1.2. Нормативно-правовая база управления документами

Осуществление деятельности по управлению документами должно основываться на определенной нормативно-правовой базе. Она включает различные правовые и нормативные акты, в соот­ветствии с которыми регулируются отношения между участниками указанной деятельности и регламентируются процессы и процеду­ры собственно работы с документами. При управлении докумен­тами всем организациям необходимо идентифицировать норма­тивно-правовую базу (регулятивную среду), влияющую на их дея­тельность, и требования к документированию их деятельности. Нормативно-правовая база включает:

• законы и нормативные акты, регулирующие управленчес­кую среду в целом и в специфических отраслях, в том числе относящиеся конкретно к документам, архивам, доступу, конфиденциальности, доказательству, электронной ком­мерции, защите данных, информации;

• стандарты практической деятельности организации;

• правила рекомендательного характера, отражающие дости­жения в области деятельности организации;

• добровольно применяемые кодексы поведения и этики.

Общая характеристика нормативно-правовой базы управления документами

Нормативно-правовую базу управления документами составля­ют как правовые акты, в основном ее регулирующие, так и отдель­ные положения нормативных актов, имеющих более широкую сферу действия (например, по вопросам информатизации, зако­нотворчества, работы органов власти, деятельности коммерческих структур и т.д.).

В состав нормативно-правовой базы управления документами входят:

• правовые и нормативные акты, принятые законодательны­ми и исполнительными органами государственной власти федерального уровня;

• государственные и международные стандарты;

• межведомственные и ведомственные инструктивно-мето­дические материалы.

Правовой акт — официальный письменный документ или дей­ствие, исходящие от уполномоченных органа государственной власти или местного самоуправления, должностного лица, кото­рыми устанавливаются определенные правила поведения участни­ков общественных отношений.

Нормативный правовой акт — письменный официальный доку­мент, принятый (изданный) правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В Российской Федерации и ее субъектах нормативные правовые акты издаются в форме конституций, ус­тавов, федеральных конституционных законов, федеральных за­конов, законов, кодексов, указов президентов, постановлений правительств, распоряжений глав региональных администраций (губернаторов) и др. Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13.08.1997, федеральными органами испол­нительной власти нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Конституция — в материальном смысле это писаный акт, сово­купность актов или конституционных обычаев, которые прежде всего провозглашают и гарантируют права и свободы человека и гражданина, а равно определяют основы общественного строя, форму правления и территориального устройства, основы органи­зации центральных и местных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения, государственную символику и столицу; в фор­мальном смысле представляет собой закон или группу законов, обладающих высшей юридической силой. Конституция — наивыс­шая правовая форма, в которой официально закрепляются цен­ности, институты и нормы конституционного строя, основы госу­дарственно-правового регулирования качественных общественных связей и отношений государственной власти.

Правовая норма — общеобязательное государственное предпи­сание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Устав — установленный государством (государствами), соб­ственником имущества либо общественной организацией свод правил, регулирующих:

а) правовой статус государственного (область, край и другие виды субъектов РФ) либо муниципального (район, город, муниципальный округ) образования — устав субъекта РФ, устав муниципального образования;

б) правовой статус международной организации (например, Устав ООН, Устав СНГ, Устав Союза России и Беларуси)—в этом случае устав является формой или составной частью международного договора;

в) правовой статус конкретных юридических лиц (унитарных предприятий, хозяйственных обществ и товариществ, общественных и религиозных организаций, профсоюзов и т.д.)— в этом случае устав выступает как учредительный документ;

г) организация определенной сферы деятельности Вооружен- ных сил (воинские уставы) и других военизированных формиро- ваний (например, Дисциплинарный устав военизированных гор- носпасательных подразделений в транспортном строительстве).

Закон — в широком смысле слова все нормативные правовые акты, любые установленные государством общеобязательные пра­вила. В собственном юридическом смысле закон — нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным орга­ном законодательной власти либо непосредственным волеизъяв­лением населения (например, в порядке референдума) и регулиру­ющий наиболее важные и устойчивые общественные отношения. Законы составляют основу правовой системы государства, ее цен­тральную часть.

Федеральный закон — нормативный правовой акт, принятый в рамках установленной законодательной процедуры Государствен­ной Думой РФ, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ, по вопросам исключительного ведения Россий­ской Федерации или по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обязательный для всех, имеющий вер­ховенство и прямое действие на всей территории Российской Фе­дерации.

