"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

простое понятие: суверенитет есть формально-юридическая независимость государственной власти от всякой иной власти.

При этом суверенитет фактически "делим" и "отчуждаем", он может быть (причем отнюдь прямо не спрашивая всякий раз согласия народа!) частично ограничен (например, на основании международного договора). Он может быть частично делегирован (например, государством в пользу международной организации). Наконец, он может быть и вообще утрачен. Где проходит рубеж между частичной или полной утратой суверенитета - вопрос факта, конкретных обстоятельств дела.

1.5.Демократия

1.5.Демократия. Хотя ныне власть преимущественно выступает в демократическом обличии, возможно, по сути своей "аристократическое" правление эффективнее, нежели так называемое демократическое. Как отмечал Ж.-Ж. Руссо, "когда народ имеет таких начальников, которые подменяют его в делах управления, то, как бы эти начальники ни назывались, они всегда будут составлять аристократию" <1>. Теперь же во власти, имея особо в виду ее высокую "выгодность" и относительную доступность, оказывается повсеместно так называемая элита, включающая нередко отъявленных карьеристов, мздоимцев, просто послушных марионеток и т.д. Так что такого рода "аристократия", да еще в обличии демократов - худший вариант.

--------------------------------

<1> Афоризмы. С. 54. Хорошо известно и высказанное Уинстоном Черчиллем мнение: "Демократия - вещь скверная, но, к сожалению, ничего лучшего пока не придумано".

Какой же вывод весьма наглядно напрашивается? Очевидно, причем не только, конечно, у нас, требуется кардинальное оздоровление практического применения демократии как таковой. Право избирать (не говоря уже о праве быть избранным) должно быть почетной привилегией, а не докучной формальностью. Аномально, например, получив избирательный бюллетень, обнаружить в нем лиц, которых предлагается избрать во власть, но которых обычно никогда ранее не видел и ничего толком о которых не слышал и не знаешь. Достаточно, дескать, что они принадлежат к "хорошей" партии. Как будто в хорошей партии не может быть "плохих парней", а в "плохой" партии - честного труженика!

Выборы должны быть строго персонифицированы. Избиратель должен хорошо знать своего кандидата в лицо, иметь возможность послушать его, знать его полную биографию, семейные обстоятельства. Думается, не должен, к примеру, бездетный человек решать проблемы детского образования, детских садов и т.п. Хороший обычай в США - кандидат выходит к избирателям вместе со своей женой, с детьми. Депутат, становясь лицом публичным, не может делать из своей личной жизни непроницаемую тайну, как и из своих доходов и т.п.

Наконец, большинство должно быть именно большинством. То есть кандидат должен набрать минимум (!) 51% (логически лучше - и более) голосов от числа избирателей, а не от числа участников голосования. Конечно, простая логика говорит и о том, что избиратель может вообще не голосовать ни за кого из включенных в бюллетень, а также может вписывать в бюллетень кого угодно сам. На то и выбор.

Концепция всеобщих, прямых, равных и тайных выборов представляет собой своего рода "святую святых" демократии. Что касается наличия "прямых, равных и тайных" электоральных

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

элементов, оспаривать их трудно, хотя иногда "многоступенчатость" или "открытость голосования", в смысле прагматически демократизационной эффективности, думается, в конкретных обстоятельствах могли бы быть и полезны, а практически кое-где и применяются (например, в США). Еще один электоральный элемент хотя в законодательстве обычно прямо не фигурирует, но представляется часто определяющим, - "честность" в соблюдении всей процедуры выборов. Очевидно, "нечестность", иначе говоря, нарушение норм электорального законодательства, напрямую зависит от степени строгости и неукоснительности уголовной наказуемости, так что этот порок при достаточных усилиях изживаем.

Не очень надежным видится электоральный элемент "всеобщности" выборов. Выше уже отмечалось, что в реальности "всеобщность" часто оказывается фикцией. Трудно, в частности, бывает обеспечить достаточно высокий процент голосующих от общего числа избирателей.

Возникает вопрос: участие в голосовании право или обязанность гражданина? Если это лишь право, тогда неизбежны казусы низкой явки избирателей на выборах, а следовательно, и прямое несоблюдение их "всеобщности". Способы повышения числа участвующих в голосовании могут быть различны: или превращение (что кое-где практикуется) голосования под угрозой штрафов и т.п. в обязанность, или же внедрение в сознание избирателей (что, конечно, труднее, чем штрафовать) понимания того, что результаты голосования имеют реальное влияние на состав власти и представляют собой насущный интерес для каждого голосующего.

