1.3 Склад місцевих фінансів України й особливості їхнього функціонування..

Процес становлення місцевих фінансів України, що розпочався в 90-х роках, зумовлює значні інституціональні зміни в усій фінансовій системі держави. З цим пов'язана необхідність становлення інституціональних підходів та методів дослідження місцевих фінансів.

Система місцевих фінансових інститутів в Україні ще не має завершеного характеру і перебуває в стадії становлення. Для цієї системи ще не властива така найважливіша ознака будь-якої системи, як цілісність. Не зовсім сформована структура системи місцевих фінансових інститутів. Як наслідок, місцеві фінанси України поки що не забезпечують можливості реалізації функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи влади.

Реалії економіки України дозволяють зробити висновки, що в структурі системи місцевих фінансових інститутів України формуються такі інститути:

• самостійні місцеві бюджети [68],

• місцеві податки і збори,

• комунальна форма власності [54] та фінанси комунальних підприємств,

• комунальний кредит (місцеві запозичення),

• комунальні платежі [57],

• позабюджетні цільові фонди органів місцевого самоврядування;

• інститут громадських послуг (у зародковому стані).

У процесі становлення перебуває ієрархія системи місцевих фінансових інститутів України.

Особливо важлива роль в ієрархії місцевих фінансових інститутів належить самостійним місцевим бюджетам [68]. Саме місцеві бюджети [68] є фондами, в яких мобілізується основна частина фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення надання громадських послуг. Особливо важливе значення для становлення системи мцісцйевих бюджетів мають такі, як поточні бюджети, бюджети розвитку, видатки, власні та закріплені доходи.

З інститутом самостійних місцевих бюджетів [68] тісно пов'язаний інститут місцевих податків і зборів. Саме місцеві податки і збори мають забезпечити фіскальні передумови самостійності місцевих бюджетів [68] у частині формування їхніх доходів.

Практика фінансування місцевих бюджетів [68] переважно за рахунок місцевих податків є прийнятою у світовій практиці. За рахунок місцевих податків в США в середині 90-х рр. минулого століття забезпечувалося 65 % доходів місцевих бюджетів [68], Франції – 60 %, ФРН – 45 %, Великобританії – 36 %, Японії – 33 %. Характерною рисою є численність місцевих податків. Зокрема, в Бельгії на той час існувало близько 100 місцевих податків і зборів, Італії – 70, Франції – понад 50. Країни, в яких місцевий податок мав лише один або декілька видів, є винятками. Зокрема, Великобританія мала один (майновий подушний) місцевий податок. З точки зору фахівців, численність місцевих податків забезпечує універсальність можливостей їхнього використання в різних за потенціалом та економічними умовами адміністративних утвореннях [1].

Винятково важлива роль у структурі місцевих фінансових інститутів належить місцевим запозиченням [69]. Завершення формування цього місцевого фінансового інституту створить передумови для відновлення інвестиційної активності місцевих органів влади, яку в останній період майже повністю згорнуто.

Муніципальні позики є одним з можливих напрямів розширення фінансової бази територіальних громад [117] та залучення інвестицій у місцеву інфраструктуру. У європейських країнах за рахунок таких позик формується 10-15 % доходів бюджетів органів місцевого самоврядування [93].

Перевагами боргового фінансування є можливість залучення ресурсів, обсяг яких значно перевищує поточні доходи бюджету; можливість рівномірного розподілу витрат між поколіннями, які користуватимуться вигодами від місцевих інвестиційних проектів. Водночас, за умови слабкої інституціональної бази та відсутності ринкової дисципліни у здійсненні місцевих запозичень [69], останні можуть перетворитися з чинника економічного зростання регіону на реальну загрозу макроекономічній стабільності країни в цілому.

Для здійснення запозичень субнаціональні органи влади можуть використовувати одне з наступних джерел: прямі позики з державного бюджету, запозичення через фінансових посередників, діяльність яких фінансується або контролюються державою (муніципальні фонди розвитку або державні банки комунального кредиту), внутрішні й зовнішні ринки капіталу (випуск муніципальних облігацій, комерційний банківський кредит).

За законом, органи місцевого самоврядування [93] можуть також у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності [54] відповідних територіальних громад [117], розміщувати належні їм кошти в банках інших суб’єктів права власності, отримувати відсотки від їхніх доходів відповідно до закону із зарахуванням їх до дохідної частини відповідного місцевого бюджету [68].

