5. Проблемы совершенствования взаимоотношений государственной и муниципальной власти

Совершенствование механизма взаимоотношений органов региональной и муниципальной власти сталкивается с двумя группами проблем. Первая группа — это проблемы по обеспечению государством развития полноценного, эффективно действующего местного самоуправления как фундамента народовластия. Речь о создании необходимых политических, нормативно-правовых, организационных, финансово-экономических и административно-управленческих условий для претворения в жизнь конституционных принципов местного самоуправления как самостоятельного звена единой системы власти и управления в государстве, без которого исключалось бы функционирование этой системы. Вторая группа проблем связана с обеспечением единства местного самоуправления с системой государственной власти и управления, его ответственности перед государством и населением территорий. Это вопросы сохранения и укрепления вертикальной власти и управления государством - федеральной, региональной, местной.

Решение обеих групп проблем составляет содержание государственной политики в области развития местного самоуправления. Одним из принципов ее формирования и реализации признается «взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».

Поле взаимодействия государственных органов власти и органе местного самоуправления весьма широкое. Оно охватывает совместную деятельность по завершению организации органов местного самоуправления и по созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с созданием условий для участия органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан на жилье, охрану здоровья и оказание медицинской помощи, общедоступное образование в муниципальных учреждениях.

Сотрудничество государственных органов власти с органами местного самоуправления необходимо и при разработке правил обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; при установлении минимальных государственных социальных стандартов, осуществление которых важно для развития человеческого потенциала территорий и местных сообществ и др. На нынешнем же этапе развития местного самоуправления на первом плане остаются проблемы обеспечения условий для развития эффективно действующих органов местного самоуправления. Причем в настоящее время было бы некорректно подчеркивать большую значимость, например, нормативно-правовых условий по сравнению с организационными, последних - с финансово-экономическими и т.д. Все они важны для полноценной деятельности местного самоуправления. Тем не менее решение организационно-правовых проблем пока является процессом, требующим значительного внимания со стороны государственных органов субъектов РФ и участия местных сообществ.

6 Организационно-правовые проблемы в деятельности местного самоуправления

В первую очередь речь идет о необходимости более полного правового обеспечения становления местного самоуправления, а также преодоления внутренней несогласованности, противоречивости правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих организацию и деятельность местной власти и ее взаимоотношение с государственными органами. Так, требуется четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления. Отсутствие такового препятствует решению вопросов собственно местного значения и реализации конституционной нормы возможности делегирования муниципалитетам некоторых полномочий государственных органов.

Неполнота законодательной базы местного самоуправления особенно ощущается на уровне субъектов Федерации. Широкий процесс формирования региональной законодательной базы по вопросам местного самоуправления, идущий во многих субъектах Федерации не закрывает того факта, что в ряде субъектов РФ так и не приняты базовые законы об основах местного самоуправления. А если они и существуют, то в них зачастую нечетко выделены критерии определения муниципальных образований в соответствии с требованиями Федерального закона. Не завершено их формирование. Не везде законодательно закреплен порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и управления ею.

Противоречивость законодательных актов Российской Федерации и субъектов РФ - также бесспорный факт. В Федеральном законе об основах местного самоуправления и законодательных актах, принятых субъектами Федерация, содержатся зачастую, не только различные, но и противоположные установления. Неоднозначно определяются виды территориальных сообществ при организации органов местного самоуправления. В ряде субъектов Федерации конституциями или уставами закреплено, что в районах и городах республиканского значения действует государственная власть в целях сохранения и укрепления вертикали исполнительной власти.

Заслуживает внимания, одобрения и поддержки опыт субъектов Федерации, стремящихся найти оптимальные методы и средства преодоления известного разрыва между государственной властью и местным самоуправлением, имеющего место нарушения привычной по прежним временам жесткой вертикали государственной власти сверху донизу. Во многих случаях оправдывают себя опыт передачи части функций государственной власти субъектами РФ в пределах их полномочий местному самоуправлению с соответствующим материальным и финансовым обеспечением, государственная поддержка из бюджета субъекта РФ и внебюджетных источников муниципальных образований, подготовка и переподготовка для них кадров управления, повышение их квалификации за счет централизованных средств.

