Методичні вказівки для самостійної роботи

Опанування змісту даного модуля варто розпочати з усвідомлення того, що управління – це конкретно визначений та цілеспрямований вплив управлінського органу на об’єкт складної системи або ж на систему. При цьому слід наголосити, що природа та причинність цього впливу є об’єктивною реальністю і необхідною умовою розвитку суспіль­ства та окремих його сфер.

Зважаючи на комплексність питання, що розглядається, та склад­ність його опанування, доцільно самостійно опрацювати підручники з управління, зокрема у тій частині, що стосується соціального управ­ління.

Підручники з адміністративного права та державного управління містять різні підходи до суті (змісту) державного управління, однак загальними є підходи до характеристики його ознак та особливостей, які і засвідчують зміст цієї категорії.

Не менш важливим є питання принципів державного управління, тих засад, основоположних ідей, архітектурних підвалин, на яких будується та розвивається даний вид суспільно корисної діяльності. Беручи до уваги відсутність серед науковців єдиного класифікаційного підходу до принципів державного управління, варто ознайомитися з класифікаційною характеристикою та її критеріями, що мають місце в різних джерелах, що стосуються даної теми, зокрема перелічених в цьому модулі.

Аналогічна ситуація склалася і щодо питання класифікації та критеріїв видової характеристики функцій і форм державного управління. Однак це не проблема для студента, а можливість реалізації творчого підходу до вивчення даної категорії через опанування різних підходів та думок авторів з цього питання.

Використовуючи набуті знання при вивченні поняття та змісту методу адміністративного права, студентам слід сприймати методи державного управління як способи і прийоми безпосереднього і ціле­спрямованого владного впливу на керований об’єкт. Варто звернути увагу на різноманітність методів державного управління, що свідчить про необхідність вивчення їх загальних рис та видової класифікаційної характеристики.

Слідування студентів таким рекомендаціям забезпечить гарантію опанування знань про державне управління та створить переконливі можливості для розширення світогляду та формування правосвідомості майбутніх правознавців.

Матеріали для вивчення

Зародження та розвиток управління як діяльності з керівництва чимось (кимось) нерозривно пов’язане з розвитком усього живого на Землі. Така складна природа категорії управління пояснює різноаспектні підходи щодо неї вчених різних галузей науки. Синтезуючим при цьому є ви­значення управління як діяльності суб’єкта, змістом якої є цілеспрямований, організуючий та конкретно визначений вплив на об’єкт управлін­ня задля одержання суб’єктом бажаного результату.

Теорія управління своїм розвитком завдячує науці кібернетиці, з позиції якої управлінський процес має місце як серед живої, так і неживої природи, а саме в механічній, біологічній та соціальній управлінських системах. Виходячи з цього, традиційно прийнято виділяти механічне (технічне), біологічне та соціальне управління. Якщо перші два види управління — це предмет техніко-математичних та природничих наук, то соціальне управління є предметом суспільних наук.

Соціальне управління — це різновид суспільно корисної діяльності, що проявляється в цілеспрямованому, організуючому та конкретно визначеному впливі одних людей на інших, з метою впорядкування та узгодження бажаної для органу управління поведінки окремих людей, колективів та цілих народів. Саме на важливості відповідальності органів управління за результати своєї діяльності наголошується в основних цілях адміністративної реформи в Україні. Адже і донині тривають реформи, розпочаті в державі тринадцять років тому, однак за їх безрезультативність не несе відповідальності жоден з реформаторів.

Соціальне управління є публічним управлінням, яке включає в себе:

а) державне управління, тобто управління у сфері функціонування державних органів;

б) недержавне управління, яке, в свою чергу, поділяється на:

– місцеве самоврядування — здійснюється органами місцевого самоврядування;

– громадське управління — здійснюється в об’єднаннях громадян;

– комерційне управління — здійснюється в комерційних організаціях, які мають за мету одержання прибутку¹.

Як бачимо, складовою соціального управління є державне управлін­ня, яке дослідниками адміністративного права розглядається як вид державної діяльності або ж як складна динамічна система, кожен елемент якої спрямований на впорядкування суспільних відносин. Як бачимо, державне управління покликане забезпечувати здійснення виконавчої влади в країні, що виявляється в присутності управлінського впливу у сфері соціального, політичного, культурного та економічного життя народу. Однак таке визначення розкриває зміст державного управління лише в його вузькому розумінні, тоді як в широкому — це законодавчо закріплена діяльність держави усіх її видів, з делегуванням при цьому відповідних повноважень державним органам.