У сучасній історії України ринок муніципальних запозичень розвивався нерівномірно. Проекти з розміщення муніципальних облігацій отримали широке розповсюдження у період з 1995 по 1997 рр. За даними Міністерства фінансів, на 1.01.1998 р. в обігу знаходилось облігацій муніципальної позики на суму 192,5 млн грн. (або близько $100 млн за тодішнім курсом). За цей період рішення щодо здійснення запозичень були прийняті місцевими радами в 11 областях України. Загальна сума емісії склала близько 400 млн грн., з неї було розміщено 222 млн грн.

Результати розміщення муніципальних облігацій у 1995-1997 рр. були неоднозначними. Як правило, більшість позик спрямовувалась або на будівництво житла, або на розвиток місцевої інфраструктури. В окремих випадках кошти залучались з метою покриття дефіциту бюджету (АР Крим, Дніпропетровськ).

Значна частина позик не була розміщена у повному обсязі. Відсоток розміщення коливався у межах від 1,0 % (м. Севастополь - план 7,5 млн грн) до 28,4 % (м. Донецьк - план 2,0 млн грн.). В окремих випадках випуск облігацій навіть не відбувся через відсутність попиту: Дніпропетровськ (21 млн грн., 1995), Полтава (120 млн грн., 1996), Івано-Франківськ (50 млн грн., 1997) тощо.

За винятком облігацій муніципальної позики мм. Одеса та Черкаси, решту було погашено повністю. В Одесі муніципальні облігації були випущені у 1997 р. на суму 61 млн грн. (ставка доходу – 50 %). Позика здійснювалась з метою фінансування будівництва багатоповерхових паркінгів, сільськогосподарського оптового ринку і житла, а також створення муніципального таксі. Одеса стала першим містом в Україні, де облігації було запропоновано населенню, а не лише юридичним особам. На час оголошення терміну погашення позики кредитори отримали близько 0,4 % необхідної суми.

Можливо виділити декілька причин, що призвели до дефолту [35] за одеськими муніципальними позиками. Насамперед, це нецільове використання позики (за призначенням було використано близько 15 млн грн., тобто чверть залучених ресурсів). Інша причина - відсутність прозорості у здійсненні емісії (допущення розрахунків у іноземній валюті; необґрунтовано високі проценти, відсутність страхового покриття тощо).

На теперішній момент муніципальні облігації як інструмент залучення кредитних ресурсів не використовуються. Остання емісія таких паперів була зареєстрована у 1998 р. (м. Бровари, 0,5 млн грн.).

Щодо інших джерел здійснення місцевих запозичень [69], то, окрім міжбюджетних позик, вони не отримали широкого визнання в Україні. Відсутність широкої практики залучення коштів комерційних банків зумовлюється, насамперед, високими реальними процентними ставками, що збільшує навантаження на місцевий бюджет [68]. Кредитні спілки та агенції регіонального розвитку лише починають створюватись в Україні, тому обсяги наданих ними кредитів поки що є мізерними. Не отримав поширення й обіг муніципальних векселів.

До 2002 р. місцеві органи влади могли розраховувати на отримання короткострокової позики з державного бюджету на покриття касових розривів, які виникали протягом бюджетного року. Позика надавалась на безвідсотковій основі, й дуже часто являла собою неявну субсидію місцевим бюджетам [68]. Непоодинокими були випадки списання та пролонгації міжбюджетних позик. Із прийняттям Бюджетного кодексу надання міжбюджетних позик було заборонено.

На думку багатьох експертів, після фінансової кризи 1998 р., невдалого досвіду випуску одеських облігацій муніципальної позики, активізація ринку комунального кредиту можлива лише за умови внесення відповідних змін до чинного законодавства. Перші кроки в цьому напрямі вже зроблено. Прийнятий Бюджетний кодекс встановлює основні засади здійснення місцевих запозичень [69] в Україні, які в цілому відповідають світовим стандартам. Зокрема, кодекс визначає суб'єктів ринку муніципальних позик (виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради), джерела запозичень (внутрішні, зовнішні - лише для міст із чисельністю населення понад 800 тис мешканців), важелі адміністративного регулювання (спрямування запозичень до бюджету розвитку, обмеження видатків на обслуговування боргу 10 % доходів відповідного бюджету, обмеження права здійснення позик у разі порушення графіка погашення - 5 років), особливості покриття тимчасових касових розривів (термін позик - до трьох місяців, заборона міжбюджетних позик).

