4.7. Административно-командная экономика

Противоположностью рыночной экономики (полной, если речь идет о рыночной экономике совершенной конкуренции) является административно-

командная экономика. Это особый тип социально-экономических систем, в котором абсолютизируется государственная собственность на все экономические и природные ресурсы и, как следствие, административная, экономическая и институциональная власть государства. В социально-экономических системах такого типа высокая централизация управления через соответствующие государственные институты позволяет осуществлять жесткую централизацию в распределении экономических ресурсов и результатов хозяйственной деятельности государственных и кооперативных предприятий. Механизмами распределения и перераспределения продуктов, дохода являются при этом фиксированные государственные цены, принудительное административное изъятие ресурсов предприятий, их непосредственная передача с баланса одного предприятия на баланс другого предприятия, относительно низкие фиксированные ставки заработной платы, их прямое отраслевое и профессионально-квалификационное регулирование, государственные налоги и различного рода взносы.

Важнейшей характерной чертой административно-командной экономики является наличие достоверной и полной информации у институтов и организационных структур государственного управления о ресурсах и резервах предприятий. Ее дополняет признак обязательности наличия у государственных институтов и органов централизованного государственного управления значительного властного ресурса и конкретных институциональных механизмов обеспечения неукоснительного исполнения отдаваемых по административной вертикали распоряжений и приказов. Заметим, что соблюдение этих двух последних условий для административно-командной системы является принципиальным, поскольку рост неполноты, случайное и сознательное искажение информации об имеющихся ресурсах и резервах предприятий, игнорирование, неточное исполнение, интерпретация предприятиями отдаваемых из «Центра» распоряжений и приказов приводит к формированию иного нерыночного типа социально-экономических систем – экономики «обмена» или «торга» неосязаемыми ценностями по административной вертикали управления между «руководителем», обладающим административным институциональным ресурсом, и «подчиненными», располагающими в качестве стратегического институционального ресурса скрытыми экономическими резервами роста предприятия (по принципу «Ты – мне; я – тебе»).

Еще одной важнейшей институциональной характеристикой административно-командной экономики является административное запрещение частной собственности и частного предпринимательства, свободной рыночной реализации товаров и, как следствие, принудительное «свертывание» соответствующих институтов в хозяйственной деятельности.

Примером административно-командной экономики является экономика СССР периода 30-х – 50-х годов. В литературе ее еще часто называют «сталинская экономика». Наибольший уровень централизации в этой экономике достигается во время Великой Отечественной Войны 1941-1945 гг. Она в полном смысле становится «мобилизационной». Рассмотрим ее именно в этот период более подробно.

Во главе всего государственного управления стоял один человек. Им был И.В. Сталин. Он был секретарем ЦК ВКП (б), Председателем Государственного Комитета Обороны и Председателем Совета Народных Комиссаров. Как первому партийному лицу ему подчинялись Секретариат и Бюро ЦК ВКП (б), аппарат ЦК ВКП (б), обкомы (крайкомы), горкомы, райкомы ВКП (б). При этом секретари последних являлись, соответственно, первыми лицами области (края), города, района. Им принадлежала в соответствующих административно-территориальных единицах вся номинальная и реальная власть. Аналогично формировались институты административной и партийной ответственности.

Государственный Комитет Обороны (ГКО) обладал всей полнотой законодательной, административной исполнительной, военной власти. Постановления ГКО приравнивались к законам военного времени. В экономической сфере Государственному Комитету Обороны подчинялись непосредственно через Совет народных комиссаров все наркоматы, ведомства, плановые органы, предприятия, хозяйственные организации. Постановления ГКО перерабатывались в конкретные приказы, в считанные часы доводившиеся до исполнителей. Принятые документы рассылались тем, кого они непосредственно касались: наркомам, секретарям обкомов, уполномоченным ГКО. Каждое постановление, распоряжение содержало конкретные задания, порой до мельчайшей детализации, особенно в приложениях.

Государственный комитет обороны состоял кроме Председателя из 10 партийных и государственных чиновников высшего ранга. Каждый из них отвечал за ту или иную отраслевую программу, связанную с оборонным потенциалом, являясь ее своеобразным отраслевым куратором (Н.А. Вознесенский, например, отвечал за производство электроэнергии, черных и цветных металлов, вооружения и боеприпасов, повышение квалификации кадров, А.А. Андреев и Л.М. Каганович – за соответствующие программы транспортных перевозок, М.Г. Первухин – за химическую и топливную промышленность, А.И. Микоян – самолетов и авиационных моторов, В.М. Молотов - танков).