Державне управління як форма державної діяльності характеризується такими рисами, що визначають його виконавчі та розпорядчі повноваження:

– загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює найбільш важливі сторони життя держави та суспільства;

– спрямованість на виконання Конституції та законів України (підзаконна діяльність);

– юридично-владний, розпорядчий характер;

– організаційний зміст, за допомогою якого досягаються регулювання і координація спільної праці людей;

– активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об’єктами свого впливу галузі економічного, соціального та адміністративно-полі­тичного будівництва;

– безперервне і постійне здійснення¹.

Державне управління базується на відповідних принципах, якими є основоположні правила і вимоги, які відображають її найістотніші особливості і цілеспрямованість, а основний зміст її визначається Конституцією України та нормами права, що безпосередньо регламентують цю діяльність.

Серед дослідників адміністративного права немає єдиного підходу щодо єдиної класифікації принципів державного управління на групи та види. Однак поширеною є така їх класифікація на групи:

– соціально-політичні (демократизм, участь населення в управ­лінській діяльності держави; рівноправність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об’єктивність);

– організаційні принципи побудови апарату державного управління (галузевий, функціональний, територіальний);

– організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління (нормативність діяльності, єдиноначальність, колегіальність, поділ управлінської праці, відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність)¹.

Поряд із поділом принципів на групи найчастіше пропонується їх класифікація на види, а саме:

– загальносистемні, зокрема: об’єктивності державного управління; демократизму державного управління; правової упорядкованості державного управління; законності державного управління; розподілу влади в державному управлінні та ін.;

– структурно-цільові, зокрема: погодженості цілей державного управління за основними параметрами між собою; взаємодоповнення цілей, при якому одна ціль сприяє іншій; підпорядкування приватних, локальних цілей загальним цілям державного управління тощо;

– структурно-функціональні, зокрема: диференціація і фіксування функцій шляхом видання правових норм і закріплення управлінських функцій в компетенції органів державного управління; концентрації, комбінування управлінських функцій від різних суб’єктів управління та ін.;

– структурно-організаційні, зокрема: єдності системи державної влади; територіально-галузевий тощо;

– структурно-процесуальні, зокрема: відповідності елементів (методів, форм, стадій) управлінської діяльності органів державного управ­ління їх функціям; конкретизації управлінської діяльності та особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності та ін².

У функціях будь-якої науки, в тому числі й адміністративного права, виявляються ті завдання, які вона повинна вирішувати, її соціальне призначення. На сучасному етапі невирішеним залишається питання єдиного підходу до видової класифікації функцій державного управ­ління. За переконанням Г.В. Атаманчука, функції державного управ­ління слід класифікувати на:

– внутрішні (управління всередині державної управляючої системи);

– зовнішні (вплив державних органів на об’єкти управління);

– загальні (які відображають суттєві моменти управління: орга­нізація, планування, регулювання, кадрове забезпечення і контроль);

– специфічні (які відображають особливий зміст окремих впливів)¹.

Існують й інші підходи до класифікації видів державного управлін­ня, однак це не свідчить про проблемність питання, а лише характеризує суб’єктивний підхід окремих авторів до питання, що розглядається. До того ж, в життєвих реаліях спостерігається взаємодоповнення та взаємодія окремих функції, що забезпечує комплексний та системний характер державно-управлінського впливу суб’єктів на відповідні об’єк­ти управління.

Державне управління розкриває свій зміст через його цілі, принципи, функції, методи та інші якісні характеристики, а зовнішнім виявом конкретних дій, здійснюваних органами державного управління задля досягнення ними поставлених завдань, є форми управління. Саме через форми державного управління наочно виявляється практична діяльність органів управління, за наслідками якої дається загальна оцінка державі як інституту публічної влади. Форми управління дозволяють одержати відповідь на питання: для чого формується система виконавчої влади, що вона і її окремі ланки роблять заради виконання управлінських завдань і функцій?

При цьому управлінська діяльність в окремих випадках породжує настання юридичних наслідків, а в інших — ні, однак, незалежно від отриманих наслідків, вона тією чи іншою мірою реалізується в рамках правових норм через закріплення відповідних форм управління в законодавчих та нормативно-правових актах. При цьому форма державного управління повинна відповідати:

– характерові функцій державного управління;

– компетенції державного органу;

– особливостям конкретного суб’єкта управління.

А щодо використання суб’єктом управління тієї чи іншої форми, то вона (форма) визначається конкретними обставинами, в яких діє цей суб’єкт, та його власними переконаннями в межах дозволеного законом.

