319

ВІДКРИТИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

РОЗВИТКУ ЛЮДИНИ “УКРАЇНА”

А.І. Берлач

Адміністративне право

УКРАЇНИ

Навчальний посібник для дистанційного навчання

Рекомендовано

Міністерством освіти і науки України

як навчальний посібник для вищих навчальних закладів

Передрук і посилання без дозволу Університету “Україна” забороняються.

Усі права застережені.

Київ

Університет “Україна”

2005

УДК 342(477)(075.4)

ББК 67.9(4УКР)401я73

Б 49

Гриф надано Міністерством освіти і науки України

Лист № 14/18.2-1278 від 09.06.2004 р.

Рекомендовано до друку

методичною радою Університету “Україна”

(протокол № 8 від 11 червня 2004 р.)

Рецензенти: О.П. Рябченко, доктор юридичних наук, професор,

професор кафедри адміністративного права та

адміністративної діяльності ОВС Національного

університету внутрішніх справ (м. Харків);

Р.А. Калюжний, доктор юридичних наук, професор,

начальник кафедри теорії держави та права

Національної академії внутрішніх справ України (м. Київ).

Берлач А.І.

Б 49 Адміністративне право України: Навч. посіб. для дист. навч. – К.: Ун-т

“Україна”, 2005. – 472 с.

ISBN 966-7979-79-2

Навчальний посібник для дистанційного навчання з курсу “Адміністративне право України” є експериментальним виданням, в якому за модульним принципом відповідно до сучасної адміністративно-правової доктрини розкривається зміст норм Загальної та Особливої частин адміністративного права України з урахуванням наукових здобутків у цій сфері та змін до адміністративного законодавства.

Зміст навчального посібника викладено в простій і доступній для сприйняття формі, передбачено наявність схем і таблиць, а також перелік додаткової літератури, необхідної для вивчення кожної теми. Усе це допоможе студентам осмислити головні завдання курсу, дасть можливість сформувати їм необхідний комплекс знань, умінь і навичок, а також правильно застосовувати норми адміністративного права щодо конкретних юридичних фактів.

Видання розраховано на студентів дистанційної та заочної форм навчання вищих навчальних закладів, коледжів, ліцеїв, гімназій, а також для широкого кола читачів, що цікавляться питаннями адміністративного права.

ББК 67.9(4УКР)401я73

ISBN 966-7979-79-2 © А.І. Берлач, 2005

© Університет “Україна”, 2005

ВСТУП

_Навчальний курс адміністративного права є складовою юри-

дичної освіти, беручи до уваги, що адміністративне право України виступає фундаментальною галуззю публічного права та профі­люючою навчальною дисципліною.

Специфіка, що притаманна адміністративному праву, самостійному предмету і методу правового регулювання, дає змогу відмежувати його від інших галузей, що входять до єдиної системи права. Разом

з тим воно тісно пов’язане з іншими галузями, перш за все з конституційним, цивільним, трудовим, а також фінансовим правом.

У навчальному посібнику “Адміністративне право України” проаналізовано складний комплекс теоретичних положень та правових інститутів, значний масив різних нормативно-правових актів, що містять норми адміністративного права і визначають правовий статус багатьох суб’єктів управлінських відносин, а також широкого діапазону суспіль­них відносин управлінського характеру з урахуванням їх різнобічного адміністративно-правового регулювання.

Структура і зміст посібника визначаються навчальною програмою навчального курсу “Адміністративне право”, який вивчається студентами вищих юридичних та неюридичних навчальних закладів. Метою вивчення курсу “Адміністративне право” є прищеплення майбутнім юристам системних знань, умінь та практичних навичок, що необхідні для виконання ними своїх службових зобов’язань з реалізації конституційних цілей і функцій держави.

У посібнику відображено сучасний стан правового регулювання адміністративно-управлінських відносин станом на 1 лютого 2005 року, а також досягнення науки і практики адміністративного процесу. Навчальний посібник розроблено на правовій основі Конституції України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Митного кодексу України та іншого законодавства, з урахуванням численних змін і доповнень до нього.

Варто наголосити, що обрання нового Президента України, який основними принципами функціонування державних органів влади ви­значає відкритість, гласність та прозорість, передбачає кардинальну зміну структури органів виконавчої влади в Україні, а тому посібник може містити характеристику окремих органів влади, що в подальшому будуть реформовані чи ліквідовані.

