обнародует федеральные законы, назначает выборы в Государственную Думу, референдумы, осуществляет руководство внешней политикой и др.

Президент РФ избирается на 4 года гражданами России на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом России может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков подряд.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ может быть отрешен от должности. Государственная Дума выдвигает обвинения в государственной измене или ином тяжком преступлении, которые подтверждаются Верховным судом РФ, а Конституционный суд РФ принимает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Затем Совет Федерации окончательно решает этот вопрос, если за отрешение от должности проголосовало более 2/3 голосов от общего состава Совета Федерации. Отрешение Президента РФ от должности автоматически влечет за собой прекращение исполнения им полномочий. Существуют еще два случая прекращения Президентом РФ своих полномочий: добровольный уход с поста с подписанием заявления, извещающего об оставлении должности, и прекращение исполнения полномочий по состоянию здоровья.

4.2. Федеральное Собрание РФ

Представительным и законодательным постоянно действующим органом Российской Федерации является Федеральное Собрание. Это первый после Октябрьской революции парламент России, так как бывший Верховный Совет СССР (РСФСР) лишь формально назывался парламентом, но никогда по существу им не был.

Признаки Федерального Собрания:

1.Федеральное Собрание является учреждением парламентского типа. В ст. 94 Конституции РФ впервые закреплено, что Федеральное Собрание – это парламент РФ.

2.Оно функционирует в механизме «горизонтального» и «вертикального» разделения властей. Федеральное Собрание не является вышестоящим органом по отношению к иным представительным

120

коллегиальным органам государственной власти, не руководит парламентами субъектов РФ и депутатскими коллегиями, которые избираются муниципальными сообществами, осуществляет законодательные полномочия только по тем вопросам и в тех пределах, которые отнесены к ведению федерации.

3.Федеральное Собрание является законодательным и представительным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания РФ на свободных демократических выборах. Другая конституционная функция Федерального Собрания – законодательная. Она включает принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение,

атакже парламентский контроль за их реализацией.

4.Наряду с законодательными Федеральное Собрание обладает

иконтрольными полномочиями. Контрольная функция Федерального Собрания обусловлена системой сдержек и противовесов. Сущность данной функции проявляется том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Контрольная функция Федерального Собрания осуществляется в ходе разработки и принятия законов. Депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают выводы о работе различных государственных учреждений. В Конституции РФ, например, закреплено право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 103, 117 Конституции РФ 1993 г.), право регулировать направления деятельности Правительства РФ и т. д.

121

5.Федеральное Собрание обладает финансовыми полномочиями. Его нижняя палата (Государственная Дума) утверждает и контролирует исполнение бюджета, назначает и освобождает от должности председателя Центрального банка РФ. Кроме того, через Счетную палату Федеральное Собрание осуществляет аудиторскую деятельность любых организаций, финансируемых из федерального бюджета.

6.Федеральное Собрание является постоянно действующим органом власти. Прекращение полномочий Совета Федерации в строго определенный срок не предусмотрены, полномочия Государственной Думы одного созыва прекращаются с момента начала работы нового созыва.

Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Этот срок представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного периода времени. Периодические перевыборы Государственной Думы РФ приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.

7.Федеральное Собрание является двухпалатным органом, оно состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. У каждой из палат есть свой председатель и его заместители, кроме того, палаты включают в себя комиссии и комитеты. Палаты не имеют общих руководящих административных органов и общих должностных лиц. Однако двухсторонними усилиями они вправе создавать орган временного характера – согласительную комиссию для разрешения противоречий в законодательном процессе (п. 4 ст. 105 Конституции РФ). Также палаты на паритетной основе избирают Счетную палату РФ – орган парламентского контроля (подп. «и» п. 1 ст. 102; подп. «г» п. 1 ст. 103 Конституции РФ).

Каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции РФ. Круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы. Правом принятия федеральных законов наделена только

122

Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен лишь одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

Кроме того, для статуса Государственной Думы характерна большая ориентация ее полномочий на процедуры назначения важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, от которых зависит решение финансовых и социально-экономичес- ких вопросов, а также на решение вопросов, связанных с оценкой деятельности Правительства РФ. Статус же Совета Федерации в большей степени ориентирован на решение проблем системы обеспечения безопасности, правопорядка и конституционной законности в Российской Федерации, а также на решение вопросов, касающихся федеративного устройства. Каждая из палат принимает свой регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных регламентом, они вправе проводить закрытые заседания (если обсуждается государственная, служебная или иная охраняемая законом тайна).