Таким чином, створюються умови щодо прийняття органами управ­ління відповідних правил поведінки (норм права) з питань, що віднесені до їх компетенції, у формі правових актів, що забезпечують виникнення, зміну або припинення державно-управлінських відносин.

В науці адміністративного права цей вид управлінської діяльності називається правовою формою державного управління, що передбачає реалізацію повноважень органів управління, яким притаманний імперативний (державно-владний) характер з чітко визначеною процедурою прийняття правових актів.

Водночас діяльність органів управління не завжди пов’язана з продукуванням правових актів та здійсненням відповідних дій, що призводять до виникнення, зміни чи припинення адміністративних правовідносин. Таку діяльність часто називають неправовою або ж організаційною формою управління, оскільки вона не породжує юридичних наслідків, а саме: проведення виробничих нарад, проведення тестування, атестацій, психологічний відбір тощо. Однак за результати цієї діяльності органами управління можуть (майже завжди) прийматися управлінські рішення у формі відповідних правових актів. Варто лише зауважити, що термін “неправова” форма управління”, на нашу думку, є дещо некоректним, оскільки означає протиправний, незаконний та ін. Автори такого формулювання мали на увазі, найімовірніше, відмінний від правової форми, тобто такий, що не породжує правового акту, хоча вся процедура носить чітко визначений правовий характер. А тому слід використовувати термін “організаційна” форма управління”, що відповідає змісту діяльності і значенню даного слова. На думку відомого вітчизняного вченого О.П. Рябченко, за умови, “якщо засада правових та неправових форм єдина, то, можливо, доцільніше було б вживати такі терміни, відповідно, як “форма, що має юридичні наслідки” та “форма, що не має юридичних наслідків”¹.

Загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності в юридичній літературі немає. Тому більшість науковців вдаються до такої класифікації:

– видання (прийняття) нормативних актів управління як особлива форма управлінської діяльності органів виконавчої влади, що передбачає встановлення в рамках закону відповідних правил пове­дінки учасників адміністративних правовідносин у відповідних сферах державного управління. Метою цієї форми діяльності є підвищення ефективності регулюючого впливу права на суспільні відносини шляхом конкретизації та деталізації загальних норм, що містяться в конституції та інших законах і видання на їх основі підзаконних актів органів виконавчої влади (Указ Президента України, Постанова КМ України, рішення місцевої держадміністрації та ін.);

– видання (прийняття) індивідуальних (ненормативних, адміні­стративних) актів управління, які забезпечують встановлення, зміну чи припинення конкретно визначених адміністративних правовідносин шляхом установлення конкретним суб’єктам правил поведінки та їх припинення після безпосереднього одноразового застосування. При цьому ці акти не є джерелами адміністративного права, однак вони виступають юридичними фактами і породжують правові наслідки (наказ про прийняття чи звільнення з посади, преміювання чи нагородження окремих працівників, видача дозволу на в’їзд на територію ЧАЕС тощо);

– проведення організаційних заходів шляхом здійснення систематичних, постійних та спрямованих заходів щодо належного забезпечення та цілеспрямованого виконання органами державного управління виконання поставлених перед ними завдань та функцій (проведення селекторних нарад, прес-конференцій, круглих столів, розробка методичних рекомендацій та інструкцій і под.);

– здійснення матеріально-технічних операцій, які носять допоміжний характер, однак за своїм обсягом та значимістю в забезпеченні управлінського процесу органів виконавчої влади мають вагоме значення у створенні нормальних умов для роботи апарату управ­ління (діловодство, реєстрація, оформлення та розсилання документів, аналіз та систематизація інформації, підготовка аналітичних та статистичних показників та ін.);

На сучасному етапі розвитку державного управління все більше уваги приділяється окремій його формі — адміністративному договору як закріпленій адміністративним законодавством добровільній згоді двох або більше суб’єктів адміністративного права з обов’язковою участю у цих правовідносинах уповноваженого державою органу або посадової особи. Адміністративний договір є правовим актом, що забезпечує виникнення, зміну чи припинення суб’єктивних прав та юридичних обов’язків учасників цієї угоди.

Серед вітчизняних та зарубіжних вчених-адміністративістів існують різні погляди щодо визнання адміністративного договору однією із форм державного управління, зважаючи, що принцип домовленості сторін відсутній у даних правовідносинах, а отже, договір є юридичним закріпленням цивільно-правових відносин.