Навчальний курс “Адміністративне право”, базуючись на затвер­дженій навчальній програмі, включає в себе відображення основного змісту Загальної та Особливої частин адміністративного права. Загальна його частина охоплює основні засади управлінської діяльності держави, її завдання, форми і методи здійснення, коло і компетенцію суб’єктів правовідносин, органів виконавчо-розпорядчої діяльності та питання адміністративної відповідальності у сфері державного управління. Особлива ж охоплює загальні засади та правові основи управлінської діяльності

у базових сферах державного управління, зокрема у сфері економіки, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах.

Виходячи з цього, важливого значення для усвідомлення студентами реального змісту системи державного управління набуває опанування ними механізму адміністративно-правового регулювання державно-управлінських відносин, його структури, характеристики основних складових цього механізму, перш за все адміністративно-правових норм та адміністративно-правових відносин.

З огляду на те що виконавча влада, у порівнянні із законодавчою та судовою владами, найбільше наближена до забезпечення потреб людини і є тією владою, з якою особа має ті або інші контакти практич­но повсякденно, цей курс вимагає від студента глибоких знань змісту адміністративно-правового статусу основних суб’єктів адміністративного права, насамперед громадян та громадських об’єднань, органів місцевого самоврядування, Президента України, органів виконавчої влади, державних службовців та ін.

Вивчення студентами змісту кожного модуля курсу “Адміністративне право” повинно здійснюватись на основі з’ясування положень Концепції адміністративної реформи в Україні та Концепції реформи адміністративного права України, метою яких (реформ) є формування такої системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольна народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною.

А щодо реальності результатів цих реформ, то автор посібника достеменно переконаний: вони настануть лише за умови усвідомлення кожним нашим співвітчизником призначення та статусу державного службовця, рівень матеріального достатку якого повинен залежати від нашого благополуччя, взамін чого він повинен надати нам високоякісну професійну управлінську послугу. Влада для людини, а не людина для влади — має стати щоденним правилом державного службовця. Тоді як громадянин має усвідомити, що державна влада поводить се­бе з ним так, як він їй це дозволяє.

А для цього студентам, зокрема дистанційної форми навчання, необхідно опанувати нормативно-правову, основну та додаткову і спеці­альну літературу, перелік якої наведений у кожному модулі, що дасть змогу чітко зрозуміти сучасний стан адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, уміло аналізувати чинне адміністративне законодавство та закріпити свій правовий статус як учасника конкретних правовідносин через реалізацію суб’єктивних прав і юридичних обов’язків.

Дистанційна освіта передбачає формування у студентів стійких навичок самостійної роботи щодо оволодіння теоретичним і практичним матеріалом даного курсу, індивідуальної роботи з правовими акта­ми, першоджерелами, а часто й матеріалами засобів масової інформації та публіцистики.

Саме тому, ознайомившись зі структурою навчального посібника, кожного окремого модуля, який часто включає й підмодулі, студенту слід звернути увагу на дидактичні матеріали, якими є зміст дидактичної одиниці, анотація модуля, перелік нормативно-правових актів, основної, додаткової та факультативної літератури з тим, щоб сформувати початкове уявлення про те, на що доведеться робити наголос при опрацюванні змісту того чи іншого модуля.

Вивчення модуля потрібно розпочати з виконання тест-допуску, для пошуку відповіді на який слід використовувати набуті знання з фундаментальних дисциплін, що вивчаються студентами згідно з навчальною програмою, або ж з попереднього модуля. Рівень складності тест-допуску є середнім, а тому не викликає проблем для його виконання. Лише після цього можна починати з’ясовувати основний зміст модуля. Його опанування завершується виконанням поставлених завдань для самоконтролю, причому останнє виконується в письмовій формі. Відповіді на 70–80 % поставлених питань слід шукати у змісті модуля, а решти – в рекомендованій нормативно-правовій та навчально-методичній літературі. Варто наголосити, що зміст модулів навчального курсу, зокрема його Особлива частина, насичений великим обсягом нормативно-правових актів, з якими слід уважно озна­йомитися. Для полегшення роботи студентів автором посібника подано коротку анотацію основних правових актів, а також компетенцію органів управління у відповідній сфері, однак це не може замінити потреби в ознайом­ленні з повним змістом закону.

Контрольним підсумком опанування студентами змісту навчального модуля є виконання ними підсумкового тесту, за результатами якого можна судити про готовність студентів самостійно аналізувати конкретні управлінські ситуації, правильно застосовувати норми чинного адміністративного законодавства щодо окремих юридичних фактів та формувати і висловлювати, а часто й відстоювати власну точку зору з тих чи інших правових питань.

