9.4. Основні напрямки зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування

Ринкові трансформації постсоціалістичних країн передбачають реформування державних фінансів і зокрема їх складової - місцевих фінансів. Докорінно змінюється сутність однієї з основних категорій державних фінансів - бюджету, формування якого в умовах ринку повинно відбуватися на основі концепції суспільних благ. Держава надає своїм громадянам різноманітні суспільні блага, пов'язані з організацією освіти, охорони здоров'я, культури, науки, спорту, оборони країни, управління, охорони правопорядку тощо. Потреба в суспільних благах визначає обсяги головного фінансового фонду держави - бюджету, основним джерелом якого стають податки. Складові системи оподаткування, механізм справляння податків і загальний рівень оподаткування багато в чому визначаються сукупною потребою в суспільних благах, для надання яких держава мобілізує необхідні кошти за допомогою податків. Місцеві фінанси з 15

Ринковий механізм господарювання змінює акценти у витрачанні державних коштів. Соціальна орієнтація ринкової економіки передбачає спрямування більшої частки бюджетних коштів на задоволення потреб населення - утримання об'єктів соціально-культурної сфери та соціальної інфраструктури, надання допомоги незахищеним верствам населення. Відповідно, спостерігається зменшення як абсолютних, так і відносних розмірів коштів, що спрямовуються на розвиток народного господарства, утримання підприємств державного сектора, надання дотацій збитковим структурам.

Нові завдання у сфері державних фінансів, що постають з огляду на ринкові перетворення, потребують реформування бюджетної системи, яке передбачає відокремлення державного бюджету від місцевих, встановлення дійсної самостійності бюджетів усіх рівнів і видів, використання нових підходів у організації міжбюджетних відносин на основі бюджетного федералізму та фіскальної автономії місцевих властей. У процесі реформування бюджетної системи суттєво зростає роль найчисельнішої та найголовнішої її ланки -місцевих бюджетів. Поряд із державним, місцеві бюджети стають головним важелем перерозподілу валового внутрішнього продукту та національного доходу. В останні роки від 12 до 16% від валового внутрішнього продукту України акумулювалося в доходах місцевих бюджетів. У світлі останніх політичних подій ставиться питання про децентралізацію державних доходів та збільшення повноважень місцевих органів самоврядування, а отже це призведе до посилення ролі місцевих фінансів та місцевих бюджетів у фінансовій системі країни.

Місцеві бюджети відіграють важливу роль у фінансуванні державних видатків. За нинішніх умов спостерігається стала тенденція до збільшення ролі місцевих бюджетів у фінансуванні найважливіших державних видатків, спрямованих насамперед на задоволення потреб населення. Ця тенденція є закономірною, вона відповідає процесу активізації державного впливу на економічне та соціальне життя країни, сприяє зміцненню місцевого самоврядування.

Місцевим бюджетам відводиться належне місце у втіленні загальних національних цілей, визначених перспективною програмою розвитку українського суспільства "Україна-2010", а саме:

• поліпшення життя народу;

• підвищення конкурентоспроможності України в глобальній системі;

316

Тема 9

> зміцнення основ демократії.

Життєвий рівень народу багато в чому визначається розміром реальних доходів громадян, тривалістю та умовами життя, кількісним і якісним складом послуг, які населення одержує через мережу соціально-культурних закладів, рівнем зайнятості, станом довкілля тощо. Цільове спрямування коштів місцевих бюджетів підтверджує їхню безпосередню причетність до вирішення цих проблем. Майже 2/3 усіх видатків місцевих бюджетів, як було зазначено вище, спрямовується на соціальні потреби - соціальний захист і соціальне забезпечення населення, утримання об'єктів, що належать до соціально-культурної сфери; 1/4 усіх коштів місцевих бюджетів використовується на розвиток економіки територій і сприяє забезпеченню нормального функціонування промисловості, транспорту, дорожнього, житлового та комунального господарства. До місцевих бюджетів надходять екологічні платежі, які цільовим спрямуванням використовуються на природоохоронні заходи.

У контексті перспективних цілей національного розвитку місцеві бюджети повинні відіграти вирішальну роль у зміцненні основ демократії. Невипадково Європейською хартією місцевого самоврядування зазначено, що місцева влада є однією з підвалин кожного демократичного режиму. Умовою їхньої діяльності та виконання покладених на них завдань є адекватні фінансові ресурси, основу яких в умовах України становлять доходи місцевих бюджетів. Не може бути міцної держави без міцного самоврядування.