Істинність у таких судженнях, звичайно, незаперечна, адже в адмі­ністративному праві не буває рівності сторін правовідносин, оскіль­ки держава в особі органу виконавчої влади приписує іншій стороні адмі­ністративних відносин однозначно визначену і абсолютно обов’язкову міру поведінки, вказуючи одночасно чіткий характер і міру покарання з боку держави у разі невиконання припису іншій стороні відносин. Цей принцип нерівності сторін не виключає водночас можливості оскарження дій органу, наділеного владними повноваженнями, в разі перевищення ним цих повноважень, а також можливості одержати, наприклад, відстрочку або розстрочку платежу, якщо з незалежних від суб’єкта правовідносин причин він не може бути внесений у визначений термін. Однак подання прохання про відстрочку, розстрочку або скарги не призупиняє стягнення аж до самого моменту прийняття уповноваженим на це органом відповідного рішення.

Разом з тим більшість учених переконані, що адміністративний договір все ж набуває поширення, а відповідно, зростає його значення як форми державного управління та джерела адміністративного права. Адміністративному договору притаманні такі функції:

– структурно-організаційна;

– соціального компромісу;

– забезпечувальна;

– орієнтаційно-стимулююча;

– демократизації виконавчої влади;

– виховна та охоронна.

На сьогодні залишається дискусійним і питання класифікації адмі­ністративних договорів, однак вітчизняні вчені-адміністративісти бачать її такою:

– дво- і багатосторонні договори;

– типові і консенсуальні договори;

– попередні і основні договори;

а) за предметним критерієм:

– договори про компетенцію, зокрема про розмежування або делегування повноважень, як то закони про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації;

– договори у сфері управління державною власністю;

– договори, які забезпечують державні потреби (державні контракти);

– договори з військовослужбовцями, студентами;

– фінансові та податкові угоди;

– договори про взаємодію, співпрацю;

– концесії, інвестиційні угоди;

– договори про надання деяких платних послуг приватним особам, зокрема Постанова КМ України від 7 травня 1998 р. “Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними архівними установами” і под.;

б) за змістом: суто організаційні і змішані (організаційні питання, пов’язані з трудовими, майновими); суто адміністративні і комбіновані (разом з адміністративними правовідносинами регулювати трудові, цивільні та ін.)¹.

Процес демократизації суспільних відносин в Україні спонукає науковців та законодавців до розробки та оновлення існуючих законодавчих актів як важливого засобу державного управління. Як зазначає відомий вітчизняний вчений у сфері державного управління Н.Р. Нижник, особлива роль у цьому належить правовим актам органів виконавчої влади та управління².

Однак сучасна юридична література не містить єдиного визначення акта управління. На думку одних дослідників — це державно-владні розпорядження, тоді як на думку інших — це особливі юридичні форми виконавчо-розпорядницької діяльності. Проте беззаперечними є ознаки правових актів управління:

– правовий акт та його видання є юридичною формою виконавчо-розпорядницької діяльності;

– правовий акт містить державно-владний характер і є вираженням компетенції даного органу;

– правовий акт — це однобічне веління, оскільки він виражає волю органу, що видав даний акт;

– невиконання правового акта спричиняє матеріальну, дисциплінарну та адміністративну відповідальність посадових осіб.

Виходячи з цього, правовий акт державного управління — це офі­ційний правовий документ державно-владного характеру, що прийнятий уповноваженим органом державного управління або його посадовою особою в порядку однобічного волевиявлення і в межах його компетенції з метою виконання поставлених перед ним завдань та функцій.

Правові акти державного управління регулюють владні дії державних органів та органів окремих громадських організацій, що вчиняються ними на основі та на виконання закону, в процесі виконання функцій державного управління і спрямовані на встановлення, зміну чи скасування правових норм або виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Отже, юридичне значення актів державного управління полягає в такому:

– видання (прийняття) актів управління тягне за собою ви­значені правові наслідки, зокрема: встановлення чи скасування правових норм або ж виникнення, зміну чи припинення адміністративних правовідносин;

– акт управління містить правові норми — загальні правила, що визначають поведінку посадових осіб і громадян, а також діяльність підприємств, установ й організацій;

– акти управління можуть виступати як юридичні факти, тобто обставини, що породжують, змінюють чи припиняють ті або інші адміністративні правовідносини;

– зазвичай акт управління є підставою для видання інших актів управління. Він може бути доказом при розгляді деяких категорій справ у судах і органах управління.

Класифікацію будь-яких категорій, у тому числі й актів державного управління, здійснюють залежно від обрання того чи іншого критерію.