Логічним завершенням вивчення дисципліни “Адміністративне право” є написання курсової роботи та складання іспиту. Курсова робота засвідчує рівень науково-дослідницької роботи студента, метою написання якої є набуття студентом вміннь і навиків самостійно працювати з науковою та нормативною літературою, аналізувати й узагальнювати матеріал, робити і формулювати власні висновки та пропозиції.

Теми курсових робіт з адміністративного права щорічно оновлюються і затверджуються на засіданні кафедри. Студентам надається право вибору теми курсової роботи, запропонованої кафедрою, або ж пропозиції своєї теми з відповідним обґрунтуванням. При виборі теми студенту слід керуватися своїми інтересами до певної проблеми, можливостями підбору літератури тощо.

Автор посібника сподівається, що структура, послідовність викладу матеріалу і його взаємозв’язок сприятимуть підготовці нової генерації фахівців правового спрямування, здатних розв’язувати складні адміні­стративно-правові проблеми формування і розвитку системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі.

* * *

Модуль 1

Поняття, предмет, метод,

система та джерела

адміністративного права

і його місце в системі

права України

Зміст дидактичної одиниці

Поняття адміністративного права.

Предмет адміністративного права.

Метод адміністративно-правового регулювання.

Місце адміністративного права в системі права України.

Система і джерела адміністративного права.

Адміністративне право і наука адміністративного права.

Анотація

Зазначений модуль містить основні теоретичні питання адмі­ністративного права відповідно до тенденції адміністративної реформи в Україні. Він передбачає ознайомлення з поняттям адмі­ністративного права, його історичним аспектом виникнення і розвитку. Модуль включає в себе аналіз методу адміністративно-правового регулювання, а також характеристику системи і джерел адміністративного права. Наголошено на проблемних питаннях адміністративного права і науки адміністративного права, при цьому акцентується увага на основних напрямах реформи адмі­ністративного права та його значенні у становленні та розвитку незалежної правової демократичної держави Україна.

Нормативно-правові акти

1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України

28 червня 1996 p. // Відомості Верховної Ради України (далі — ВВР). — 1996. —№ 30. — Ст. 141.

2. Указ Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 р. // Офіційний вісник України. — 1999. — № 21. — Ст. 943.

3. Указ Президента України “Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 22 січня 2001 р. // Офіційний вісник України. — 2001. — № 4. — Ст. 113.

4. Указ Президента України “Питання організації проведення в Україні адмі­ністративної реформи” від 21 липня 2001 р. // Офіційний вісник України. — 2001. — № 30. — Ст. 1358.

Основна література

1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. у двох томах: Том1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). — К.: Юридична думка, 2004. — 584 с.

2. Административное право Украины: Учебник для студентов высш. учеб. заведений юрид. спец. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. — 2-е изд., перераб. и доп. — Х.: Право, 2003. — 576 с.

3. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. — Одеса: Юридична література, 2003. — 896 с.

4. Забарний Г.Г., Калюжний Р.А., Шкарупа В.К. Адміністративне право України: Навч. посіб. — К.: Вид. ПАЛИВОДА А.В., 2003. — 212 с.

5. Васильев А. С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. — Х.: Одисей, 2003. — 288 с.

6. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — 544 с.

7. Правознавство: Підручник /А.І. Берлач, Д.О. Карпенко, В.С. Ковальський, А.М. Колодій, А.Ю. Олійник, О.О. Підопригора; За ред. В.В. Копейчикова, А.М. Колодія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — 752 с.

Додаткова література

1. Бренбан Г. Французьке адміністративне право. — М., 1988. — С. 21.

2. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. — М., 1976.

3. Юсупов В.А. Теория административного права. — М., 1985.

4. Ющик О.І. Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні. — К., 1997. — 192 с.

Факультативна література

1. Авер’янов В. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. — 2003. — № 5. — С.117.

2. Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. — 2000. — № 7.

3. Вовк Ю. Проблема кодифікації адміністративного законодавства України: історичний досвід // Право України. — 2003. — № 12. — С.120.

4. Голосніченко І. Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень суспільства // Право України. — 1998. — № 11.

5. Демський Е.Ф., Гіжевський В.К. Про систему адміністративного права // Юридична Україна. — 2004. — № 4. — С. 9–10.

6. Демський Е.Ф. Про предмет і метод транспортного права. Вчені записки Інституту економіки і права “Крок”. Серія “Право”. — 2002. —18 с.

7. Пахомов І. Адміністративна реформа: предмет реформування // Право України. — 2004. — № 3. — С. 22.

