ТЕМА VIII. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ

§1. Понятие, методы и источники административного права РФ

Общественные отношения в сфере государственного управления регулируются нормами административного права. Еще в древнейшие времена возникли зачатки правовых начал, организующе воздействующих на общественную жизнь. С развитием права возникла обособленная отрасль, имеющая своим объектом регулирования управленческую деятельность власти.

Административное право – отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения в сфере государственного управления. Предметом административного права являются отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в процессе осуществления исполнительной власти, в связи с организацией и функционированием ее органов.

В сущности, административное право – это управленческое право, поскольку оно регулирует отношения по осуществлению публичной власти и обеспечивает исполнение законов в интересах личности, общества и государства, реализацию требований правового режима, в том числе в области охраны общественного порядка и безопасности.

Для административного права характерны следующие методы правового регулирования: императивный (отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного субъекта

240

другому); метод рекомендаций (рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия их другим участником управления); согласования (регулируются отношения между субъектами права, не находящимися в подчинении); равенства (отношения между субъектами, находящимися на одном уровне государственного механизма).

Основной метод – императивный, так как в регулируемых административным правом отношениях участвует наделенный односторонними властными полномочиями субъект исполнительной власти, выступающий от имени государства и выражающий публичные интересы.

Источники административного права – нормативно-правовые акты различной юридической силы, издаваемые органами государственной власти. На федеральном уровне это:

а) Конституция РФ, содержащая основополагающие нормы, которые закрепляют основные права и свободы граждан, определяют основы формирования и деятельности федеральных органов исполнительной власти и т. п. (ст. 22, 24, 25, 27 и др.);

б) Кодекс РФ об административных правонарушениях (был принят 30 декабря 2001 г.);

в) федеральные законы (например, «Об основах государственной службы Российской Федерации» или «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

г) нормативные указы Президента РФ (например, «О структуре федеральных органов исполнительной власти»);

д) постановления Правительства РФ и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов РФ источниками административного права являются конституции, уставы субъектов РФ, законы и нормативные акты глав администраций и т. п. На муниципальном уровне при делегировании органам местного самоуправления государственных полномочий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ) органы местного самоуправления вправе издавать акты, содержащие нормы административного права.

241

Административное право как совокупность юридических норм (правил поведения) оказывает регулирующее воздействие на разные субъекты: государственные органы, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, в том числе на общественные религиозные объединения и религиозные организации, на должностных лиц соответствующих органов и организаций, а также на граждан.

Система административного права включает общую и особенную части. Общая часть состоит из норм, охватывающих управление в целом (регулирует основы организации и деятельности исполнительных органов, устанавливает административно-правовой статус граждан и проч.), особенная часть включает нормы, действующие в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (ор- ганизационно-хозяйственной, социально-культурной и т. п.).

§ 2. Административная ответственность

Под административной ответственностью принято пони-

мать применение в установленном порядке уполномоченным на то органом (судьей, должностным лицом) административных наказаний к виновным в совершении правонарушения гражданам и юридическим лицам.

Мерой административной ответственности или выражением этих неблагоприятных последствий является административное наказание, которое применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений не только самим правонарушителем, но и другими лицами.

Неблагоприятные последствия для правонарушителей могут наступать в виде лишений или ограничений морального (предупреждение), материального (административный штраф, возмездное изъятие, конфискация) или физического характера (административный арест). В соответствии с законом административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

242

Административная ответственность – это претерпевание субъектом административного права мер административно-правового принуждения в связи с совершением им административного правонарушения. Но среди прочих мер административного принуждения (предупредительных, пресекательных, процессуальных мер обеспечения производства по делу) административные наказания занимают особое место, так как они применяются за совершенное правонарушение в качестве наиболее строгой меры административного принуждения.

Административная ответственность устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Установление административной ответственности осуществляется с учетом разграничения компетенции в области законодательства об административных правонарушениях между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Так, к ведению Российской Федерации относится установление: а) общих положений и принципов законодательства об админи-

стративных правонарушениях; б) перечня видов административных наказаний и правил их

применения; в) административной ответственности по вопросам, имеющим

федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушения правил и норм, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

г) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Административная ответственность за правонарушения, которые находятся вне предметов ведения Российской Федерации, может быть установлена законами субъектов РФ. Меры административной ответственности применяются большим кругом судей, уполномоченных органов и должностных лиц. В соответствии с Ко-

243

дексом РФ об административных правонарушениях к ним относятся комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы исполнительной власти, судьи, мировые судьи. Необходимо отметить тенденцию все большего отрыва административной ответственности от исполнительно-распорядительной деятельности и приближения ее к судебной. Подтверждением этого является расширение круга дел, рассматриваемых судьями, а также расширение их компетенции по назначению наказаний (например, из восьми видов административных наказаний шесть назначается судом).

