5. Система і джерела адміністративного права

Під системою адміністративного права розуміють об’єктивно обумовлену внутрішню його побудову, об’єднання і розміщення адміністративно­правових норм, інститутів і підгалузей права в певному взаємозв’язку і послідовності. Для створення такої системи необхідно знайти і вміло застосувати достатню кількість адекватних об’єктивних критеріїв, в якості яких науковці частіше всього використовують: масштабність дії норм та правову природу норм.

Беручи до уваги масштабність дії норм, адміністративне право поділяється на три блоки адміністративно-правових норм – Загальну, Особливу та Спеціальну частини. Така побудова системи адміністративного права дозволяє науці, що його вивчає, здійснювати дослідження загальних питань теорії цієї галузі права і розробку питань, пов’язаних з подальшим розвитком і удосконаленням окремих фінансово-правових інститутів з урахуванням вимог практики, сприяє поліпшенню вивчення цієї галузі права студентами, полегшує користування відповідним законодавством, сприяє вирішенню актуальних завдань систематизації адміністративного законодавства.

Загальна частина – включає адміністративно-правові норми, що закріплюють: загальні принципи, правові форми і методи управлінської діяльності держави, систему державних органів, що здійснюють управлінську діяльність, їх ієрархію, компетенцію, правовий статус, завдання і функції, форми і методи роботи, адміністративний процес, а також способи забезпечення законності і дисципліни у сфері державного управління.

Особлива частина – представлена інститутами, що об’єднують адміністративно-правові норми, які регулюють управлінські відносини в конкретних сферах суспільного життя (промисловість, сільське господарство, зв’язок, будівництво, освіта, охорона здоров’я та ін.).

Спеціальна частина – об’єднує адміністративно-правові норми, які регламентують адміністративно-правову діяльність суб’єктів управління в особливих сферах та в умовах, визначених конкретними обставинами, а саме: адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна діяльність органів митного контролю, адміністративна діяльність органів пожежної безпеки, оперативно-розшукова діяльність та ін.

Загальна, Особлива та Спеціальна частини адміністративного права перебувають у нерозривному зв’язку, оскільки в своїй основі вони є відображенням цілого і його елементів, при цьому положення Загальної частини застосовуються до усіх розділів Особливої частини.

Використовуючи як критерій правову природу норм, в адміністративному праві виділяють правові інститути: державної служби, адміністративної відповідальності, місцевого самоврядування, адміністративного процесу, ліцензування та ін.

Таким чином, зміст адміністративного права складає трансформаційний процес суспільних відносин, викликаний діяльністю державних органів у сфері публічного (державного та громадського) управління, які набувають ознак адміністративних правовідносин.

Від системи адміністративного права як галузі права і як предмета викладання потрібно відрізняти систему адміністративного законодавства, тобто систему усіх упорядкованих відповідним чином нормативно-правових актів, норми яких регулюють відносини, що виникають у сфері державно­управлінської діяльності.

Адміністративне законодавство – це зовнішня форма адміністративного права, що відображає його внутрішню структуру. Норми адміністративного права містяться у великій кількості різноманітних правових нормативних актів, або джерелах, як загального характеру, так і спеціально присвячених регулюванню адміністративних правовідносин. До них належать акти законодавчих і виконавчих органів державної влади, місцевого самоврядування.

Отже, джерела адміністративного права України – це правові акти органів законодавчої і виконавчої влади і місцевого самоврядування, в яких містяться норми адміністративного права, що врегульовують сферу управлінських відносин. Джерелами адміністративного права є Конституція України, закони, Укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази й інструкції центральних виконавчих органів, рішення органів місцевого самоврядування, а також кодекси, статути, правила т. ін., затверджені нормативно­правовими актами, норми яких регулюють державно­управлінські відносини.

Беручи до уваги факт тісного зв’язку адміністративного права з іншими галузями права, правовий акт може містити окрім адміністративно­правових норм, норми інших галузей, однак для адміністративного права він буде джерелом лише в частині, що містить адміністративно­правові норми. Кожне із джерел адміністративного права характеризується відповідними особливостями, що обумовлені цільовою спрямованістю і змістом норм, що його складають, юридичною природою, територіальністю дії норм, правовим статусом суб’єктів, які видають правові акти, а також статусом адресатів та ін.

Враховуючи величезну кількість джерел адміністративного права та їх індивідуальні особливості їх доцільно класифікувати на такі види:

1. Конституція України (Основний Закон), має найвищу юридичну силу, відповідно, всі акти суб’єктів адміністративного права повинні відповідати Основному Закону, в протилежному випадку, не є чинними. В Конституції України закріплені основи правової організації управлінської діяльності держави, її суб’єктний склад в цілому і за окремими її напрямами зокрема.

2. Законодавчі акти України:

• кодекси, положення, статути та інші кодифіковані акти управлінського характеру (Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс адміністративного судочинства України, Митний кодекс України, Бюджетний кодекс України та ін.);

• закони України, зокрема базові (Закон України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 5 квітня 2007 р.) та галузеві (Основи законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 р., Закон України “Про освіту” від 23 березня 1996 р.).