8. Полешко А. Стан і перспективи реформування адміністративного права (з ІІІ Національної науково-теоретичної конференції) // Право України. — 2003. — № 7. — С. 124.

Тест-допуск

1. Хто є автором ідеї поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову?

а) Ш. Монтеск’є;

б) ультраліві більшовики (Пашуканіс, Стальгевич, Берцинський);

в) Г. Бренбан;

г) Ж.-Ж. Руссо.

2. Яка форма державного правління в сучасній Україні?

а) парламентська республіка;

б) президентська республіка;

в) змішана республіка;

г) парламентська монархія.

3. Назвіть основні критерії поділу права кожної держави на окремі галузі права.

а) суб’єкти галузі права;

б) метод правового регулювання;

в) предмет правового регулювання;

г) предмет правового регулювання і метод правового регулювання.

4. Що є джерелом права?

а) правова норма;

б) система права;

в) нормативно-правовий акт;

г) рішення державного органу.

5. До яких галузей правової системи належить адміністративне право:

а) спеціальних;

б) комплексних;

в) фундаментальних;

г) спеціалізованих.

Методичні вказівки для самостійної роботи

Беручись до вивчення теми, слід мати на увазі, що адміністративне право, як і конституційне, фінансове, митне та ін., опосередковує функціонування публічної влади в державі, що передбачає імперативний (владний) вплив держави в особі уповноважених нею органів та посадових осіб на відповідну сферу суспільних відносин. Для кращого розуміння поняття та змісту адміністративного права студенту слід акцентувати увагу на головні функції, що притаманні цій галузі права (управлінська, правореалізаційна і правозахисна), оскільки через них проглядається необхідна умова і засіб реалізації Конституції України в найважливішій сфері функціонування публічної влади – сфері виконання законів та інших правових актів держави.

Розглядаючи адміністративне право в історичному аспекті, студенту слід зважити на те, що воно має глибоке коріння, себто давні джерела. Свої витоки адміністративне право бере з найдавніших пам’яток національного законодавства, якими є “Руська правда”, “Литовський Статут”, “Наказ о градском благополучии”, Кодекс “Права, за якими судиться малоросійський народ” та ін., однак наявні посібники з даної дисципліни не дають повного уявлення про них. Проте варто самостійно опрацювати ці роботи для формування системних знань не лише з адміністративного права, але й інших базових та спеціальних юридичних дисциплін. Використання історичного методу є також необхідним і при вивченні становлення та розвитку адміністративного права як галузі права та навчальної дисципліни, зокрема за часів радянської доби.

При вивченні предмета адміністративного права слід мати на увазі, що в Україні започатковано адміністративну реформу, основним змістом якої є переосмислення державно-управлінських відносин. Тому слід з увагою поставитись як до вивчення основних положень концепції адмі­ністративної реформи в Україні, так і проекту концепції реформи адміністративного права України.

Метод правового регулювання є другою з ознак відгалуження однієї галузі права від іншої, а тому метод адміністративного права з притаманним йому імперативним (владним) приписом засвідчує приналежність даної галузі права до публічного права. Вивчаючи це питання, необхід­но використати набуті знання з теорії держави і права, з урахуванням особливостей методу адміністративного права.

Під системою адміністративного права розуміють поділ його норм за окремими адміністративно-правовими інститутами відповідно до особливостей адміністративних відносин, що регулюються цими нормами. Слід усвідомити, що використовують щонайменше два критерії виділення структурних складових адміністративного права, при цьому важливо знайти пояснення причини виділення його спеціальної частини.

Джерела адміністративного права як зовнішня форма вираження його норм представлені відомими їх різновидами (правовий звичай, правовий прецедент, нормативний договір і нормативно-правовий акт), однак через специфіку предмета регулювання найважливіша роль відводиться нормативно-правовому акту. З огляду на неймовірно велику кількість законів та підзаконних нормативних актів варто усвідомити основні критерії та зміст їх класифікації. Поряд з цим важливо акцентувати увагу на сутності та механізмі процесу систематизації як засобу удосконалення адміністративного законодавства.

Перехід до ринкової економіки, курс на яку проголошено в Укра­ї­­ні, поставив проблему перегляду всієї системи науки адміністративного права, починаючи від її предмета та методу й закінчуючи окремими інститутами, категоріями й поняттями. Фахівці-практики добре розуміють, що розробка та впровадження адміністративних актів, формування сучасної системи державно-управлінських відносин потребують якіс­ного наукового підґрунтя. А отже, при опрацюванні матеріалу навчального модуля саме ці наріжні положення не повинні залишитися поза увагою студентів.