2.4. Бюджетна політика на місцевому рівні.

Бюджетна політика – це заяви, зроблені політиками для конкретизації їхньої філософії фінансового управління. У широкому розумінні політика – це офіційна позиція органів місцевого самоврядування для підтримки реалізації фінансових цілей. Політика створює рамки для фінансового управління і спрямовує фінансистів у веденні фінансових справ органів місцевого самоврядування.

Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні, є програма економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

У програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці на наступний рік повинні бути відображені:

1. Аналіз соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери.

2. Стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація.

3. Можливі шляхи розв’язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери.

4. Цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році.

5. Система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців.

6. Основні показники соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці (по кожному напрямку).

7. Дані про отримання та використання доходів від розпорядження об’єктами права комунальної власності, ефективності використання об’єктів права комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об’єктами права комунальної власності.

8. Місцеві програми.

Поточна бюджетна політика визначає обсяг бюджету, балансові показники, обсяг резервного фонду і розподіл ролей між різноманітними бюджетними чинниками.

Тема 3. Місцеві бюджети як основа фінансової бази місцевих органів влади.

Зміст.

3.1. Економічна сутність місцевих бюджетів. Їх функції.

3.2. Роль місцевих бюджетів у бюджетній системі України.

3.3. Види та структура місцевих бюджетів.

3.4. Програмно-цільовий метод планування бюджету.

Терміни та визначення

Бюджети місцевого самоврядування[13]

Бюджет розвитку[19]

Власні доходи[30]

Делеговані повноваження[33]

Загальний фонд[45]

Закріплені доходи[47]

Місцеві запозичення[69]

Місцеві бюджети[68]

Мінімального рівня соціальних потреб[65]

Мінімальна величина бюджету місцевого самоврядування[64]

Нормативів бюджетної забезпеченості[122]

Обласний бюджет[74]

Поточний бюджет[88];

Спеціальний фонд[111]

Районний бюджет[98]

Література: 1, 5, 6, 8-10, 15, 16, 21, 23, 26, 35, 36, 42, 43, 51, 54, 55, 62-64, 90, 95, 96, 102, 103

3.1. Економічна сутність місцевих бюджетів. Їх функції.

Одне з центральних місць в економічній системі кожної держави займають місцеві бюджети. Вони об`єднують значну частину державних фінансових ресурсів, які є найбільш чисельною ланкою бюджетної системи та відіграють важливу роль у перерозподілі валового національного продукту, фінансуванні державних видатків, насамперед - соціальної спрямованості.

Етапи розвитку місцевих бюджетів України дивись у табл. 3.1.

Таблиця 3.1

Етапи розвитку місцевих бюджетів України

Періоди	Соціально-економічні передумови	Характеристика явищ
1864-1917рр.	Організаційне оформлення перших органів місцевого самоврядування - земств, окреслення кола їхніх повноважень	Визначення напрямів витрачання коштів земських бюджетів, доходних джерел, формування та вдосконалення місцевого оподаткування
1918-1930рр.	Відновлення інституту місцевих фінансів і місцевих бюджетів	Законодавче оформлення місцевих бюджетів, засад їхнього функціонування, впорядкування місцевого оподаткування, процедур бюджетного процесу, механізму надання субсидій, вдосконалення структури доходів і видатків місцевих бюджетів, забезпечення їхньої бездефіцитності, визначення засад бюджетного регулювання
1930-1959рр.	Зміцнення адміністративно-командних методів управління, централізація бюджетної системи, обмеження прав місцевих рад у використанні коштів місцевих бюджетів, пошуку додаткових доходних джерел, справлянні місцевих податків і зборів тощо	Зростання обсягів місцевих бюджетів, збільшення їхньої залежності від держбюджету, включення місцевих бюджетів до держбюджету, зміни в доходній базі після податкової реформи, переважне використання в бюджетному регулюванні методу відсоткових відрахувань від загальнодержавних доходів, скорочення переліку місцевих податків
1960-1990рр.	Послаблення централізованого управління, зміцнення демократичних засад, економічна реформа, розширення прав місцевих рад, удосконалення їхньої взаємодії з підприємствами, що діяли на їхній території.	Удосконалення бюджетного права, зміни в структурі доходів місцевих бюджетів, піднесення ролі платежів з прибутку, зміни в бюджетному процесі, бюджетних взаємовідносинах, використання госпрозрахунку та нормативних методів у бюджетному плануванні
1990р.-сучасний період	Здобуття Україною незалежності, відновлення місцевого самоврядування, зміцнення позицій місцевих рад	Законодавча регламентація бюджетних відносин, системи оподаткування, бюджетного регулювання, формування зацікавленості місцевої влади в збільшенні доходів державного і місцевих бюджетів. Ухвалення Бюджетного кодексу України

Для кращого надання суспільних благ і послуг до потреб як окремих громадян і мешканців різних регіонів дозволяє досить гнучко пристосовувати у сучасних демократичних суспільствах децентралізацію компетенцій щодо розв’язання державних завдань. Можливість кращого врахування уподобань та інтересів громадян є позитивне значення на користь фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади. Стосовно негативного значення існує необхідність створити в країні більш-менш однаковий рівень забезпечення населення суспільними благами й послугами. Тому багаторівневі бюджетні системи завжди виступають результатом пошуку компромісу між самостійністю регіонів і необхідністю міжрегіонального вирівнювання умов життя, що дістає відображення в розподілі державних функцій між центральними та місцевими органами влади, компетенцій щодо питань формування податкового законодавства, а також прав щодо управління податками й одержання конкретних податків до відповідних бюджетів.