Вопрос остается открытым: морально оправданно ли уклонившихся от участия в голосовании избирателей трактовать как заранее согласных с любыми результатами, или же, наоборот, как заранее несогласных, или, наконец, просто (худший вариант) как совершенно равнодушных и аполитичных граждан? В любом случае представляется, что процент добровольно участвующих в голосованиях избирателей есть наиболее показательный "барометр" степени демократизации страны, реального значения власти в суверенном управлении страной, а также и подлинной роли народа в качестве так называемого носителя суверенитета.

Разумеется, дело не только в избирательной системе. Мало только свободно избирать. Было бы кого! Нужно свободное, а не разрешительное партстроительство, раз уж нельзя обходиться без партий. Нужно реальное обеспечение действенности всех конституционных прав и свобод. Государство может быть сильным, со стабильным бытом для людей, базируясь либо (первое) на реальной демократии, либо (второе) на (идейном) авторитаризме. "Второго", ныне повсюду изживающего себя, у нас было, увы, больше чем достаточно. "Первого" мы еще никак не освоим.

Демократическая власть, может быть, и не так уж скверна (Уинстон Черчилль), если это не эрзац-демократия. Решающими факторами успешной реальной демократии, думается, являются

политическая (и общая) грамотность и соответствующая активность электората. Обретается это не враз провозглашением конституции и т.п., но достаточно длительным жизненно-социальным опытом в условиях последовательной демократизации. В иных случаях возможен (особенно в так называемых молодых демократиях) своего рода порочный круг: хромая демократия - политическая незрелость электората; политическая незрелость электората - хромая демократия и т.д.

2. Государство - основной субъект международного права <*>

--------------------------------

<*> Использовано соч.: МЭП и процесс. С. 51, 58.

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

Государства обладают универсальной международной правосубъектностью (иначе - правоспособностью). Но государства обладают также не только международной, но и гражданско-правовой правосубъектностью и вправе непосредственно участвовать во внешнеэкономической коммерческой деятельности в так называемых диагональных отношениях, т.е. в гражданско-правовых отношениях с иностранными физическими или юридическими лицами.

Особенностью государств является при этом то, что они могут заключать имущественного характера сделки, не будучи сами юридическими лицами.

Хотя par in parem non habit imperium (равный не властен над равным), тем не менее договорные нормы, складывающиеся в межгосударственных отношениях, все же подспудно опираются если не прямо на власть государств, то на их силу, применение которой определяется все той же государственной властью. Международным организациям властные полномочия не свойственны. Даже в тех случаях, когда международная организация (например, ООН в лице Совета Безопасности) выносит нормативно-обязательное решение о применении коллективной силы, сила эта, ее реальное использование в конечном счете обеспечивается отдельными государствами, выделяющими по своей "доброй воле" (или не выделяющими) необходимые воинские контингенты.

В мире отсутствует единая всеобщая власть, которая могла бы обеспечивать строгое и неукоснительное выполнение норм международного права. Поэтому даже соблюдение и императивных когентных принципов международного права, а также договорных, конвенционных принципов и норм, основывающихся на согласовании интересов государств для регулирования их конкретных взаимоотношений, далеко не столь непреложно в жизни, как это было бы в большинстве случаев желательно в интересах самих государств и их населения и как это гораздо более эффективно обеспечивается в отдельных государствах с их властным аппаратом, применимым для соблюдения национальных правовых норм. Это состояние международного права и служит по существу прагматической основой для обилия в международном праве рекомендательных правовых норм, а также факультативных, по существу неправовых норм. Особенно это свойственно нормам, базирующимся на решениях международных организаций.

Поэтому, доколе нет в мире единой, центральной власти, международным "невластным" организациям свойственно принятие решений не столько императивных, сколько с рекомендательной силой или факультативных. Отсюда же и корни теории так называемого мягкого права в международном праве.

Глава 6. ПРАВОПРЕЕМСТВО, ПРИЗНАНИЕ ГОСУДАРСТВ

ИСМЕЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

1.Правопреемство между Российской Федерацией и Российской империей: международные и внутренние аспекты <*>

--------------------------------

<*> МЖМП. 1998. N 3. С. 22 - 26.

Правопреемство между Российской империей и Российской Федерацией в общественном

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

политическом сознании представляется иногда как бы само собой разумеющимся. Можно встретить при этом и суждения, что такое правопреемство имеет некое внутригосударственное отражение, в частности в том, что касается преемства обязательств между имперской государственной властью и теперешней по отношению к частным лицам. Между тем ответы на вопросы, связанные с международным правопреемством России, не столь очевидны. Попытаемся лишь в первом приближении подойти к данной проблеме с позиций права.