Федеральный конституционный закон — федеральный закон, принятый по вопросам, предусмотренным Конституцией Россий­ской Федерации (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ), квалифицирован­ным большинством голосов членов Федерального Собрания (не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Со­вета Федерации и не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы). Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Конституционные законы отклонению Президентом РФ не под­лежат.

Кодекс (лат. codex) — в буквальном смысле «собрание законов». В современном понимании кодекс представляет собой сводный законодательный акт, в котором объединяются и систематизиру­ются правовые нормы, регулирующие сходные, однородные обще­ственные отношения.

Подзаконный акт — правовой акт органа государственной влас­ти, имеющий более низкую юридическую силу, чем закон. Подза­конные акты принимаются на основании и во исполнение законов. В Российской Федерации на федеральном уровне к подзаконным актам относятся Указы Президента РФ, постановления и распоря­жения Правительства РФ, акты Центрального банка РФ, минис­терств, федеральных служб и агентств и других органов исполни­тельной власти, а также постановления палат Федерального Со­брания, решения судов и арбитражных судов.

Указ — в Российской Федерации и в ряде других государств соб­ственное название наиболее важных актов, издаваемых главой го­сударства (президентом). Указом, как правило, производится на­значение и освобождение от должности высших должностных лиц, вводится режим чрезвычайного положения или военного положе­ния, производится награждение орденами и медалями, присвоение

высших воинских и почетных званий, оформляются решения об­щенормативного характера. По общему правилу указы не должны противоречить конституции и законам данного государства (в Рос­сийской Федерации — Конституции Российской Федерации, фе­деральным конституционным законам и федеральным законам).

Постановление — правовой акт ряда органов и должностных лиц. В форме постановлений принимают акты по вопросам своего ведения Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, правительства субъектов РФ.

Распоряжение — один из видов подзаконных актов (Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств и др.), акт органа власти или управления, изданный в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым распоряжение адресовано.

Приказ — правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (федеральным министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления едино­началия.

Правила — форма нормативного правового акта, которым уста­навливаются процедурные нормы, определяющие порядок осуще­ствления какого-либо рода деятельности, например, Правила пользования отдельными видами транспорта, Правила противо­пожарной безопасности. Администрация предприятий и учрежде­ний по согласованию с профсоюзом утверждает Правила внутрен­него трудового распорядка.

Инструкция (от лат. instructio — наставление, устройство) — это:

а) подзаконный нормативный акт, издаваемый министерствами, другими центральными и местными органами государственного управления в пределах их компетенции на основании и во исполнение законов, указов, постановлений и распоряжений Правительства РФ и актов вышестоящих органов государственного управления;

б) собрание правил, регламентирующих производственно-техническую деятельность.

Положение — это:

а) нормативный акт, определяющий порядок образования, структуру, функции, компетенцию, обязанности и организацию работы государственногооргана;

б) нормативный акт, устанавливающий права, обязанности, формы, порядок деятельности, ответственность организаций, их должностных лиц и структурных подразделений.

Указание — правовой акт, издаваемый органом управления пре­имущественно по вопросам информационно-методического ха­рактера, а также связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов данного органа и вышестоящих органов управления. Регламент — правовой акт, определяющий порядок деятельно­сти управленческого персонала, коллегиального или совещатель­ного органа власти.

Стандарт — нормативный документ, содержащий комплекс норм, правил, требований к объекту стандартизации

Правовая база управления документами

Нормы права (предписывающие, обязывающие, запрещающие и иные), регламентирующие сферу управления документами, яв­ляются частью информационного права — системы охраняемых си­лой государства социальных норм и отношений, возникающих при осуществлении процессов сбора, накопления, регистрации, пере­дачи, хранения, копирования, упорядочивания, поиска, представ­ления, выдачи и защиты документной информации. Информаци­онные ресурсы (данные на различных носителях) и в их составе документы являются объектами отношений физических, юриди­ческих лиц, государства и защищаются законом наряду с другими ресурсами.