Открытость заседаний Федерального Собрания есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Граждане должны иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения.

8.Федеральное Собрание состоит из политической элиты страны. Члены Федерального Собрания не совмещают свою деятельность с иными производственными функциями, а занимаются только депутатской, законотворческой работой. В действующей Конституции РФ и законодательстве закрепляется принцип несовместимости мандата с другими видами оплачиваемой деятельности за исключением научного, педагогического и иными видами творческого труда.

9.Согласно Конституции РФ палаты Федерального Собрания формируются различным образом.

ВСовет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (п. 2 ст. 95 Конституции РФ). Исхо-

123

дя из того, что Российская Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений или осуществления групповых инициатив.

Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации» член Совета Федерации – представитель законодательного (представительного) органа, государственной власти избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа. Член Совета Федерации – представитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным органом государственной власти двумя третями голосов.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются сроком на четыре года посредством выборов ее депутатов на основе принципов всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 95, п. 1 ст. 96 Конституции РФ). Порядок выборов устанавливается Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

10. Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность в строгих организационно-правовых формах заседания палат, комитетов, комиссий и депутатских фракций, совместных заседаний палат, а также в форме парламентских слушаний и др.

Порядок работы Федерального Собрания организован следующим образом: Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания, однако Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.

Палаты Федерального Собрания заседают раздельно, однако они могут собираться совместно для заслушивания посланий Прези-

124

дента РФ, Конституционного суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств (п. 3 ст. 100 Конституции РФ).

Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания было включено в Конституцию РФ, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов

СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно соци- ально-политических – Государственная Дума, преимущественно региональных – Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты даже занимают разные здания.

Государственная Дума проводит, как правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проходят заседания палаты, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах, комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также их встречи с избирателями.

Совет Федерации собирается на весеннюю сессию (с 25 января по 15 июля) и осеннюю сессию (с 16 сентября по 31 декабря). Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предположения о пересмотре Конституции РФ, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.

Законодательный процесс

Процедура принятия законов, или законодательный процесс, начинается с внесения законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу.

125

Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, палаты Федерального Собрания, отдельные депутаты Федерального Собрания, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов. Высшие органы судебной власти обладают правом законодательной инициативы по вопросам, отнесенным к их ведению.

Затем идет предварительное рассмотрение законопроекта в одном или нескольких комитетах Государственной Думы. Подготовленный законопроект выносится на рассмотрение всех депутатов. Как правило, проект проходит рассмотрение в трех чтениях, с внесением поправок и редактированием в промежутках между чтениями. После принятия закона в третьем чтении (в поддержку законопроекта должно высказаться более половины от общего числа депутатов), он в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. При отклонении законопроекта Советом Федерации палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления противоречий, после чего законопроект вновь направляется в Думу.

Отклонение проекта Советом Федерации может быть преодолено, если законопроект повторно поддержало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Законопроект, одобренный Советом Федерации или не рассмотренный им в течение 14 дней, направляется президенту для подписания и обнародования. Если президент в течение 14 дней отклонит этот законопроект, то он подлежит рассмотрению в установленном порядке. Если же Государственная Дума и Совет Федерации при повторном рассмотрении отклоненного президентом законопроекта одобрят его большинством голосов в две трети от общего числа депутатов палат, то президент обязан подписать и обнародовать этот закон в течение 7 дней.

По вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, принимаются Федеральные конституционные законы (например, Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде», «Об арбитражных судах», «О референдуме»). Ввиду их особой важности, федеральные конституционные законы считаются принятыми, если они одобрены 2/3 депутатов Государственной Думы и 3/4 членов

126

Совета Федерации. Президент не вправе отклонить такой закон и в течение 14 дней обязан подписать и обнародовать его.

Особая процедура установлена для изменения Конституции РФ. Существуют 3 способа пересмотра ее положений: а) на Конституционном собрании; б) путем всенародного голосования (референдума); в) при помощи федерального конституционного закона, одобренного субъектами, входящими в состав РФ (последним способом можно изменить только 3–8 главы Конституции РФ).

Предложить поправку к конституции могут Президент РФ, палаты Федерального Собрания, правительство, законодательные (представительные) органы субъектов или группа депутатов численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы.