"Вопросы о международной личности государства (его правосубъектность. - Г.В.) являются ключом к проблеме правопреемства государства... Если потеряна территория, в то время как личность государства и юридическая ответственность остаются неизменными, то это характеризуется как "частичное правопреемство" <1>, - утверждает новозеландский ученый Д.Р. О'Коннелл.

--------------------------------

<1> О'Коннелл Д.Р. Правопреемство государств. М., 1957. С. 34.

Согласимся, что действительно ключ к пониманию вопроса правопреемства лежит в сохранении старым или в установлении новым субъектом международного права своей личности, в том числе и при изменениях наименования, природы государственной власти и территориальной целостности государства.

Отметим также, что международная правосубъектность определяется не только территориальным суверенитетом <1> "нового" государства, но и признанием его со стороны других государств. В этом вопросе более предпочтительной представляется классическая конститутивная теория признания: "...государство является и становится международным лицом только и исключительно благодаря признанию" <2>. Декларативная теория самопровозглашения правосубъектности, хотя и обрела ряд сторонников <3>, на наш взгляд, не выдерживает испытания практикой <4>.

--------------------------------

<1> См.: Аречага Э.Х. де. Указ. соч. С. 265.

<2> Оппенгейм Л. Международное право. Т. 1. М., 1994. Полутом 1. С. 136.

<3> См., к примеру: Броунли Я. Указ. соч. С. 148.

<4> См.: Г.М.В. Правовой статус субъектов Российской Федерации и проблемы признания // МЖМП. 1995. N 10 - 11. (См. гл. 4 (7); гл. 6 (2) настоящей книги.)

Что касается правопреемственной цепочки (допустим, эвентуальной): Российская империя - РСФСР - СССР - РФ, то исходя из предложенной выше посылки прежде всего необходимо выяснить, сохранялись ли в этой цепочке международная личность государства и его юридическая ответственность независимо от изменений наименования государства и его политического строя. Очевидным представляется, что, хотя территория Российского (в широком смысле) государства изменялась и дважды изменялся его социально-политический строй, международная его личность неизменно сохранялась.

Уже первоначально составные элементы государства, что касается РСФСР, не отличались

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

юридически от таковых в Российской империи: та же самая территория (хотя и урезанная); то же самое население (хотя и уменьшенное); власть хотя политически иная, но обеспечивающая территориальный суверенитет. Здесь не затрагиваются возможные вопросы, связанные с последующим правопреемством РСФСР - СССР, а также СССР - РФ, поскольку в этих случаях, можно полагать, не возникает более существенных осложнений в плане рассматриваемой проблематики.

После октябрьского переворота Советское государство, как известно, декларировало аннулирование отнюдь не всех вообще договоров, заключенных Российской империей, а лишь ее неравноправных договоров со странами Востока. Полностью сохраняли свое действие иные договоры, в частности, что особенно важно, с соседними государствами о границах, в том числе с Турцией, Ираном, Афганистаном, Китаем, Японией, США, а по внешним долгам царской России и Временного правительства, согласно позиции советской России, в принципе сохранялась ответственность этой последней, но не возникала у отделившихся от России государств, что было закреплено в мирных договорах РСФСР с Латвией, Литвой, Польшей и Эстонией <1>.

--------------------------------

<1> См.: Барсегов Ю.Г. Предисловие // О'Коннелл Д.Р. Указ. соч. С. 31.

Декретом советского правительства от 21 января 1918 г. были аннулированы долги царского правительства по займам, предоставлявшимся, как утверждалось, для борьбы с революционным движением собственного народа и ведения империалистической войны. Однако, как заявлялось в Меморандуме российской делегации на Генуэзской конференции от 20 апреля 1922 г., "если советская власть отказывалась от принятия обязательств прежних правительств...

то не потому, что вообще она не способна или не склонна сдерживать обязательства, а по причинам принципиального характера и политической необходимости" <1>. Разумеется, можно дискутировать о правомерности или неправомерности отказа РСФСР от ряда долгов старой России, но при этом нельзя упускать из виду, что во всяком случае в те времена (думается, и поныне <2>) считалось, что "общепризнанных правовых начал по отношению к государственным долгам, конечно, установить нельзя" <3>. Нельзя отрицать и преемство, пусть и не полное, юридической ответственности от Российской империи к советской России.

--------------------------------

<1> Внешняя политика СССР: Сборник документов. М., 1944. Т. II. С. 306.

<2> Не внесла должной ясности в эту проблему и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов от 8 апреля 1983 г.

<3> Лист Ф. Международное право. Юрьев (Дерпт), 1917. С. 282 - 283; Hackworth G. Digest of International Law. Vol. 1. U.S. Government Printing Office, 1940. P. 539.