Характер взаємовідносин між бюджетами визначається принципами побудови бюджетної системи відповідними законами. Бюджетний кодекс України вводить загальноприйняту бюджетну термінологію, даючи точне визначення важливим бюджетним поняттям, і визначає основні принципи бюджетної системи України: єдність, збалансованість, повноту, обґрунтованість, ефективність, субсидіарність, цільове використання бюджетних коштів, справедливість і неупередженість, публічність і прозорість, відповідальність учасників бюджетного процесу. Таке розуміння вказує, що сукупність усіх видів бюджетів складає одне ціле. Наприклад, бюджет області об'єднує обласний бюджет та бюджети районів обласного підпорядкування. Однак, такий зведений бюджет ніким не затверджується. Він використовується лише для аналізу з метою державного регулювання економічного і соціального розвитку. Аналіз бюджетів з такої позиції не може розкрити причин і факторів, які впливають на його формування, тому до аналізу місцевих бюджетів потрібно мати індивідуальний підхід, кожний місцевий

Місцеві фінанси з 17

бюджет слід розглядати як окрему одиницю єдиного цілого. Реальна єдність доходної бази є головною передумовою розподілу доходів бюджетів. Це дозволяє регулювати бюджетні відносини таким чином, щоб у необхідних випадках надавати допомогу бюджетам, які її потребують, і разом проводити заходи загальнодержавного значення.

Під самостійністю розуміється уособлене виділення державного республіканського, обласних, районних, селищних і сільських бюджетів. Вона забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напряму використання. Регулювання бюджетів здійснюється вищим рівнем влади і є втручанням у бюджетний процес. Тому і самостійність бюджетів є досить умовною й обмеженою. Фактично вона стосується другорядних питань, глобальні ж вирішуються на більш високому рівні.

Поєднання цих принципів веде до того, що бюджетна система стає погано керованою, немає повної єдності, яка б забезпечувала керівництво бюджетом із єдиного центру, і бюджет не може бути одночасно самостійним і підпорядкованим. Таким чином, закони містять взаємовиключні принципи бюджетного устрою. Але кожен із цих принципів має як переваги, так і недоліки. В умовах фінансової кризи центральне керівництво має можливість спрямовувати фінансові ресурси на найбільш важливі напрями й контроль їх використання. Однак єдність бюджетної системи підриває стимули до пошуку зростання доходів бюджету на місцях . В умовах єдності місцева ініціатива не тільки неможлива, а й шкідлива, оскільки порушує заплановані пропорції розподілу ВВП і реалізацію намічених завдань. Нам потрібно поступово переходи до автономії бюджетів і відмовитись від поєднання несумісного - єдності й самостійності.

Принцип субсидіарності досить поширений у зарубіжних країнах, головна його мета полягає в наданні фінансової допомоги і збалансуванні місцевих бюджетів тих територій, які мають менший податковий потенціал, а отже, є фінансово біднішими. Не можуть усі райони країни одночасно потребувати фінансової допомоги. Збільшення кількості дотаційних адміністративно-територіальних одиниць приведе до зменшення ефективності використання бюджетних коштів.

Отже, однією з головних проблем місцевих бюджетів в Україні є децентралізація управління. Буде справедливим твердження, що фінансовий бік економічної самостійності місцевих органів влади є визначальним. Саме від фінансових можливостей залежать у

кінцевому підсумку їхні реальні владні функції. Під фінансовою незалежністю слід розуміти: можливість самостійно вирішувати питання комплексного фінансового забезпечення економічного і соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління. Не можна бути самостійним в управлінні, будучи залежним у фінансовому відношенні. Ступінь фінансової самостійності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Держава не може успішно розвиватися і процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності органам місцевого самоврядування.

На сьогодні держава мусить втручатися, регулювати та збалансовувати місцеві бюджети. У той же час кожний регіон повинен шукати свої індивідуальні шляхи поповнення місцевих бюджетів, тому що кожна область, район, місто мають свої специфічні особливості й відмінності в історико-краєзнавчому плані: наявність чи відсутність корисних копалин, різний природно-ресурсний і трудовий потенціал та економіко-географічне положення.

Крім даних проблем формування місцевих бюджетів, існують проблеми міжбюджетного фінансування. Хід реалізації Бюджетного кодексу засвідчив, що реформа міжбюджетних відносин поки що завершилася на рівні областей, міст обласного значення, сіл і селищ; взаємовідносини районних органів влади з органами місцевого самоврядування сільського і селищного рівня та міст районного значення залишаються неврегульованими; не вдалося збалансувати доходи і видатки органів місцевого самоврядування, власна доходна база яких залишається досить слабкою. Крім того, лишається відкритою проблема порушення бюджетних прав місцевого самоврядування з боку органів державної влади. На сьогодні чітко не розмежовані повноваження між органами місцевого самоврядування і виконавчою владою. Виходячи із вищезазначеного необхідно, щоб наступним кроком бюджетної реформи була реформа на рівні: район, сільська та селищна територіальна громада, а також громада міст районного значення. Бюджетну реформу слід проводити паралельно із реформуванням адміністративно-територіального устрою, адміністративною реформою, реформою житлово-комунального господарства та прийняттям Податкового кодексу. Необхідно, щоб органи місцевого самоврядування були зацікавлені нарощувати власну доходну базу і значну частину місцевих бюджетів перевести на засади самофінансування.

318