Так, залежно від юридичного змісту акти державного управління поділяють на:

– нормативні, що визначають загальні правила поведінки широкого кола суб’єктів права; розраховані при цьому на багаторазове використання; виступають правовими засадами виникнення, зміни чи припинення адміністративних правовідносин та встановлення обмежень чи заборон для підвладних учасників правовідносин, зокрема Указ Президента “Про запровадження єдиної державної регуляторної полі­тики у сфері підприємництва” від 22 січня 2000 р.;¹

– індивідуальні, що спрямовані на розв’язання окремого питання управлінського процесу з конкретизацією особи, поведінка якої ви­значається цим актом. Вони не містять у собі норм права, а тому не є джерелами адміністративного права. Прикладом може бути указ Президента про нагородження певних осіб державною відзнакою;

– змішані, що уособлюють в своєму складі як норми права, так і конкретні рішення управлінського процесу, зокрема Постанова КМ України “Про заходи щодо підвищення кваліфікації посадових осіб і спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з питань національної безпеки та оборони держави” від 8 лютого 2000 р.¹

Залежно від форми вираження акти державного управління поді­ляють на:

– письмові, що відповідають за формою і змістом встановленим вимогам і містять відповідні приписи, заборони, рекомендації тощо;

– усні, що несуть у собі управлінський вплив на об’єкт управління, але через обставини, за яких застосовуються, не потребують письмового оформлення, однак підлягають беззаперечному виконанню (широко практикуються в підрозділах МВС України, СБ України, МО України та інших силових відомствах);

– конклюдентні, що виражають управлінський вплив через зміст дорожніх знаків, спеціальних сигналів, жестів і под.

Правові акти державного управління класифікуються й за іншими критеріями, зокрема, залежно від дії у просторі та часі, залежно від органів та характеру компетенції органу, що видає правові акти, однак їх детальна характеристика вже розглядалася у змісті модуля 2, а тому доцільно зупинитися на характеристиці відмінностей актів державного управління від правових актів інших органів.

Так, акт державного управління відрізняється від закону тим, що носить підзаконний характер, видається на основі та на виконання закону. Закон має вищу юридичну силу, якою є його співвідношення з правовими актами інших органів. Юридична сила правових актів державних органів визначається місцем цих органів у державному апараті і повноваженнями зі здійснення функцій держави, однак це не свідчить про більшу чи меншу значимість цих актів. Вища юридична сила закону виявляється в тому, що ніякий акт управлін­ня не може скасувати або змінити закон. Акти відрізняються юридичними властивостями, підставою і порядком прийняття.

Акт управління і судовий акт. Судові акти є правовою формою вираження правосуддя. Судовий акт є актом застосування норми права щодо окремих фактів порушення права або спорів, пов’язаних з порушенням прав і законних інтересів громадян, державних і громадських організацій. Відповідно, судовий акт — це індивідуальний акт застосування, він не містить правових норм, тоді як акт управління видається не як реакція на порушення — а сфера застосування його значно ширша, тому вона охоплює широке коло взаємовідносин, що виникають у сфері управління. Судовий акт видається судами.

Акт управління і прокурорський нагляд. За юридичними властивостями і підставами прийняття актів прокурорського нагляду є формою реагування прокурора на порушення закону. Вони не містять у собі нових норм права, а також розпоряджень управлінського характеру.

Акт управління і цивільні договори. Акт управління виражає волю одного органу або посадової особи, тоді як цивільні договори — кількох людей. Акт управління — це однобічний владний акт, а договір — це взаємна угода декількох сторін.

Акт управління і службові документи. Службові документи (довідки, доповідні, стенограми) не мають юридичного значення, але вони є джерелом інформації. На підставі службових документів, а також тих документів, що мають юридичне значення, можуть бути прийняті акти державного управління.

Акти управління й акти громадських організацій. Акти громадських організацій видаються від імені колективу цієї організації і є обов’язковими для виконання тільки в межах даної організації. Вони не мають юридично владного характеру.

Акти управління й управлінські рішення. Управлінське рішення — це розумовий акт, сформульована ідея, що набуває в подальшому форми усних або письмових юридичних актів, тоді як за змістом акт управління — це управлінське рішення, за допомогою якого реалізуються права і обов’язки громадян.

Таким чином, особливість актів державного управління полягає в тому, що вони визначають обов’язки громадян, організацій і посадових осіб, котрі не перебувають у службових відносинах. При цьому вони поширюються на всіх осіб незалежно від підпорядкованості і, саме виходячи з цього, мають загальнообов’язковий характер.

Порядок прийняття таких правових актів державного управління врегульований нормами права, а тому в них повинні вказуватися термі­ни дії, територія, на яку поширюється, тощо. Правовий акт повинен бути опублікований, інакше він не має юридичної сили, однак деякі нормативно-правові акти все ж можуть не публікуватися, якщо вони торкаються сфери державної таємниці.