На наш взгляд, РСФСР, а затем СССР и РФ, таким образом, не являлись новой международной личностью (в отличие, например, от отделившихся от России Финляндии и Прибалтийских государств), и можно применительно к РСФСР говорить не более чем о "частичном правопреемстве", но никак не о полной смене международной личности и о "полном правопреемстве".

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

Сохранившаяся сначала в виде РСФСР преемственная российская международная личность получила также и международное признание (хотя и не конституирующее, поскольку новой международной личности вообще не возникло) от других государств, первоначально со стороны отделившихся Польши, Прибалтийских стран и Финляндии (в частности, в мирных договорах РСФСР с лимитрофами), а потом и иных стран. Последним (ноябрь 1996 г.) наглядным свидетельством такого признания является Соглашение между Францией и Россией о погашении Россией прежних, "царских", долгов.

Сказанное выше касается вопроса о международном правопреемстве между Российской империей и современной Россией. Но это не относится к проблеме правопреемства внутрироссийских правоотношений между государственной властью и частными лицами, в частности, в связи с национализацией частной собственности в советской России.

"Священное" право территориальной суверенности государственной власти оказывается превалирующим над "священным" правом частной собственности. Право государственной власти, в частности, на национализацию не подвергается и доныне сомнению в международной правовой практике и доктрине. Отличие состоит в том, что правомерной может признаваться национализация с компенсацией убытков потерпевшим собственникам. Принцип такой "незамедлительной, адекватной и эффективной" компенсации является, в частности, обычным условием многочисленных международных соглашений о поощрении и защите инвестиций в том, что касается компенсации убытков иностранных инвесторов от национализации (и иных экспроприаций) их собственности в импортирующем капитал государстве <1>. Уже само включение таких оговорок в международные соглашения говорит о том, что для правового обеспечения соответствующих компенсаций требуется в каждом случае конвенционное межгосударственное урегулирование, и не существует общепризнанного правила на этот счет. Тем более это относится к вопросу о компенсации убытков от национализации для отечественных собственников.

--------------------------------

<1> См.: Правовое регулирование иностранных инвестиций в России. М., 1995. С. 162, 166.

Не содержит международных обязательств для государств-участников воздерживаться от национализации или предоставлять компенсацию собственникам национализируемого имущества и известная Римская конвенция от 4 ноября 1950 г. "О защите прав человека и основных свобод" (см. в особенности ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции). Во всяком случае, даже не весьма строгие положения названной статьи о том, что "никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права" <1>, не имеют обратной силы для государств-участников.

--------------------------------

<1> Действующее международное право. М., 1997. Т. II. С. 125.

В связи с этим приходится признать, что и национализация частной собственности, произведенная в России советской властью после октябрьского переворота, в правовом смысле, если, конечно, признавать эту власть правомочной, была "законной", а следовательно, для отмены национализации нужны специальные российские денационализационные акты, что подтверждает практика и восточноевропейских государств, в том числе Прибалтийских, после

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

крушения в них социалистического строя.

Представляется при этом, что не избежать необходимости реституционных, денационализационных актов, даже если попытаться доказать (что весьма проблематично, в частности, в свете изначального международного признания РСФСР) неправомочность советской власти, ее противоправность и т.д. По такому пути не пошли и Прибалтийские государства, хотя и утверждавшие неправомерность их "оккупации" Советским Союзом и незаконность произведенной в этот период национализации, а следовательно, логически не было, казалось бы, необходимости в особых денационализационных законах.

Выводы. Современная Россия является правопреемницей Российской империи, РСФСР и

СССР.

Международное право не содержит четких общих норм в отношении урегулирования государственных внешних долгов в случаях частичной или полной международной правопреемственности.

Международное право не содержит общих, в том числе универсальных конвенционных, норм, принципиально запрещающих внутринациональные национализации и иные экспроприации частной собственности, или норм, предусматривающих компенсацию потерь собственников.

Без отмены национализации частной собственности, произведенной в советской России, нельзя говорить всерьез о действительной десоветизации, необходимы реституционные, денационализационные акты государственной власти современной России.

2.Правовой статус субъектов Российской Федерации

ипроблемы признания <*>

--------------------------------

<*> МЖМП. 1995. N 2. С. 3 - 12.

2.1. За несколько последних лет в договорной практике России, в мировой практике наблюдается совершенно новый феномен - договоры членов Федерации с самой Федерацией.

