализация власти (передача части властных полномочий гражданскому обществу), заинтересованность (в объединении усилий для сохранения и развития жизни на планете, предотвращения катастроф), личная ответственность (в том числе за бездействие, неучастие в общественной жизни), союзы для решения конкретных проблем (одна и та же страна может быть и союзником и конкурентом).