При ГКО был создан специальный орган – Совет по эвакуации. Действовало Оперативное Бюро ГКО. Оно осуществляло текущий контроль за реализацией принятых планов в оборонных отраслях промышленности, угольной, нефтяной, химической промышленности, электроэнергетике, черной и цветной металлургии, на железнодорожном транспорте. По оборонной промышленности это были помесячные планы, достаточно часто определяющие конкретные предприятия, а также график выпуска продукции. В планах определялись количественные показатели поставок, их сроки и мероприятия по обеспечению планов – поставки топлива, сырья полуфабрикатов, оборудования, обеспечения рабочей силой, электроэнергией, продовольствием. Ежесуточно наркоматы представляли сведения не только по отрасли в целом, но и по отдельным крупным предприятиям. Виновные в срыве графиков сурово наказывались.

Вместе с тем, был создан институт «уполномоченных ГКО» по заводам оборонной промышленности для выполнения конкретных заданий ГКО. Часто ими являлись секретари территориальных партийных комитетов, наркомы, ученые, специалисты. В крупных городах были образованы свои комитеты обороны (по оценкам историков более 70), напрямую связанные с ГКО.

В этих условиях Совет Народных Комиссаров СССР (СНК) оказался в двойственном положении. С одной стороны, ему формально подчинялись все наркоматы (народные комиссариаты), государственные комитеты и Госплан СССР. С другой стороны, вследствие описанной выше централизации государственных функций Государственным Комитетом Обороны реально СНК руководило деятельностью наркоматов, отраслей, предприятий, не связанных непосредственно с военным производством. А оборонные наркоматы и наркомы непосредственно взаимодействовали с ГКО.

В аналогичной ситуации оказался и Госплан СССР со всеми своими планирующими подсистемами и структурами. Специализированные отделы Госплана – отделы вооружения, боеприпасов, судостроения, авиационной и танковой промышленности разрабатывали программы выпуска военной продукции независимо от их ведомственной принадлежности, контролировали состояние материально-технического обеспечения производства. При этом во время войны планы производства продукции устанавливались адресно конкретным предприятиям, а не наркоматам и ведомствам, как это было до войны.

Для контроля над их выполнением, координации деятельности смежных отраслей, выявления, ликвидации дисбалансов их материально-технического обеспечения, осуществления рационального территориального и районного размещения предприятий, использования местных возможностей для организации необходимой кооперации (начиная с 1938 г.) в каждой республике, области, крае назначались уполномоченные Госплана СССР. Их деятельность под непосредственным руководством Госплана СССР организационно осуществлялась параллельно с республиканскими, областными, краевыми плановыми комиссиями.

При Госплане СССР был в 1940 г. создан и эффективно работал Совет научно-технической экспертизы. По существу это был достаточно развитый и эффективно влияющий на экономическое развитие институт независимой экспертизы. По заданиям Правительства им осуществлялась экспертиза общих (генеральных) схем размещения и использования производственных мощностей, природных и человеческих ресурсов, технических проектов планируемых важнейших строек, отдельных научно-технических проектов, вопросов и предложений по широкому спектру направлений научного и научно-технического развития. Членами Совета являлись известные ученые и специалисты (как правило, возглавлявшие институты, лаборатории или отделы) в области физики, химии, металлургии, машиноведения и автомобильной техники, электротехнического и энергетического машиностроения, энергетики, транспорта, строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений и т.д. Были образованы технические секции Совета, состоящие из ученых и специалистов академических и других научно-исследовательских институтов, высших учебных заведений, наркоматов и ведомств. Часть крупных ученых была назначена заместителями наркомов, входила в руководство государственных комитетов и главков³⁷.

Таким образом, Госплан СССР во многом был достаточно автономным органом, напрямую взаимодействуя с ГКО и влияя на экономику.

Узловое звено в рассматриваемой централизованной системе государственного управления составляли наркоматы. В 30-е и первую половину 40-х годов их было чуть более 40. Причем узкоотраслевых – порядка 30. Добывающая промышленность была представлена наркоматами топливной, угольной, горнорудной, нефтедобывающей и нефтегазовой промышленности; тяжелая промышленность – наркоматами черной металлургии, цветной металлургии, электростанций, тяжелого машиностроения. В машиностроении также выделялись наркоматы станкостроения, общего машиностроения и среднего машиностроения (долгое время в себя включавшего автомобильную промышленность). Особая роль принадлежала наркоматам вооружения, боеприпасов, танковой промышленности, судостроительной, химической, резиновой промышленности, минометного вооружения, связи, внутренних дел (с входящим в него Главным управлением лагерей).