Речь идет прежде всего о так называемом Федеративном договоре 1992 г., точнее, о трех видах составляющих его многосторонних самостоятельных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и 1) органами власти суверенных республик в составе РФ, 2) органами власти краев, областей РФ и городов Москвы и Санкт-Петербурга и 3) органами власти автономных областей, автономных округов в составе РФ, а также о Договоре РФ и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" <1> 1994 г. и о подобном Договоре РФ с Башкирией "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" 1994 г.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1994. 17 февр.

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

Каков статус этих договоров? Могут ли они, учитывая внешнее сходство их формы с международными договорами, трактоваться в качестве таковых? Последнее особенно важно, ибо если признавать эти договоры международными, то в силу п. 4 ст. 15 Конституции, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" <1>.

--------------------------------

<1> Здесь и далее см.: Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Далее. Могут ли положения названных договоров входить в противоречие с положениями Конституции?

И наконец, каков вообще правовой статус субъектов РФ с точки зрения их возможной международной правоспособности?

Для ответов на эти вопросы обратимся прежде всего к Конституции Российской Федерации.

Пункт 3 ст. 11 Конституции предусматривает: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Кроме того, согласно п. 2 ст. 78 "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам". В свою очередь, в соответствии с п. 3 ст. 78 "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий".

Очевидно, именно приведенные положения п. 3 ст. 11, п. п. 2 и 3 ст. 78 Конституции могли бы служить правовой основой заключения указанных выше и иных договоров между РФ и субъектами Федерации.

Оценивая природу Федеративного договора, необходимо отметить, что Договор этот понимался в качестве составной части (раздела) Конституции РФ (см. ст. VIII Договоров РФ с республиками, ст. IX Договоров РФ с краями, областями и городами и ст. IX Договоров РФ с автономиями). После включения в Конституцию раздела, регулирующего соответствующий круг вопросов, действие Федеративного договора должно было бы прекратиться. Тем более что в других федерациях, существующих в мире, не практикуется заключение такого рода договоров, а разграничение предметов ведения (функций) и полномочий между федерацией и ее членами определяется федеральными конституционными законами. Вместо этого согласно п. 2 Постановления Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. N 2689-1 Федеративный договор должен был войти целиком в качестве приложения в действовавшую тогда Конституцию РСФСР. Отметим, что наряду с этим прежняя Конституция уже содержала перечни вопросов, относящихся и к ведению федеральных органов, и к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти республик, автономий, краев, областей и городов, что создавало чересполосицу в регулировании распределения функций и полномочий и непосредственно Конституцией, и Федеративным договором. К сожалению, такое регулирование перешло и в

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

ныне действующую Конституцию, поскольку в официальном ее издании к ней по-прежнему прилагается Федеративный договор, на который делаются ссылки в тексте Конституции. Подобное положение тем более неоправданно, поскольку в действующей Конституции РФ статус всех субъектов Федерации уравнен (п. 2 ст. 72), чего нет в Федеративном договоре <1>.

--------------------------------

<1> В отличие от Конституции Федеративный договор на референдум не выносился.

Согласно п. 1 ст. 15 Основного Закона Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. К "иным правовым актам, принимаемым в Российской Федерации", следует отнести конституции республик; уставы краев, областей и городов федерального подчинения; федеральные законы об автономиях в составе РФ, а также названные выше договоры (включая Федеративный) между РФ и субъектами РФ. При таком правовом подходе поименованные договоры не могут рассматриваться в качестве международных.

Это подтверждается и тем, что согласно подп. "а" п. 1 ст. 2 Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров <1> под "договором" понимается международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом. Международным правом регулируются непосредственно договорные отношения только между субъектами международного права, каковыми субъекты РФ (как и других федераций) не являются. Далее, в тексте самой Конституции РФ договоры между РФ и ее субъектами нигде не именуются "международными договорами", хотя это понятие в Конституции присутствует, в том числе в ст. ст. 15, 71, 72, но только применительно к "международным договорам" Федерации; нигде в Конституции нет даже упоминания возможностей заключения международных договоров субъектами Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Международное право в документах. М., 1982. С. 70.

В силу приведенных доводов названные выше договоры РФ с ее субъектами не могут рассматриваться иначе как договоры в рамках государственного права РФ. Таким образом, не может идти речь и о применимости к ним п. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете норм международных договоров РФ над нормами законов РФ. Соответственно, положения договоров между РФ и субъектами РФ в силу, в частности, п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 15 и п. 2 ст. 78 Конституции не могут ей противоречить.

2.2. Между тем содержание Договора Российской Федерации и Республики Татарстан

"О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" демонстрирует ряд явных противоречий Конституции РФ. В частности, в п. 3 ст. 11, п. п. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ речь идет о договорах (соглашениях) между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Договор же был заключен между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. В преамбуле этого Договора указывается, что "Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий". Однако

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

о каком-либо объединении РФ и Татарстана в Конституции РФ не говорится.