Согласно Федеральному закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от

4марта 1998 г.:

1)поправка в форме проекта федерального конституционного закона вносится в Государственную Думу с обоснованием необходимости ее принятия и приложением перечня законов, изменение, отмена или принятие которых потребуется после одобрения вносимой поправки. Предложение проверяется в соответствующем комитете Государственной Думы, и если все требования закона соблюдены, нижняя палата принимает проект закона к рассмотрению;

2)если проект, пройдя 3 чтения, получил одобрение не менее 2/3 от общего числа депутатов, его направляют в Совет Федерации, где он подлежит обязательному рассмотрению (т. е. не допускается вариант, при котором нерассмотрение проекта закона будет считаться молчаливым одобрением его со стороны Совета Федерации). Если в Совете Федерации за поправку высказались не менее 3/4 от общего числа членов – закон считается принятым и подлежит опубликованию для всеобщего сведения (не путать с официальным опубликованием!). Затем его направляют в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения;

3)законодательный (представительный) орган субъекта должен рассмотреть закон о поправке к конституции в срок не позднее 1 года со дня его принятия. По результатам рассмотрения закона в

127

субъектах Совет Федерации ведет учет данных и по истечении годичного срока, отведенного для рассмотрения закона в субъектах, на своем заседании издает постановление, в котором устанавливает результаты рассмотрения. Президент РФ или законодательные органы субъектов вправе обжаловать это постановление в Верховном суде Российской Федерации, имеющем право потребовать пересмотра постановления;

4)в течение 7 дней со дня установления результатов рассмотрения закон направляется Президенту РФ, который в 14-дневный срок подписывает его и осуществляет официальное опубликование. Если закон не получил одобрения как минимум в 2/3 субъектах РФ, он не поступает к президенту, и повторное внесение предложения о данной поправке допускается не ранее чем через год после установления результатов рассмотрения Советом Федерации;

5)закон о поправке к Конституции РФ, как правило, вступает в силу с момента его официального опубликования. Кроме того, в месячный срок с момента вступления поправки в силу официально публикуется весь текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками и указанием даты вступления их в силу. При этом если поправкой исключается какое-либо положение конституции, то номера и наименования исключенных глав, статей или их частей сохраняются.

Депутат представительного органа

Депутатом высшего органа представительной власти может быть гражданин России, достигший к моменту выборов установленного возраста (для Государственной Думы – 21 года). Одно и то же лицо не может быть членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы одновременно.

Порядок избрания депутатов в нижнюю палату парламента определяется Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания» от 24 июня 1999 г.

Депутат Государственной Думы работает на постоянной профессиональной основе – за выполнение своих обязанностей он получает плату и не может совмещать депутатскую деятельность с иными за-

128

нятиями, кроме преподавания, науки и иного творчества. Депутат осуществляет свою деятельность в следующих формах:

а) участие в заседаниях своей палаты или совместных заседаниях; б) участие в работе соответствующих комитетов и комиссий,

фракций и депутатских групп; в) выполнение поручений палат Федерального Собрания;

г) участие в парламентских слушаниях; д) обращения с депутатским запросом; е) работа с избирателями.

Осуществление депутатской деятельности подкреплено следующими гарантиями: правом законодательной инициативы, правом на депутатский запрос, неприкосновенностью, а также материальным обеспечением депутата.

а) право законодательной инициативы: депутат может вносить законопроекты на рассмотрение Государственной Думы, а группа численностью не менее одной пятой от числа депутатов палаты – предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ; б) депутатский запрос: обращение депутата или депутатской группы к государственным органам и должностным лицам должно

быть рассмотрено ими, ответ дается в течение 15 дней;

в) неприкосновенность депутата: в течение срока полномочий депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут обыску без согласия соответствующей палаты парламента, кроме случаев задержания на месте преступления. Для привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в соответствующую палату вносится представление Генерального прокурора РФ для получения согласия на лишение неприкосновенности;

г) материальное обеспечение: помимо денежного вознаграждения за выполнение обязанностей депутата, ему возмещаются расходы по проживанию в гостинице, по переезду в Москву не только самих депутатов, но и членов их семей, прочие расходы, связанные с депутатской деятельностью (бесплатный проезд и т. д.). Эти и другие гарантии депутатской деятельности закреплены в законе «О статусе

129