В наркоматах, в свою очередь, формировались главки (главные управления). Как правило, они охватывали важнейшие подотрасли в отрасли, руководимой наркоматом. Так, например, в наркомате тяжелого машиностроения выделялись главки подъемно-транспортного оборудования, котлотурбинной промышленности, автогенной промышленности, инструментальной промышленности, кузнечнопрессового машиностроения; в наркомате вооружения – главки артиллерийского вооружения, стрелкового и авиационного вооружения, патронной, оптической промышленности; в наркомате внутренних дел в рамках Главного управления лагерей – главки железнодорожного строительства, промышленного строительства, горно-металлургической промышленности и др.

Число заводов, находящихся в ведении наркоматов было относительно невелико. Так, в середине 30-х наркомату тяжелого машиностроения было подчинено порядка 86 крупных заводов. Перед войной в середине 1938 г. наркомат оборонной промышленности насчитывал 219 «кадровых» заводов. Дальнейшее его преобразование в узкоотраслевые оборонные наркоматы заметно повысило уровень управляемости. Так, наркомат авиационной промышленности уже управлял 18 авиационными и 8 авиамоторными заводами, а также переданными ему дополнительно 60 заводами невоенной сферы. В наркомат боеприпасов перед войной входило чуть более 57 заводов. Такая организация позволяла достаточно хорошо знать и контролировать резервы и ресурсы предприятий наркомата.

Особое положение в рассматриваемых структурах централизованного государственного управления занимали непосредственные подчиненные Совету народных комиссаров Комитет по эвакуации запасов продовольствия, сырья, промышленных товаров, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Комитет по учету и распределению рабочей силы (последний тесно взаимодействовал с наркоматом внутренних дел). Все административные распоряжения этих государственных органов были строго обязательны для исполнения.

При изучении административно-командной экономики СССР периода 30-х – 50-х характеристика хозяйственной системы и организации централизованного государственного управления была бы неполной без оценки доли сталинских лагерей и принудительного труда весьма значительных контингентов заключенных и лагерной экономики. ГУЛАГ играл большую роль в решении таких задач, как освоение природных богатств на огромных территориях Севера и Востока, строительство стратегических предприятий, гидростанций, аэродромов, дорог. Очень важное значение имели лесозаготовки и добыча ценных металлов, поскольку эти объекты давали валютные поступления, необходимые для закупки оборудования.

Лагерь представлял собой достаточно крупное образование, состоящее из многочисленных лагерных пунктов и закрепленных за ними промышленно-хозяйственных объектов. Например, Норильский лагерь, созданный для ускоренной разработки и промышленного освоения медно-никелевого норильского месторождения насчитывал более 100 тыс. чел., Хибинский (комбинат «Апатиты») – более 50 тыс. чел., Севколдорлаг – 75 тыс. чел., Печоражелдорлаг – 50 тыс. чел., Усть-Вымлаг – 50 тыс. чел. (52 лагерных пункта), Воркуталаг – 28 тыс. чел., Инталаг – 9 тыс. чел. В Свердловской и Пермской областях государством были образованы Ивдельлаг, Тагиллаг, Молотовлаг, в Кузбассе – Горшорлаг, Севкузбасслаг, Южкузбасслаг, Сиблаг и др. Созданный в 1940 г. для строительства в г. Куйбышеве заводов самолето- и моторостроения Безымянлаг уже в январе 1941 г.насчитывал 25 лагерных пунктов, среднесписочная численность заключенных в которых составляла 76,7 тыс. чел.

Отдельно следует сказать о доле контингентов ГУЛАГа по отношению к общей численности занятых в промышленности и строительстве. Эту долю принято оценивать примерно в 10%. Что же касается вклада экономики ГУЛАГА в ВВП страны, то она не достигала ни в один год 10% и (оценочно) колебалась по годам в пределах 3-5%³⁸

В рассматриваемой нами административно-командной экономике имела место и некоторая децентрализация управления. Так, с лета 1941 г. наркомы получали право распределять и перераспределять материальные ресурсы наркоматов между подведомственными предприятиями в соответствии с ходом выполнения плана и поступления оборудования и материалов по фондам, выделенным наркомату; перераспределять капитальные вложения по сверхлимитному строительству; разрешать пуск в эксплуатацию строящихся предприятий и их отдельных частей; производить затраты на восстановление разрушенных военными действиями противника объектов; разрешать наем помещений для размещения рабочих и служащих эвакуированных предприятий». Вместе с тем, директора обладали реальными возможностями распределения и предоставления своим работникам дополнительных к официально установленным «сверху» социальных благ. Руководителей крупнейших предприятий назначали заместителями наркомов по должности. Заместителями наркомов был и ряд главных конструкторов.

В этих условиях складывался свой особый тип управленческого сознания, соответствующие ментальные модели, базовые представления и нормы. Ориентация на контроль, административные ограничения постепенно вытесняла в управленческом сознании ориентацию на возможности экономического и институционального развития. Ориентация на центр способствовала развитию институтов конкуренции за централизованные ресурсы и тесно связанных с ними институтов административного «выбивания» ресурсов.