Административная ответственность применяется вне рамок служебного подчинения субъектами исполнительной власти. И это обстоятельство отличает административную ответственность от дисциплинарной, к которой привлекаются руководители, рабочие, служащие, вспомогательный персонал, как правило, вышестоящим органом или должностным лицом в порядке подчиненности.

Привлечение к административной ответственности и назначение административного наказания не влечет для нарушителя судимости и не является основанием увольнения его с работы.

Одной из особенностей административной ответственности является особый процессуальный порядок ее реализации, отличающийся от уголовного и гражданского судопроизводства простотой, оперативностью и экономичностью.

В соответствии с действующим законодательством административную ответственность несут не только физические, но и юридические лица (предприятия, учреждения, организации). В Кодексе РФ об административных правонарушениях определены правовые основы применения административных наказаний к юридическим лицам, хотя само понятие юридического лица в нем не сформулировано, а содержится в Гражданском кодексе РФ (ст. 48).

Административная ответственность как для физических, так и для юридических лиц наступает только при наличии всех элементов состава административного правонарушения. Административной ответственности они подлежат только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена их вина.

244

В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых законом Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Установление вины для юридических лиц является эффективным средством воздействия на предприятия, учреждения и организации.

Привлекая их к административной ответственности и взыскивая штраф, государство тем самым в какой-то степени пополняет свой бюджет. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает виновное физическое лицо от административной ответственности за данное правонарушение, так же как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Таким образом, наряду с общими признаками, присущими всем видам юридической ответственности (уголовной, материальной, гра- жданско-правовой и дисциплинарной), административная ответственность характеризуется следующими особенностями:

а) основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения;

б) субъектами административной ответственности могут быть физические и юридические лица;

в) административные наказания являются мерой административной ответственности и применяются за совершение административных правонарушений;

г) административные наказания применяются широким кругом полномочных органов и должностных лиц (гл. 23 КоАП РФ);

д) административные наказания применяются полномочными субъектами к неподчиненным им правонарушителям;

е) применение административного наказания не влечет судимости и увольнения с работы;

245

ж)меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях.

Освобождение от административной ответственности

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает основания, условия и последствия освобождения от административной ответственности лиц, совершивших административное правонарушение, при малозначительности проступка (ст. 29). При малозначительности административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, применив к нарушителю такое средство воздействия, которое не является административным наказанием и не относится к мерам общественного воздействия.

Административной ответственности подлежит лицо, достигшее 16 лет. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав несовершеннолетний может быть освобожден от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Освобождение от административной ответственности может также проявляться в замене ее другим видом ответственности (например, дисциплинарной). Так, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, несут ответственность за административное правонарушение, как правило, по дисциплинарным уставам (положениям), кроме тех правонарушений, за совершение которых ответственность наступает на общих основаниях (ст. 2.5 КоАП РФ).

Не подлежит административной ответственности лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимости. Так, не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, т. е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и

246

правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества, государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред (ст. 27 КоАП РФ). Исключает административную ответственность и невменяемость. Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т. е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики (ст. 2.8 КоАП РФ).

Действующее законодательство исключает также возможность применения некоторых административных наказаний в зависимости от тех или иных особенностей субъекта административного правонарушения, что позволяет сделать вывод о существовании института ограничения административной ответственности. Так, например, административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим 18 лет, инвалидам I и II групп (ст. 3.9 КоАП РФ).

Лишение права управления средствами транспорта не может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью. Однако это правило не распространяется на случаи управления транспортным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления в нарушение установленных правил места дорожно-транс- портного происшествия (ст. 3.8 КоАП РФ).

Лишение специального права в виде права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств существования. Действующее законодательство предусматривает также ограничение применения административного наказания в отношении военнослужащих, судей, прокуроров, лиц, пользующихся депутатской неприкосновенностью, иностранных граждан, обладающих иммунитетом и привиле-

247