У Бюджетному кодексі України існують місцеві бюджети й бюджети місцевого самоврядування. Так, відповідно з статтею 1 Бюджетного кодексу України бюджети місцевого самоврядування[13] – це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст і їхніх об'єднань.

Відповідно з пунктом 26 статті 1 Бюджетного кодексу України до місцевих бюджетів[68] належать бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах і бюджети місцевого самоврядування.

Організаційними формами функціонування бюджетних відносин є конкретні види бюджетів (державний бюджет, бюджет Автономної Республіки (АР) Крим і місцеві бюджети). Втілюючи внутрішньобюджетні відносини в зазначених формах, держава організовує бюджетні взаємовідносини по централізації бюджетних ресурсів у розпорядження органів влади, які наділені правом представляти інтереси держави й від її імені здійснювати певні функції.

Завдяки організаційним формам внутрішньобюджетних відносин стає можливим використання бюджету для забезпечення міжтериторіального розподілу суспільного продукту, регулювання народногосподарських пропорцій, управління економічними процесами на макро- і мікрорівні.

В економічній літературі немає єдиного погляду стосовно визначення категорії «місцеві бюджети» (табл. 3.2).

Розгляд різних поглядів щодо визначення поняття “місцевих бюджетів” дозволяє охарактеризувати їх як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих Рад.

Місцеві бюджети необхідно розглядати у двох аспектах:

- як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування.

- як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державним бюджетами, а також всередині сукупності місцевих бюджетів.

Таблиця 3.2.

Зміст категорії „місцевий бюджет”

Автор	Визначення
Положення про фінанси СРСР від 1926 р.	„Місцеві фінанси складають частину єдиної системи фінансів СРСР і знаходяться в безпосередньому віданні місцевих Рад та їх виконавчих комітетів.”
Н.А. Ширкевич	„Це частина основного річного фінансового плану країни – державного бюджету, крім того, місцеві бюджети утворюють централізований фонд грошових коштів місцевих Рад, котрим вони розпоряджаються з метою здійснення заходів, які щорічно передбачаються планом економічного і соціального розвитку.”
І.Н. Ходорович	„...сукупність економічних відносин, що забезпечують фінансову базу місцевих Рад щодо розвитку і утримання головним чином галузей господарства, які безпосередньо спеціалізуються на підвищенні доброту населення.”
Н.В. Васил’єва	„Економічні відносини, обумовлені адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм частину економічних відносин у суспільстві, пов’язаних з формуванням, розподілом і використанням фондів грошових коштів, призначених для задоволення суспільних потреб”

Сутність організаційної форми мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування полягає у тому, що місцеві бюджети – це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну й витратну частини, в їх основі покладено принципи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети – це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.

Фінансовою базою органів місцевого самоврядування є місцеві бюджети та значним фактором регіонального розвитку. Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією та Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 27.05.97р., активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. Все це розширює можливості місцевих органів влади у більш повному задоволенні потреб населення.

Місцеві бюджети є головним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, що спрямовуються на суспільне споживання. Крім того вони є одним з головних інструментів реалізації на практиці програми економічного і соціального розвитку як регіонів, так і країни в цілому.

При формуванні доходів місцевих бюджетів демократичних держав перевага може бути віддана принципові бюджетної еквівалентності, або принципові національної солідарності.

Основою першого принципу є ідеї податкової справедливості, застосовувані в даному випадку не лише щодо окремих громадян або підприємств, але й мешканців регіону в цілому. Згідно з ним, доходи місцевих бюджетів повинні відповідати тому податковому навантаженню, яке несуть мешканці регіону, отже, можливості одержання ними суспільних благ і послуг, які надаються за рахунок місцевих бюджетів, повинні зростати із збільшенням обсягу податків, які збираються в даному регіоні.

В основі другого принципу лежать не тільки загальні міркування громадянської солідарності, але й ряд економічних аргументів, відповідно до яких держава має прагнути до вирівнювання фінансових можливостей регіонів.

По-перше, держава гарантує надання громадянам низки соціальних послуг на певному рівні. Послуги у сферах освіти і охорони здоров’я є важливими з точки зору створення рівних стартових умов для молоді з різних регіонів країни.

По-друге, низький рівень розвитку окремих регіонів, наприклад, їхньої транспортної інфраструктури чи засобів зв’язку, призводить до неефективного міжрегіонального переміщення капіталів, праці та виробничих факторів. У ряді випадків регіональна диференціація податкових надходжень зумовлена технікою стягнення податків, і з огляду на це теж може вимагати перерозподілу доходів.

Згідно Закону України “Про місцеве самоврядування”, органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їхнього створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними[30] та закріпленими[47] за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їхнім обліком. Вона має гарантувати органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного частину надлишок в порядку, встановленому законом про державний бюджет.

У Бюджетному кодексі України визначено, що бюджет - це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України та Автономної Республіки Крим і органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.