Акти управлінської діяльності, що видані (прийняті) з порушенням вимог, які ставляться до них, визнаються дефектними, а саме:

– нікчемними, коли акти за своїм змістом є незаконними, тобто во­ни не породжують ніяких юридичних наслідків, відповідно, їх невико­нан­ня є зрозумілим і правильним, що закріплено конституційною нормою;

– заперечними, коли їх змісту притаманні певні недоліки, що не позбавляють їх юридичної сили. Такі акти потребують доопрацювання та приведення у відповідність до Конституції або інших законодавчих актів, а отже, підлягають виконанню підвладною стороною.

Процес створення правового акта управління включає в себе кілька стадій:

– постановка завдання, вивчення питання і внесення пропозиції щодо видання акта;

– підготовка проекту;

– розгляд проекту відповідним колегіальним органом або посадовою особою;

– прийняття (затвердження) акта;

– доведення його до відома виконавців;

– контроль за виконанням акта управління.

Варто зауважити, що зміст цих процедур регламентується відповід­ними нормативними актами.

Зазвичай під методом будь-якої діяльності розу­міють спосіб теоретичного дослідження або ж засіб практичного здійснення чи досягнення поставленої мети. На думку професора Рябченко О.П, методи містять сукупність прийомів, операцій, процедур здійснення управлінської діяльності, певний порядок взаємодії суб’єкта та об’єкта управління¹.

Варто наголосити, що методи державного управління взаємопов’я­зані з формами державного управління, оскільки вони законодавчо закріплюють та визначають позитивну поведінку органів управління. Завдяки методам здійснюється практичне втілення ідей та досягнення мети управлінського органу, а на рівні держави — її завдань та функцій.

Виходячи з цього, методи державного управління — це сукупність прийомів і способів цілеспрямованого та конкретно визначеного і законодавчо врегульованого впливу суб’єктів управління (органи виконавчої влади або їх посадові особи) на підпорядковані їм колективи, групи людей або окремих громадян.

Беручи до уваги численність суб’єктів державного управління та методів, що використовуються ними в повсякденній практичній діяльності, для методів державного управління характерні такі особливості, які:

– реалізуються в процесі діяльності державного характеру;

– мають законодавче закріплення;

– формуються з волі держави та мають організаційний характер;

– використовуються основними суб’єктами управління — органами виконавчої влади (посадовими особами), а в окремих випадках органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами;

– виражають властиві виконавчим органам (посадовим особам) державно-владні повноваження.

Суб’єкти державного управління, реалізуючи свої повноваження, самостійно вибирають для застосування той чи інший метод управлін­ня залежно від ієрархічного рівня органу державного управління чи посадової особи, завдань і функцій, що поставлені перед ними, і, звичайно, від особливостей об’єкта, на який спрямовано цей вплив.

Визначення відповідних критеріїв, а саме змісту, мети, форми, дає можливість класифікувати методи державного управління на певні види. На сьогодні в науці адміністративного права існує декілька видових класифікацій методів, розроблених як вітчизняними, так й зарубіжними дослідниками. Їх співставлення дає змогу виділити такі види методів державного управління:

– морально-політичні — через переконання, виховання тощо;

– економічні — здійснювані шляхом матеріального заохочення громадян і колективів, стимулювання їх виробничої або творчої діяльності;

– організаційні, а саме: прогнозування, координація, контроль, нагляд та ін.;

– загальні — що використовуються на всіх найважливіших стаді­ях управлінського процесу (метод переконання, спостереження, контролю і розробки, методи непрямого і прямого впливу на керований об’єкт, що здійснюють регулювання, загальне керівництво і безпосереднє управління);

– спеціальні — що застосовуються при здійсненні окремих функцій на окремих стадіях управлінського процесу (методи виконання окремих функцій, розробки і прийняття рішень, програмно-цільовий метод, гласні і негласні методи, зокрема у сфері оперативно-розшукової діяльності);

– адміністративні — що включають в себе способи впливу на діяльність підприємств, установ, організацій, на поведінку трудових колективів, посадових осіб і громадян з боку органів державного управління шляхом конкретного визначення їхніх обов’язків, шляхом видання наказу;

– примус — застосовується до тих, хто ухиляється від дотримання законності і державної дисципліни, порушує встановлені адміністративно-правовими нормами правила поведінки. Примус виражається в застосуванні дисциплінарного й адміністративного впливу;

– переконання як процес послідовного здійснення таких дій, як оволодіння увагою, вселяння надії, віри, розпалення інтересу, стимулювання до певних позитивних дій та утримання від негативних та ін.