Проте, як вже зазначалось, в кодексі прописано лише загальні засади залучення ресурсів муніципалітетами. Реальний механізм отримання позик було закріплено лише 24 лютого 2003 р. постановою Кабміну “Про затвердження порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів”. У постанові визначаються процедура узгодження випуску позик із Мінфіном (термін розгляду документів, вимоги до представлення інформації, особливості присвоєння інвестиційного рейтингу тощо), а також порядок проведення реструктуризації боргових зобов’язань.

Як зазначають мери найбільших міст, зазначені законодавчі новації безперечно мають пожвавити ринок комунального кредиту в Україні. Зокрема, Київська міська рада планує випуск єврооблігацій на суму близько $130 млн не пізніше липня 2003 р. Облрада АРК розглядає можливість випуску облігацій внутрішньої позики з метою фінансування розвитку промисловості та курортної інфраструктури у регіоні. Місцева влада Львова розробляє проект муніципальної позики на фінансування будівництва житла й підземних паркінгів тощо.

Водночас, на думку місцевих фінансистів, муніципальні облігації й надалі залишатимуться не надто привабливим інструментом як для інвесторів, так і позичальників. Для перших дохід, отриманий за облігаціями, оподатковується за ставкою 20 % (на відміну від банківських депозитів). Для других - ціна ресурсів на зовнішніх ринках залишається високою внаслідок низького кредитного рейтингу України. Крім того, використання доходів місцевих бюджетів [68] у якості гарантій повернення позики призводить до заморожування удвічі більшої за обсяг емісії суми у відповідному бюджеті.

Ключову роль у системі місцевих фінансових інститутів відіграє інститут комунальної форми власності [54]. Комунальна форма власності [54] на фінансові ресурси та майно місцевих органів влади є необхідною передумовою автономного існування місцевих фінансів. Значну роль у системі місцевих фінансових інститутів відіграють фінанси комунальних підприємств. За обсягами ресурсів фінанси комунальних підприємств у багатьох зарубіжних країнах можна поставити в один ряд із місцевими бюджетами [68]. В Україні реальний процес становлення фінансів комунальних підприємств розпочався лише після прийняття Конституції 1996 року, коли комунальні підприємства було роздержавлено.

Процес формування комунальної власності [54] був започаткований Постановою Кабінету Міністрів України “Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю та власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)”, ухваленою ще в жовтні 1991 р. Ця постанова визначала типи об’єктів і порядок їх передачі до комунальної власності [54] областей, міст Києва та Севастополя. У період з 1992 - 1994 у комунальну власність було передано в основному збиткові й нерентабельні житлово-експлуатаційні, житлово-комунальні, ремонтно-будівельні та інші організації, міський електротранспорт, а також об’єкти соціальної інфраструктури.

Прийняття Конституції України змінило правовий статус комунальної власності: з різновиду державної власності вона стала власністю територіальних громад [117] села, селища, міста. З ухваленням Закону "Про місцеве самоврядування [66] в Україні" було визначено склад комунального майна, а також органи управління ним - відповідні місцеві ради. Згодом, у 1998 р., було прийнято Закон "Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності", яким врегульовувалось питання передачі об’єктів комунальної власності [54] на рівень області.

Згідно Закону України „Про місцеве самоврядування”, територіальним громадам [117] сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності [54] на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів [68], інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності [54], а також кошти, отримані від їх відчуження.

Територіальні громади [117] сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування [93] можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності [54], а також кошти місцевих бюджетів [68] для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби. Районні та обласні ради від імені територіальних громад [117] сіл, селищ, міст здійснюють управління об’єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад [117].

Згідно Закону, органи місцевого самоврядування [93] від імені та в інтересах територіальних громад [117] відповідно до закону здійснюють повноваження щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності [54], в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності [54] у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Доцільність, порядок та умови відчуження об’єктів права комунальної власності [54] визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об’єктів права комунальної власності [54] зараховуються до відповідних місцевих бюджетів [68] і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.

Майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування [93] з об’єктами права комунальної власності [54], зазначається в Законі, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування [66], зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради мають право:

• вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад [117] підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об’єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;

• на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об’єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад;

• мати об’єкти комунальної власності [54] за межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Водночас, велика кількість питань у сфері комунальної власності [54] й досі залишаються неврегульованими. Відсутність окремого закону про комунальну власність призводить до виникнення постійних конфліктів щодо приналежності комунальних підприємств. Зокрема, уточнення потребує статус об’єктів обласної та районної комунальної власності [54], порядок їх передачі на рівень територіальних громад; перелік об’єктів комунальної власності [54], які не можуть бути відчужені або приватизовані; механізм спільного розпорядження об’єктами комунальної власності [54] тощо.