Односторонний поток приказов сверху не предусматривал институционализированных формально узаконенных каналов обратной связи. Вследствие этого получило заметное развитие неформальное взаимодействие руководителей одного уровня с руководителями другого уровня, институт неформальных «личных связей». Получил развитие и институт «административных посредников», ускоряющих принятие вышестоящими руководителями, организациями требуемых административных решений. Параллельно складывалась сеть неформальных зависимостей и связей по горизонтали (между руководителями служб и подразделений).

В действовавшей системе менеджмента человек, работник рассматривался как обыкновенный ресурс. Институты «план любой ценой», «неизбежности подчинения силе», «страха стать очередной жертвой административных и иных репрессий» существенно влияли на применяемую модель менеджмента. Косность мышления, неразборчивость в средствах, технократическое решение стоящих экономических, производственных, человеческих проблем достаточно типичны для систем управления в административно-командной экономике. Высокая зависимость предприятий от внешних условий, практическое отсутствие или большая ограниченность на предприятиях свободных «незадействованных» резервов, высокое стремление содействовать ожиданиям начальства, рассредоточенного по административной вертикали, ведущего активную борьбу за власть и «стратегические» ресурсы (в том числе институциональные, административные) также являются характерными чертами административно-командной экономики, влияющими на управленческое сознание.

Следствием такой институциональной организации социально-экономической системы являлась тенденция постоянного завышения предприятиями их потребности в ресурсах инвестиционных, материальных, человеческих. Другим важным следствием являлось, пусть и с некоторым опозданием, решение поставленных в рамках административно-командной системы конкретных целевых задач и проблем с относительно невысокой экономической эффективностью, а в целом ряде случаев и с применением разорительных методов хозяйствования. Последнее также требовало дополнительных ресурсов для осуществления в рамках выполняемых намеченных программ возникающих производственно-технических расходов.

Еще одной особенностью административно-командной экономики был высокий разброс в уровнях производительности труда, материало-, капиталоотдачи, других показателей экономической эффективности. Причин этому было несколько. Первая заключалась в технологической многоукладности, когда, наряду с современными промышленными технологиями применялись крайне низкоэффективные технологии традиционной экономики. Вторая причина заключалась в том, что неэффективным производствам в административно-командной экономике не угрожало экономическое разорение, банкротство. В отличие от рыночных механизмов, выявляющих экономическую конкурентоспособность низкоэффективных производителей в административно-командной экономике в рамках доминирующего института «план любой ценой» действовали иные административно-принудительные и силовые институциональные механизмы, в целом способствовавшие сохранению широкого слоя неэффективных производителей и высокому разбросу значений показателей экономической эффективности по предприятиям при заметно более медленном росте по сравнению с мировым, производительности труда, материало- и капиталоотдачи.

Третьей причиной являлся высокий разброс в уровнях мотивированности рабочих, инженеров, управленцев среднего звена на предприятиях. Такой разброс усиливался также гарантиями и фактическим обеспечением полной занятости, унификацией и стандартизацией применяемых на предприятиях моделей менеджмента, унификацией, стандартизаций и упрощением хозяйственных форм.

Высокий разброс в значениях показателей экономической эффективности, в целом относительно невысокая экономическая эффективность осуществляемых расходов, все более усиливающаяся тенденция к резервированию дополнительных материальных, капитальных и человеческих ресурсов на предприятиях вследствие высокой напряженности планов не могли не привести к серьезным народнохозяйственным дисбалансам и быстрому росту промежуточного продукта в валовом общественном продукте.

Так при общей напряженности электробаланса ощущалась острая нехватка электроэнергии в восточных районах СССР, где было сосредоточено в 1942 г. 96,8% добычи железной руды, 98,9% выжига кокса, 97,4% выплавки чугуна. Именно в это тяжелое время из-за недостатка электроэнергии и шихтовых материалов некоторые доменные печи на магнитогорском заводе, были переведены на тихий ход. На этом и других заводах простаивали мартеновские печи и прокатные станы. Из 17 печей Челябинского ферросплавного завода работали 5. Это имело место при существующей острой нехватке чугуна для производства стали. В свою очередь, броневой стали хронически не хватало для производства танков. Вследствие этого, имея в 1,5 раза превышающие мощности танковых заводов по сравнению с Германией по производству танков, начиная с начала 40-х, наша экономика в течение нескольких лет занимала второе место. Такого рода относительные и абсолютные товарные дефициты в рамках административно-командной системы государственного управления периодически исправлялись, но возникали вновь по достаточно широкому спектру товаров.