3. Постанови Верховної Ради України, що містять адміністративно­правові норми управлінського характеру (Постанова Верховної Ради України “Про всенародне обговорення проекту Податкового кодексу України” від 8 липня 2010 р.)

4. Укази і розпорядження Президента України (Указ Президента України “Про деякі питання забезпечення здійснення повноважень місцевими державними адміністраціями” від 16 квітня 2010 р., Розпорядження Президента України “Про робочу групу з підготовки пропозицій щодо утворення та формування Президентського кадрового резерву “Нова еліта нації” від 9 липня 2010 р.).

5. Нормативні акти органів виконавчої влади:

• нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України (Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку переобладнання транспортних засобів” від 21 липня 2010 р., Розпорядження Кабінету Міністрів України “Деякі питання запобігання виникненню пожеж на території України” від 4 серпня 2010 р.);

• положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені Кабінетом Міністрів України (Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування” від 7 липня 2010 р.;

• нормативні накази міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади (Наказ Міністерства економіки України “Про затвердження Положення застосування нормативів забезпеченості населення побутовими послугами” від 9 березня 2010 р.;

6. Нормативні накази керівників державних підприємств, установ й організацій (Наказ НАК “Нафтогаз України” “Про затвердження Положення про порядок обліку обсягів розбалансування природного газу в газорозподільних мережах” від 9 червня 2004 р.).

7. Нормативні акти управлінського характеру місцевих органів виконавчої влади (розпорядження голів місцевих державних адміністрацій) та органів місцевого самоврядування (рішення місцевих рад та їх виконавчих органів, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність).

8. Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, що містять норми адміністративного права (Угода між Україною і Російською Федерацією про демаркацію українсько-російського державного кордону від 17 травня 2010 р., ратифікована Законом України 8 липня 2010 р.).

9. Акти судових органів. (Рішення Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців” (справа про атестацію державних службовців).

10. Не відмінені й не оновлені нормативно­правові акти управлінського характеру колишніх СРСР та УРСР, у частині, що не суперечить Конституції України.

Систему джерел адміністративного права доповнюють Конституція Автономної Республіки Крим, нормативно­правові акти Верховної Ради, Ради Міністрів.

Як бачимо, норми адміністративного права містяться в різних за своїм характером і значенням джерелах, що обумовлено широтою та розмаїттям предмету адміністративного права, які складають різноманітні відносини публічного характеру. При цьому адміністративно­правові норми містяться не тільки в актах власне адміністративного законодавства, але й інших галузей законодавства, що призводить часто до розрізненості та малодоступності правових норм, а відтак існує нагальна потреба в їх систематизації.

Систематизація законодавства – це діяльність щодо упорядкування та вдосконалення діючих законодавчих і нормативно­правових актів, шляхом їх обробки і зведення до єдиної, внутрішньо узгодженої системи. Однак, систематизація законодавства не завжди передбачає його перегляд. Зміни та доповнення інколи торкаються хоча й важливих, але окремих проблем правового регулювання і стосуються правових актів, які не в змозі були усунути недоліки, що виникли з часом. Це пояснюється тим, що правотворчість часто не встигає за інтенсивним розвитком суспільних відносин, особливо в сучасний період становлення і розвитку нашої держави.

Метою систематизації є:

‑ усунення протиріч та колізій між нормативними актами;

‑ підвищення ефективності законодавства;

‑ забезпечення доступності користування законодавством для всіх суб’єктів права.

Основними формами систематизації законодавства, в тому числі адміністративного, є інкорпорація і кодифікація.

Інкорпорація – форма систематизації законодавства шляхом упорядкування чинних нормативних актів у певному порядку без зміни його внутрішнього змісту. Результатом інкорпорації є збірники (довідники), в яких нормативні акти розміщені в хронологічному чи алфавітному порядку.

Інкорпорація здійснюється зацікавленими органами, посадовими особами та науковцями, при цьому підготовлені ними збірники (довідники) не потребують затвердження. Вона представляє собою більш простий рівень систематизації і виступає необхідною передумовою для переходу до вищої її форми – кодифікації

Кодифікація – це форма систематизації шляхом об’єднання нормативного матеріалу в єдиний, логічно цілісний, внутрішньо узгоджений акт із зміною його внутрішнього змісту.

Кодифікація передбачає таке упорядкування законодавчого матеріалу, яке спрямоване на його переробку шляхом виключення повторів, протиріч, колізій, зміни характеру і спрямування. Кодифікація виступає, по суті, законотворчістю, з тією лише різницею, що сучасна законотворчість створює окремі законодавчі акти з тих чи інших проблем, тоді як кодифікація упорядковує значну частину вже існуючого і діючого законодавства, змінюючи та доповнюючи його. Як результат кодифікації, з’являються укрупнені законодавчі акти, що регулюють велику сферу суспільних відносин (Митний кодекс України, Бюджетний кодекс України, Водний кодекс України та ін.).