Слід зазначити, що в розвинених країнах світу за рахунок прибутку комунальних підприємств, а також платежів за комунальні послуги формується значна частина доходів місцевих бюджетів [68]. Так, для невеликих комун у Франції основним доходом є надходження від підприємств, що експлуатують комунальні ліси. Муніципальні платежі складають 22 % доходів місцевих бюджетів [68] у Греції, 16 % - Іспанії й Німеччині, 13 % - Нідерландах тощо.

В Україні процес передачі об’єктів державної власності у комунальну одночасно призвів як до розширення фінансової бази органів місцевого самоврядування [93], так і до посилення навантаження на місцеві бюджети [68]. Більшість об’єктів комунальної власності [54] було передано муніципалітетам на безоплатній основі.

За результатами 2002 р. надходження від податку на прибуток комунальних підприємств склали майже 150 млн грн., або 0,5 % доходів місцевих бюджетів [68]. З огляду на зростаючі борги фізичних й юридичних осіб за надані житлово-комунальні послуги (на кінець вересня 2002 р. борг населення сягнув 7,4 млрд грн.), а також борги місцевих бюджетів [68] за відшкодування різниці у тарифах, більшість підприємств житлово-комунального господарства є збитковими.

Відтак додаткові витрати місцевих бюджетів [68] виникають через необхідність відшкодовувати комунальним підприємствам різницю між фактичним й 100 % тарифом (за різними оцінками, величина бюджетного відшкодування дорівнює близько 1 млрд грн.), а також через додаткові виплати населенню на покриття витрат щодо сплати житлово-комунальних послуг (субсидії). Починаючи з 2001 р., пільги з оплати житлово-комунальних послуг для спеціальних категорій населення (ветеранам війни і праці, ветеранам військової служби) покриваються за рахунок окремої субвенції з держбюджету.

Інша стаття витрат - часткове фінансування капіталовкладень у комунальній сфері. За умови відсутності централізованих капіталовкладень, а також неможливості підвищення тарифів з урахуванням інвестиційних витрат, основний тягар оновлення місцевої інфраструктури покладається на місцеві ради. Тимчасом зношеність фондів у житлово-комунальному господарстві складає близько 70 %.

На сьогодні розподіл майна між державою та органами місцевого самоврядування [93] практично завершений. Тому більшої актуальності набуває питання якісного управління наявною комунальною власністю та ефективної взаємодії місцевих органів влади з приватними підприємцями (укладення концесійних угод на надання послуг, створення сприятливого інвестиційного клімату тощо).

Свою роль у системі місцевих фінансових інститутів відіграють позабюджетні валютні й цільові фонди органів місцевого самоврядування [93] та комунальні платежі [57]. Позабюджетні валютні й цільові фонди та комунальні платежі [57] надають локальним фінансовим системам більшої гнучкості, що сприяє стабілізації місцевих фінансів.

Стаття 13 (пункт 8) Бюджетного кодексу забороняє створювати позабюджетні фонди на будь - якому рівні державної влади. Проте, за словами самих місцевих фінансистів, що пролунали на міжнародно - практичній конференції у Києві у листопаді 2001 р., місцеві позабюджетні фонди були, є й будуть існувати надалі. Як засвідчили проведені ВОП “Нова Формація” опитування, де-факто такий фонд може набувати форми громадської неприбуткової організації, або й комерційного підприємства, які “під прикриттям” державних структур працюють на особу або на групу осіб, що пов’язані з даними державними структурами.

Позабюджетні фонди є особливою формою перерозподілу та використання фінансових ресурсів, які залучаються виконавчими органами державної влади з господарського обігу. Переважна більшість цих фондів має виключне цільове призначення і використовується для забезпечення додатковими коштами економічних і соціальних потреб відповідних територій.

До прийняття Бюджетного кодексу питання функціонування позабюджетних фондів на місцевому рівні залишалось неврегульованим. З одного боку, ст. 68 Закону України “Про місцеве самоврядування” визначала право місцевих рад створювати позабюджетні цільові (в т.ч. валютні) фонди й розміщувати їх на спецрахунках у банківських установах. З іншого боку, законами про держбюджет 1999-2001 рр. встановлювалась обов’язковість включення всіх позабюджетних коштів установ і організацій, що утримуються за рахунок бюджету, до відповідного бюджету.