Согласно Договору Татарстан обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. III); осуществляет правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды и природопользования (п. 4 ст. II); решает вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами (п. 6 ст. II). Между тем соответствующие вопросы отнесены Конституцией РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. п. "б" и "в" ст. 72).

По Договору за органами государственной власти Татарстана закрепляется право помилования лиц, осужденных судами Республики Татарстан. Однако право помилования, согласно Конституции РФ (п. "с" ст. 71), принадлежит Федерации.

Из компетенции Федерации (п. "м" ст. 71 Конституции РФ) передаются, по сути, в совместное ведение с Татарстаном ряд вопросов обороны и безопасности (п. 3 ст. III Договора); "общие и коллизионные" вопросы гражданства (п. "в" ст. 71 Конституции РФ, п. 4 ст. III Договора); координация ценовой и проведение денежной политики (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, п. п. 6 и 8 ст. III Договора); арбитраж (п. "о" ст. 71 Конституции РФ, п. 18 ст. III Договора); установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. "г" ст. 71, п. 20 ст. III Договора). Значит ли это, что совместное ведение распространяется на соответствующие предметы ведения в рамках всей Федерации (без участия, однако, других субъектов Федерации, кроме Татарстана)?

В п. 11 ст. III Договора между Россией и Татарстаном предусматривается, что органы государственной власти Татарстана участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, положения о которых не содержит Конституция РФ. При этом круг этих соглашений не ограничивается, хотя и предусматривается, что такие соглашения не должны противоречить Конституции и международным обязательствам Российской Федерации. Первым же проявлением такой договорной правоспособности Татарстана стал договор, заключенный им в августе 1994 г. с Абхазией, что грубо нарушало и Конституцию РФ (в том числе п. 1 ст. 15), и международные обязательства России. Подобные договоры с Абхазией заключили также Башкирия и Кабардино-Балкария.

Новым испытанием Федерации на прочность стало заключение в мае 1995 г. Татарстаном двустороннего соглашения об экономическом, торговом, техническом и культурном сотрудничестве с Турцией при очевидном неучастии федеральных властей.

Анализируемый Договор России и Татарстана предусматривает совместное осуществление их государственными органами "координации международных и внешнеэкономических связей" (п. 5 ст. III). Неясно, чьих связей? Ведь это можно понимать и как связей Федерации? Между тем подп. "о" п. 1 ст. 72 Конституции РФ ясно говорит о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. В этой же статье Конституции РФ предусматривается и совместное ведение Федерации и ее субъектов "выполнения международных договоров Российской Федерации", что выпало из Договора.

Наконец, ст. IV Договора содержит, по сути, пересмотр в двустороннем порядке (между РФ и Татарстаном) всего круга ведения РФ и ее органов (ст. 71 Конституции РФ), чему вообще трудно дать юридическую квалификацию. Тем самым многие положения действующей Конституции РФ, по сути, были легко "изменены" внутрифедеральным договором РФ с одним из

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

ее субъектов. Однако это находится в противоречии с п. 1 ст. 15, п. 5 ст. 66 и ст. 136 Конституции РФ. Нельзя, конечно, при этом рассматривать заключение Договора РФ с Татарстаном и как правомерную реализацию п. 2 ст. 78 Конституции РФ о передаче федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий (только "полномочий", но не предметов ведения!) органам исполнительной власти одного из субъектов РФ, если такая передача не противоречит Конституции РФ.

Показательно, что Договор РФ с Татарстаном противоречит не только Конституции РФ, но и Конституции Татарстана, которая, в частности, провозглашает полную суверенную международную правосубъектность Татарстана. В соответствии же с Договором с РФ она ограничивается.

Аналогичный Договору РФ с Татарстаном характер имеет во многом и Договор РФ с Башкирией.

Возможно, политически оправданно полагать, что "худой мир лучше доброй ссоры" и лучше, мягко выражаясь, не очень совершенный договор, нежели война, подобная чеченской. Однако такого рода соглашения являются негативными прецедентами, которые могут играть роль дезинтеграционного, дефедерализационного детонатора и для других субъектов Федерации, приобретающих "основание" требовать приравнивания и своего статуса в рамках Федерации к статусу ее "привилегированных" субъектов. Тем более что этот особый договорный статус чем-либо, кроме искусного манипулирования политической конъюнктурой, объяснить невозможно.

Необходимо отметить, что правовое неравенство субъектов Российской Федерации вообще беспрецедентно в сравнении с другими федерациями. Это неравенство служит, на наш взгляд, дополнительным аргументом в пользу того, что статус субъектов РФ не может рассматриваться как международно-правовой, ибо последний исключает неравенство субъектов - государств.