Беручи до уваги важливість та результативність застосування переконання та примусу як методів державного управління, варто дати їм дещо детальнішу характеристику.

Переконання слід сприймати як метод впливу держави на свідомість людей, що являє собою систему заходів (як правового, так і неправового характеру), які здійснює держава з метою виконання своїх завдань і функцій. Метод переконання застосовується за умов, коли правопорушення:

– не являє великої суспільної небезпеки;

– вчинене вперше, причому особою, що не є злісним порушником громадського порядку;

– вчинене особою, яка піддається виховному впливу.

Варто зауважити, що недооцінка методу переконання органами державного управління, зокрема правоохоронцями, як методу виховного впливу не сприяє зростанню авторитету та формуванню їх іміджу у свідомості пересічних громадян.

Державний примус слід розглядати як зовнішній вплив на поведін­ку людей, що базується на організованій силі держави і гарантує без­умовне утвердження волі держави.

Загальновизнаними є такі види державного примусу, в основі яких знаходиться відповідна форма державного управління:

– адміністративний;

– дисциплінарний;

– кримінальний;

– цивільно-правовий.

У сфері державного управління найбільшого застосування набув адміністративний примус як метод психічного або фізичного впливу на свідомість, поведінку людей, що застосовується у сфері державного управління, з метою залучення винних осіб до адміністративної відповідальності, припинення і попередження адміністративних правопорушень. Під змістом примусу варто розуміти систему заходів, в яких виявляється керуючий вплив держави з метою забезпечення бажаної і необхідної для неї поведінки об’єктів управління.

Адміністративний примус містить у собі такі загальні ознаки, як наказовий і виховний характер, разом з тим адміністративний примус характеризується переліком специфічних ознак, а саме:

– примусовий захід застосовується щодо більшості громадян, що вчиняють адміністративні правопорушення;

– адміністративний примус застосовується переважно органами державного управління;

– адміністративний примус здійснюється на основі позаслужбового підпорядкування;

– адміністративний примус не має на меті заподіяти людині фізичні страждання або принизити її;

– підставою адміністративного примусу є адміністративна провина, однак не в усіх випадках.

Власне, саме ці загальні та специфічні ознаки дають підстави провести таку класифікацію примусових заходів:

– заходи адміністративного попередження (запобігання), зокрема, вимога припинення певних дій; перевірка документів; огляд речей та особистий огляд; закриття ділянок державного кордону; введення карантину при епідеміях та епізоотіях та ін.;

– заходи припинення правопорушень у формі активних дій щодо примусового зупинення протиправних дій, що носять ознаки адміністративного (часто кримінального) порушення. Дана категорія заходів, залежно від активності управлінського впливу та обставин, включає в себе:

а) заходи припинення загального призначення, що включають адміністративне затримання; примусове лікування; тимчасове відсторонення від керування транспортними засобами тощо;

б) заходи припинення спеціального призначення, що включають заходи фізичного впливу; спеціальні засоби, використання вогнепальної зброї та ін.

– адміністративні стягнення, що спрямовуються на забезпечення принципів законності та невідворотності у праві, а також здійснення профілактичних заходів шляхом примусового позбавлення правопорушника відповідних прав, благ і покладання на нього спеціальних (штрафних) обов’язків з метою його виховання;

– заходи процесуального забезпечення, що спрямовані на виявлення правопорушення, встановлення особистості порушника, виявлення і дослідження доказів, необхідних для встановлення істини по справі, створення інших необхідних умов для забезпечення розгляду справи, забезпечення своєчасного і точного виконання адміністративного стягнення.

Існує ряд принципових відмінностей адміністративного примусу від переконання, зокрема:

– адміністративний примус застосовується тільки уповноваженими органами;

– окремі адміністративні правопорушення можуть розглядатися судами;

– підставою примусу може бути як вчинення адміністративної провини, так і її відсутність;

– адміністративний примус містить у собі фізичний примус.

Як бачимо, роль адміністративного примусу дуже важлива у зміцненні громадського порядку, охорони права власності, прав і законних інтересів громадян та організацій. Заходами адміністративного примусу охороняється широке коло суспільних відносин, врегульованих нормами адміністративного, земельного, фінансового, трудового, цивільного й інших галузей права.