Информационное законодательство имеет следующую струк­туру:

• информационно-правовые нормы Конституции РФ;

• отрасли законодательства, акты которых целиком посвяще­ны вопросам информационного законодательства (законо­дательство об интеллектуальной собственности, законода­тельство о средствах массовой информации и о массмедиа, законодательство о формировании информационных ре­сурсов и предоставлении информации из них пользовате­лю, законодательство о реализации права на поиск, полу­чение, передачу и использование информации, законода­тельство о создании и применении информационных тех­нологий и средств их обеспечения);

• отрасли законодательства, акты которых включают отдель­ные информационно-правовые нормы (конституционное и административное законодательство в части определения компетенции органов государственной власти по формиро­ванию и использованию государственных информацион­ных ресурсов, гражданское законодательство в части учета особенностей информации как объекта правового регули­рования, уголовное законодательство и законодательство об административных правонарушениях в части ответ­ственности за правонарушения в информационной сфере, законодательство о труде в части форм и видов трудовой деятельности в информационных сетях, законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности и о добросовестной конкуренции). Информационно-правовые нормы Конституции Российской Феде­рации определяют основные права и обязанности субъектов в сфе­ре информационных отношений, базирующиеся на свободе лич­ности и презумпции открытости информации. Основой правового регулирования информационных отношений являются ст. 23, 24, 29 и 44 Конституции РФ.

• Статья 23

1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

2. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения.

Статья 24

1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность озна­комления с документами и материалами, непосредственно затрагива­ющими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Статья 29

1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.

2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социаль­ную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду.

3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или к отказу от них.

4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, произ­водить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определя­ется федеральным законом.

5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещает­ся.

Статья 44

1. Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Ин­теллектуальная собственность охраняется законом.

2. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

3. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культур­ного наследия, беречь памятники истории и культуры. Законодательство, целиком посвященное вопросам информации иинформатизации, определяется совокупностью системообразую­щих или рамочных законов, устанавливающих базовые отношения. К ним относятся:

• Закон Российской Федерации от 23.09.1992 № 3523-1 «О пра­вовой охране программ для электронных вычислительных ма­шин и баз данных» (с изм. от 24.12.2004);

• Закон Российской Федерации от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изм. от 23.06.1999, 27.12.2000, 30.12.2001, 24.12.2002, 23.12.2003, 22.08.2004, 31.12.2005);

• Закон Российской Федерации от 19.02.1993 №4524-1 «О фе­деральных органах правительственной связи и информации» (с изм. от 07.11.2000);

• Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 «О госу­дарственной тайне» (с изм. от 06.10.1997);

• Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1 -ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Феде­рации»;

• Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»;

• Закон Российской Федерации от 09.07.1993 № 5351-1 «Об ав­торском праве и смежных правах» (с изм. от 19.07.1995, 20.07.2004);

• Федеральный закон от 17.12.1994 № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» (с изм. от 03.12.1999, 27.11.2001, 30.06.2003, 23.12.2003, 22.08.2004);

• Федеральный закон от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» (с изм. от 22.08.2004);

• Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле» (с изм. от 22.08.2004);

• Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой свя­зи» (с изм. от 97.07.2003, 22.08.2004);

• Федеральный закон от 10.01.2001 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»;

• Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензирова­нии отдельных видов деятельности» (с изм. от 02.07.2005, 31.12.2005);

• Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

• Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»;

• Федеральный закон от 27.06.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Законодательство, акты которого включают отдельные инфор­мационно-правовые нормы, определяется законами, регулирующими информационные отношения субъектов в сферах создания и ис­пользования отдельных видов информационных продуктов или в отдельных составляющих информационной деятельности, и сово­купностью кодексов.

Подавляющее большинство этих законов содержат нормы, ре­гулирующие состав отчетных и контрольных документов и сроки их представления в соответствующие органы власти по тем или иным областям деятельности. Эти нормы должны учитываться при организации управления документами в конкретных сферах дея­тельности.

Стандарты в управлении документами

Создание документов осуществляется в порядке, устанавлива­емом органами государственной власти, ответственными за орга­низацию документационного обеспечения, стандартизацию доку­ментов, безопасность Российской Федерации. Существенную часть при установлении указанного порядка занимают требования к оформлению документов, которые могут носить как универсаль­ный характер, так и иметь весьма ограниченное действие и отно­ситься только к отдельным видам документов, их формам, блан­кам, реквизитам.

Многие процедуры, реализуемые в рамках управления докумен­тами, должны осуществляться в соответствии с единообразными требованиями, устанавливаемыми государственными и междуна­родными стандартами.

Правила оформления документов закрепляются в стандартах и других нормативных документах по стандартизации. Стандартиза­ция в области документации решает задачи технической и инфор­мационной совместимости носителей информации и технологий ее обработки.