** *

2.3.Представляется уместным привести некоторые теоретические соображения относительно параметров возможного международно-правового статуса государств - членов федерации и их международной правоспособности. Причем, поскольку речь будет идти о государствах - членах федерации, следует иметь в виду, что отнюдь не всегда члены (субъекты) федерации могут рассматриваться как государства, что относится прежде всего к областям, краям и городам Российской Федерации. Применительно к такого рода членам (субъектам) федерации вряд ли вообще можно ставить вопрос об их международной, в частности договорной, правоспособности.

Для того чтобы какое-либо государство было субъектом международного права, необходимы как минимум два непременных условия: государство должно обладать территориальным суверенитетом и должно быть признано другими государствами.

Бывший член и председатель Международного суда ООН, видный уругвайский юрист Э.Х. де Аречага следующим образом высказывается по этой проблеме: "Государство как субъект международного права характеризуется прежде всего тем, что оно имеет территорию и, следовательно, обладает, по выражению Международного суда, "территориальным суверенитетом"... Территориальный суверенитет можно определить как право государства осуществлять исключительную юрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

территории" <1>.

--------------------------------

<1> Аречага Э.Х. де. Указ. соч. С. 265.

Данное положение - аксиома в международном праве. Из этого следует, что государство - член федерации не может быть субъектом международного права, во всяком случае полноправным его субъектом, уже в силу того, что государства - члены федерации никогда на практике не обладают исключительной территориальной юрисдикцией, разделяя ее с федерацией.

Закономерно поэтому, что в реальной жизни в существующих в настоящее время федеративных государствах (в том числе в Австралии, Аргентине, Бразилии, Германии, Индии, Канаде, Мексике, Пакистане, США, Швейцарии), а также в России члены (субъекты) федерации не являются субъектами международного права <1>. Даже если в ряде федераций (Германия, Канада, Швейцария) их члены - земли, провинции, кантоны - имеют определенные конституционно оговоренные права вступать, в частности, в международные договорные отношения, круг таких вопросов ограничен, и осуществляются такие права под контролем федерации. Можно, пожалуй, наблюдать некоторую тенденцию расширения применения такого рода прав членами федераций, и расширения не столько в смысле углубления самих прав, сколько в постепенном вовлечении в этот процесс и других федеративных государств. Однако в принципе положение не меняется: одна федерация - один субъект международного права.

--------------------------------

<1> См.: Ушаков Н.А. Субъекты международного права // Курс международного права. М., 1989. Т. 1. С. 168.

Особое правовое положение субъектов федерации всеобъемлюще определил классик международного права Л. Оппенгейм, который писал, что государства - члены федерации, "разумеется, не могут быть полными субъектами международного права, международными лицами со всеми правами и обязанностями, обычно связанными с членством в семье народов. В этой сфере, если они обладают в ней каким-либо положением, они заслоняются федеративным государством: они являются государствами частично суверенными и, следовательно, международными лицами только в отношении некоторых объектов" <1>.

--------------------------------

<1> Оппенгейм Л. Международное право. М., 1948. Т. 1. Полутом 1. С. 179.

2.4. Вторым непременным условием существования субъекта международного права представляется его признание другими государствами. Международная правосубъектность есть следствие и порождение государственного суверенитета, который практически и у полноправных субъектов международного права в какой-то мере всегда ограничен. Он может быть самоограничен, в частности, в силу членства государства в международных учреждениях, участием в международных договорах. Но прежде всего он принципиально и имманентно ограничен суверенитетами других государств. Суверенные властные функции и права государства не могут вторгаться в такие же суверенные функции и права других государств <1>.

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

--------------------------------

<1> См.: решение Постоянной палаты международного правосудия по делу судна "Лотос" (C.P.J.I. Serie А. No. 10. P. 18 - 19).

Если ограничивается в той или иной мере и по тем или иным основаниям суверенитет какого-либо государства, логично полагать, что ограничивается и его международная правосубъектность, причем прежде всего правосубъектностью других государств. Ограничивается в том смысле, что правосубъектность не может проявляться в вакууме, вне взаимодействия с правосубъектностью других государств. Если государство признается лишь одним или несколькими другими государствами, правосубъектность этого государства, по сути, ограничена возможностью правовых взаимоотношений лишь с этими признающими его государствами. Если государство вообще не признается другими субъектами международного права, в чем же может выражаться его правосубъектность? Перед кем оно может нести обязанности и в отношении кого может иметь права?