Надання органам місцевого самоврядування [93] компетенції створення позабюджетних фондів було зумовлене прагненням законодавців розширити власну фінансову базу територіальних громад [117]. Більш того, у деяких юрисдикціях формування муніципальних позабюджетних фондів стало чи не єдиною можливістю підтримувати надання суспільно важливих послуг принаймні на мінімально необхідному рівні. За оцінками фахівців, на початок 2000 р. кількість позабюджетних фондів на центральному й місцевому рівнях перевищила 700. У деяких територіальних громадах [117] обсяги надходжень до позабюджетних фондів перевищували регулярні доходи відповідного бюджету.

Водночас, як засвідчили численні перевірки КРУ, механізм формування й використання коштів позабюджетних фондів виявився недостатньо прозорим. Ресурси залучались, як правило, на “добровільно-примусових” засадах (наприклад, у вигляді відрахування частини прибутку господарюючих суб’єктів або частини вартості об’єкта будівництва). Підприємці, які здійснювали внески, могли розраховувати на більш вигідні умови для впровадження бізнесу (сприяння місцевої влади в отриманні земельних ділянок, розміщенні тендерних замовлень тощо). Досить часто підприємці, які намагаються вирішити поточні питання своєї бізнес-діяльності у різноманітних державних інстанціях, стають перед вибором – чи “добровільно” заплатити належний внесок, чи залишитись зі своїми невирішеними питаннями сам на сам.

Виконуючи одночасно функції законодавчого органу, казначейства й головного розпорядника коштів, керівництво фондів фактично було не підконтрольним у своїх діях ані з боку місцевої ради, ані з боку громадськості. В результаті широкого розповсюдження отримала практика зловживань й нецільового використання коштів.

Зарубіжний досвід показує: ключовим інститутом у системі місцевих фінансів є інститут громадських послуг. Він визначає модель системи місцевих фінансів. Це пов'язано з там, що обсяги й форма місцевих фінансів зумовлюються розподілом відповідальності держави та місцевої влади щодо надання громадських послуг. Модель системи місцевих фінансів також визначається кількісними характеристиками громадських послуг, переліком їх, структурою, обсягом, якістю.

Значний теоретичний інтерес становлять взаємозв'язки між окремими складовими системи місцевих фінансових інститутів. Зарубіжний досвід показує можливість різноманітних комбінацій окремих інститутів у їхній системі. Внаслідок цього виникають різноманітні форми поєднання в систему цих інститутів, і, в підсумку, виникають різноманітні структури місцевих фінансів з відносно більшою чи меншою роллю того чи іншого інституту залежно від національних особливостей країни.

У практиці України поки що не забезпечується реалізація однієї з вимог Європейської хартії про місцеве самоврядування стосовно створення умов для гнучкості локальних фінансових систем.

Система місцевих фінансових інститутів в Україні має будуватися як система, що має не статичну, а динамічну структуру. Тільки за цих умов може бути повною мірою використано потенціал місцевих фінансів, які, на відміну від державних, мають забезпечити особливі й специфічні місцеві інтереси, що не може бути враховано центральною владою і реалізовано через державні фінанси.

Незважаючи на певний прогрес щодо забезпечення органів муніципальної влади фінансовими ресурсами, досягнутий на законодавчому рівні в останні роки (мається на увазі насамперед прийняття Бюджетного кодексу), власна фінансова база місцевого самоврядування [66] все ще залишається обмеженою й подекуди неврегульованою.

Відсутність вагомих об’єктів місцевого оподаткування не дає можливості місцевій владі бути фінансово незалежною й суттєво впливати на соціально-економічні процеси в регіоні. Надходження від комунальної власності [54] часом не покривають витрати на її утримання. Доступ на внутрішні й зовнішні ринку капіталу стримується як через високі реальні відсоткові ставки, так і через недовіру з боку потенційних інвесторів. Розвиток різноманітних місцевих позабюджетних фондів веде до зменшення прозорості місцевої влади й відходу від принципів побудови європейської моделі місцевого самоврядування [66]. Відтак принципової ваги набуває пошук нових форм та методів діяльності місцевого самоврядування [66] та забезпечення економічної дієздатності територіальних громад [117] в Україні.