Адміністративний примус значною мірою має профілактичне значення, що обумовлено кількістю суб’єктів, які застосовують адміністративний примус (митні органи, дорожні інспекції, що систематично здійснюють контроль за виконанням адміністративних норм). Усе це сприяє профілактиці злочинності, оскільки в багатьох випадках адміні­стративні заходи застосовуються до осіб, у свідомості яких ще не зміцнилися антигромадські звички (люди вперше і випадково стали на шлях правопорушення). Більше того, як свідчить практика, несвоєчасне застосування заходів адміністративного примусу розкріпачує свідомість правопорушника і сприяє здійсненню нових правопорушень.

Питання для самоконтролю

1. Назвіть форми здійснення виконавчої влади.

2. Що включає в себе правотворча управлінська діяльність?

3. Дайте визначення “правові акти управління” та назвіть відмінності цих актів від актів органів представницької та судової влади.

4. Розкажіть процедуру прийняття нормативних актів колегіальними органами управління.

5. Як класифікують нормативні акти органів управління за метою їх використання?

6. Назвіть юридичні наслідки, що породжуються актами виконавчої влади.

7. Чим нормативний акт відрізняється від індивідуального?

8. Які з перелічених заходів відносять до заходів адміністративного примусу: адміністративне затримання, перевірка документів, що посвідчують особу, технічний контроль автомобіля?

9. У чому відмінність конфіскації як заходу адміністративного стягнення від кримінального покарання?

10. Які з наведених прикладів відносять до методів соціально-психологічного управління: премія, квота, вплив на свідомість, критика, ліцензія?

Додатки

Питання. Чи не було порушенням принципів державного управлін­ня з боку Президента України Леоніда Кучми звільнення з посад голів Кіровоградської, Запорізької та Миколаївської обласних держадміністрацій за результатами виборів Президента України в 1999 р.?

Відповідь. Президент України не спростував таку думку, більше того, наголосив, що непідтримання його кандидатури електоратом вказаних областей засвідчує низьку ефективність діяльності місцевої виконавчої влади. Такі дії глави держави порушують, з його боку, всі принципи державного управління.

Підсумковий тест навчального модуля

1. Під формою державного управління (здійснення виконавчої влади) розуміють:

а) сукупність способів і засобів впливу на суспільні відносини у сфері державного управління;

б) зовнішнє організаційно-правове вираження конкретних однорідних дій органів виконавчої влади, що здійснюються з метою виконання поставлених перед ним завдань;

в) внутрішньо-організаційні відносини в органах виконавчої влади;

г) застосування заходів адміністративного примусу.

2. Залежно від наслідків застосування форми державного управління поділяються на:

а) правові та неправові;

б) матеріальні та процесуальні;

в) правомірні та деліктні;

г) нікчемні та заперечні.

3. За юридичними властивостями правові акти державного управління поділяються на:

а) забороняючі та дозвільні;

б) імперативні та диспозитивні;

в) нормативні та ненормативні (індивідуальні);

г) уповноважуючі та зобов’язуючі.

4. З якого моменту набирають чинності неопубліковані акти Президента України?

а) з моменту підписання їх Гарантом Конституції;

б) з моменту реєстрації їх в журналі вихідної кореспонденції Секретаріату Президента України;

в) з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший термін набрання ними чинності;

г) з моменту оприлюднення їх через телебачення і радіо.

5. Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється

а) після опублікування в журналах “Офіційний вісник України”, “Відомості Верховної Ради України” та газеті “Урядовий кур’єр”;

б) після підписання їх Президентом України;

в) через телебачення і радіо;

г) після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду.

6. Визначте, які із зазначених форм здійснення виконавчої влади належать до правових?

а) проведення міжвідомчих управлінських семінарів;

б) проведення прес-конференцій;

в) адміністративний договір;

г) матеріально-технічні операції.

7. Визначте, які з перелічених нормативно-правових актів підлягають обов’язковій державній реєстрації?

а) видані Кабінетом Міністрів України;

б) які зачіпають права і свободи громадян або мають міжвідомчий характер;

в) що, є строковими;

г) що, є безстроковими.

8. Визначте, які з перелічених заходів адміністративного примусу належать до заходів адміністративного попередження?

а) адміністративне затримання;

б) профілактична лекція;

в) введення карантину;

г) позбавлення спеціального права.

9. Визначте, які з перелічених заходів адміністративного примусу належать до заходів адміністративного припинення?

а) реквізиція;

б) адміністративний арешт;

в) укладення адміністративного договору;

г) застосування зброї і спеціальних засобів.

10. Серед заходів адміністративного примусу виділіть адміністративні стягнення:

а) адміністративне затримання;

б) відсторонення водіїв від управління транспортними засобами;

в) оплатне вилучення предмета;

г) вилучення речей і документів.