Такого рода формальная правосубъектность становится фикцией. Конечно, можно в теоретическом аспекте говорить о неких отношениях непризнаваемого государства со всем мировым сообществом государств в целом или хотя бы с подавляющей его частью, представленной в ООН. Однако весьма сомнительно, что можно трактовать такие отношения как включающие правоспособность (правосубъектность) такого государства, если оно, по крайней мере ad hoc, не признано мировым сообществом.

В доктрине международного права относительно значения признания государства давно конкурируют две теории. Согласно конститутивной теории "государство является и становится международным лицом только и исключительно благодаря признанию" <1>. По декларативной же теории "правовые последствия признания имеют ограниченный характер, так как признание - это лишь декларация или подтверждение существующего правового и фактического положения, поскольку правосубъектность возникла уже раньше в силу самого права" <2>.

--------------------------------

<1> Оппенгейм Л. Международное право. М., 1948. Т. 1. Полутом 1. С. 136.

<2> Броунли Я. Указ. соч. С. 148.

Отечественная доктрина последовательно придерживалась декларативной теории международного признания государств. Нетрудно понять это в контексте длительной полосы непризнания другими странами и дипломатической изоляции Советского государства в 20-е годы, а также в свете попыток добиться признания правосубъектности всех союзных республик бывшего СССР в целях усиления его позиций в ООН. Д.И. Фельдман даже писал, что в настоящее время спор доктрин якобы уже решен в пользу декларативной теории признания <1>. Однако он же упомянул о том, что английский исследователь Дж. Кроуфорд допускает

возможность возвращения конститутивных позиций в современную доктрину <2>. Так что перечеркивать эти идеи не только рано, но, на наш взгляд, и необоснованно.

--------------------------------

<1> См.: Курс международного права. М., 1990. Т. 3. С. 108.

"Международное право: опыты"

(Вельяминов Г.М.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2015)

Дата сохранения: 06.05.2022

<2> Crawford J. The Criteria for Statehood in International Law // British Yearbook of International Law. 1976 - 1977. Oxford, 1977. P. 101.

Вообще декларативная теория, исходящая из самоутверждения государством своего суверенитета и своей правосубъектности, выглядит весьма привлекательной, ибо критерий самоутверждения очень прост и нагляден. Критерий этот, однако, не выдерживает испытания практикой. Так, в частности, последовательно утверждавшаяся в нашей науке международная правосубъектность всех бывших союзных республик СССР на основе Конституции СССР и конституций самих республик на практике имела некоторый успех лишь в отношении Белоруссии и Украины, причем в основном только касательно их членства в ООН и только в результате признания такого статуса другими государствами. Известно, что этот статус был не столько следствием их действительно особого правового положения, сколько результатом политического сговора между державами-победительницами во Второй мировой войне при согласовании ими основ будущей ООН.

Исходя из сказанного, объявление, например, себя Татарстаном в своей Конституции субъектом международного права, а также провозглашение им права поддерживать дипломатические отношения, заключать международные договоры и т.п. останутся, даже абстрагируясь от противоречия с Конституцией РФ, лишь на бумаге до тех пор, пока Татарстан не будет признан другими государствами и лишь в соответствующих такому признанию пределах <1>.

--------------------------------

<1> Известны и настойчивые, но безрезультатные усилия дудаевского режима добиться международного признания Чечни.

Суверенное желание государства получить признание и утвердить таким образом свою правосубъектность наталкивается подчас на не менее суверенное нежелание других государств признавать данное государство, а тем самым признавать и его правосубъектность.

Вто время как упомянутый выше критерий международной правосубъектности, основывающийся на самоутверждении государством в лице его руководителей собственной суверенности и обладании статусом субъекта международного права, явно субъективен, признание государства другими государствами представляется на современном этапе единственно возможной объективной оценкой реальной суверенности и других слагаемых статуса субъекта международного права.

Вотличие от национального права, в котором правосубъектность (правоспособность) лиц определяется законодательно, в международном праве она определяется и устанавливается (как и все в этом праве) коллективно - согласием государств. В рассматриваемом случае - согласием государств на установление между ними международных прав и обязанностей, иначе - согласием на взаимное применение своей правосубъектности (или правоспособности, что одно и то же <1>). Признание государства является именно выражением такого согласия, а следовательно, выражением утверждения реальной правосубъектности. "Норма права (в том числе норма, обусловливающая международную правосубъектность. - Г.В.) и правоотношения представляют собой, как отмечал еще С.Ф. Кечекьян, некоторое единство. Если не может быть правоотношения без нормы права... то, с другой стороны, и норма права не может осуществляться помимо правоотношений, ее значение не может быть раскрыто без правоотношений" <2>. При этом