Важными для развития местного самоуправления являются вопросы формирования и состава территории муниципальных образований, определения границ их территории, порядка их установления и изменения. Эти вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и решаются ими далеко не единообразно. В то же время ст. 4 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995) в полномочиях органов государственной власти РФ в области местного самоуправления не предусматривает их право устанавливать территории муниципальных образований. Нет такого права и в полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5), Территории, на которых осуществляется местное самоуправление, определяются самим населением в соответствии с законами субъектов РФ. При этом закон (ч. 1 ст. 131) дает открытый перечень муниципальных образований.

Население городского, сельского поселения вне зависимости от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В последнее время в научной литературе и выступлениях практических работников вполне справедливо уделяется большое внимание проблемам роли укрепления муниципальной собственности в становлении и развитии муниципальных образований, местного самоуправления.

В условиях повсеместного дефицита финансовых и материальных средств для развития муниципальных образований, муниципального хозяйства, местного хозяйства в целом особенно актуальными являются разработка и реализация бизнес-проекта территорий. Как показывает опыт, бизнес-проект может стать действенным инструментом управления социально-экономическим развитием и финансовым обеспечением территории, согласования и координации интересов местных органов власти и предпринимательских структур. Бизнес-проект территории должен включать в себя, в частности, такие блоки и разделы, как цель и задачи проекта, характеристику (экономический паспорт) территории, финансовый потенциал, потребности территории в финансовых ресурсах для реализации бизнес-проекта, источники финансирования, систему организационных, экономических и других мероприятий по реализации бизнес-проекта территории. Особое внимание при этом должно быть уделено определению исполнителей и служб, подразделений, ответственных за выполнение как бизнес-проекта в целом, так и его отдельных этапов подсистем, организации контроля за выполнением и оценкой эффективности бизнес-проекта.

Отрицательно сказывалось на развитии местного самоуправления то, что федеральные и региональные власти длительное время не уделяли должного внимания его проблемам, а также то, что Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом.

К сожалению, почти повсеместно муниципальные образования все еще не имеют возможности в полном объеме заниматься вопросами своей компетенции, создавать необходимую для этого финансовую и материальную базу.

Для реализации конституционных норм о местном самоуправлении, соответствующих федеральных законов необходимо:

разработать и юридически оформить государственные минимальные социальные стандарты, позволяющие строго разграничить ответственность перед людьми со стороны государства и со стороны органов местного самоуправления, задачей которых станет обогащение содержания этих стандартов для своего населения;

установить твердые источники доходной базы местных бюджетов для обеспечения материальной независимости местных обществ от региональных и федеральной властей; это сделает органы местного самоуправления полностью зависимыми от благосостояния жителей, а потому стимулирует на поиск разнообразных путей, повышающих материальную обеспеченность населения;

завершить передачу ряд функций и соответствующих им федеральных и региональных структур в полное ведение местных сообществ (один из примеров - создание полноценной муниципальной милиции);

выработать критерии для предоставления дотаций местным сообществам, а также механизмы контроля и ответственности за рациональное использование государственных ресурсов.

Проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности и муниципальных образований исключительно важна. Она включает в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровнях власти.

Лекция 14

Принципы местного самоуправления

1 Принцип гарантии местного самоуправления Конституцией РФ

2 Принцип самостоятельности местного самоуправления

3 Принцип независимости органов местного самоуправления

4 Принцип ответственности местного самоуправления

5 Принцип недопустимости образования органов местного самоуправления

6 Принцип судебной защиты местного самоуправления

1 Принцип гарантии местного самоуправления Конституцией РФ

Принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие параметры местного самоуправления. Они обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах Российской Федерации.

1 Местное самоуправления признается и гарантируется Конституцией РФ. Истоки этого принципа коренятся в распространенной в теории конституционного и муниципального права точке зрения, согласно которой государство не учреждает местное самоуправление, а признает его существование. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями.

Согласно Европейской Хартии местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя. В РФ местное самоуправление наделено высоким статусом одной из основ конституционного строя страны.

Принцип местного самоуправления получил свое закрепление в Конституции РФ. Местное самоуправление поддерживается развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятых решений органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

2 Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств. Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов не безгранична. Она имеет рамки. Согласно ст.12 Конституции РФ, самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления. Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства.

Муниципальным органам, как властным учреждениям, присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных образований.