2.4. Некоторые направления и особенности борьбы с коррупционной преступностью

Борьба с коррупцией не может быть сведена только к выявлению и наказанию лиц, совершивших коррупционные преступления. Необходимо наряду с этим разработать и осуществить систему мер предупредительного характера, направленных на предотвращение проникновения коррупции в структуры государственной власти и органов местного самоуправления, предупреждение коррупции как бы на дальних подступах. «Бизнесмену, инвестору, да просто нормальному человеку необходимы надежные гарантии его прав, - отмечал Президент РФ В. В. Путин. - Нужно независимое и квалифицированное правосудие, неподкупные чиновники и работники правоохранительных органов. Несмотря на предпринимаемые в этом направлении меры – кадровые замены, тысячи уголовных дел, - нам пока не удалось кардинально изменить ситуацию. Люди справедливо говорят, что часто без взятки невозможно решить любой мало-мальски значимый вопрос. … Никакими лозунгами и наскоками эту проблему не решить. Нам нужна программа системных мер, причем не только законодательных, но и финансовых, организационных, кадровых»⁹⁴.

Основные начала борьбы с коррупцией представляются следующими:

1. обеспечение четкой правовой регламентации деятельности системы государственных и муниципальных органов, гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;

2. совершенствование структуры государственного и муниципального аппаратов управления и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций;

3. предоставление государственным и муниципальным служащим заработной платы (денежного содержания) и льгот, предусмотренных законодательством, обеспечивающих им и их семьям достойный уровень жизни;

4. защита государством прав и законных интересов государственных и муниципальных служащих;

5. ограничение на основании ст. 55 Конституции РФ прав и свобод этих лиц в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, прав и законных интересов граждан и организаций;

6. осуществление специальных мер финансового контроля;

7. установление и последовательная реализация ответственности государственных и муниципальных служащих, физических и юридических лиц за нарушение законодательства о борьбе с коррупцией в соответствии с принципом равенства всех граждан перед законом, независимо от должностного положения и других обстоятельств;

8. восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, ликвидация вредных последствий коррупционных правонарушений.

Первые два из приведенных выше положений связаны с необходимостью, в том числе и в интересах борьбы с коррупцией, максимально эффективно организовать работу управленческого аппарата. Должны быть исключены дублирование и параллелизм в решении различных вопросов. Функции и пределы полномочий каждого служащего необходимо определить четко и максимально конкретно. Граждане должны быть информированы о своих законных правах при обращении в органы государственной власти и местного самоуправления.

Корпус государственных и муниципальных служащих обязан подчиняться особо жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В ряде стран приняты специальные законы, содержащие подобные нормы. Например, в США такими нормативными актами являются Правила этичного поведения правительственных чиновников и служащих (Principles of Ethical Conduct for Government officers and employees), введенные в действие 17 октября 1990 г., Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г. (The Ethics in Government Act); в Великобритании – Статус Гражданской службы (The Civil Service order in Council), Кодекс условий службы и оплату государственных чиновников (The Civil Service Pay and Conditions Code), Общие принципы поведения государственных служащих (General Principles of Conduct); в ФРГ – Федеральный закон о государственных служащих (Bundesbeamtegesetz – BBG), Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы (Bundesdiszplinarordung - BDG) и Закон о федеральных кадрах (Beamtenrechtsprahmengezetz - BRRG); во Франции – Генеральный статус Государственной службы 1946 г.

В этих нормативных актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на службе, перед обществом. «Федеральный служащий, - говорится в американских Принципах этичного поведения, - должен уважать и соблюдать фундаментальные принципы этичного поведения, с тем чтобы каждый гражданин мог быть полностью уверенным в моральной чистоте и честности своего правительства. Служба обществу предполагает доверие со стороны общества и требует, чтобы служащий ставил преданность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды». В силу этого указанные нормативные акты говорят о необходимости добровольного ограничения чиновника, отказа от некоторых прав и преимуществ по сравнению с рядовым гражданином. Положение государственного служащего обязывает его «согласиться на определенные ограничения и особые правила поведения не только в рабочее время, но и вне его», - говорится в английских Общих принципах поведения.

В нормативных документах, определяющих статус государственных служащих в США, Великобритании, Франции, ФРГ, ряде других стран, выработаны и закреплены такие обязательства и ограничения, определены органы контроля за их соблюдением. В Российской Федерации в настоящее время требования, предъявляемые к лицам, состоящим на государственной или муниципальной службе, и налагаемые на них в связи с этим ограничения и запреты наиболее полно сформулированы в федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ. 12 августа 2002 г. Указом Президента РФ №885 были утверждены «Общие принципы служебного поведений государственных служащих», представляющие собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Среди сформулированных названными федеральными законами запретов, связанных с государственной и муниципальной службой, можно выделить следующие, имеющие очевидную антикоррупционную направленность: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе (органе местного самоуправления), в котором он замещает должность государственной или муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральными законами; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) и государственными (муниципальными) органами других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое государственное (муниципальное) имущество, а также передавать его другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с государственной (муниципальной) службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; и др. После увольнения с государственной службы гражданин не вправе:

1. замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности;

2. разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые законодательно определены понятие конфликта интересов и способы урегулирования такого конфликта (ст. 19).

В случае, если владение государственным служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги и акции в доверительное управление в соответствие с гражданским законодательством РФ.

Среди обязанностей государственного (муниципального) служащего следует отметить обязанность представлять в в установленном порядке предусмотренные законодательством сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются при поступлении на государственную (муниципальную) службу и ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным (п. 1 ст. 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 1 ст. 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Государственный (муниципальный) служащий также обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Необходимо добиваться безусловного исполнения обязанностей, соблюдения чиновниками установленных для них федеральным законодательством запретов и ограничений. Представление деклараций о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера должно стать неукоснительным правилом для всех чиновников, обязательность исполнения которого не должна вызывать у них никаких вопросов. Разумным является предложение расширить круг сведений, отражаемых в декларации, включив, в частности, сведения о доходах супруга, о совершенных крупных имущественных сделках и т. п., а также установить обязанность декларирования в течение нескольких лет доходов, финансовых обязательств и сделок для лиц, оставивших государственную службу или вышедших на пенсию.

Декларации подобного рода должны подаваться в налоговые органы. Следует предусмотреть ответственность за невыполнение этого правила. Банковским учреждениям необходимо вменить в обязанность информировать налоговые органы об открытии счетов и о финансовых операциях клиентов на крупные суммы.

Представляется целесообразным принятие федерального закона «О борьбе с коррупцией (противодействии коррупции)», где необходимо очертить круг правонарушений, создающих условия для коррупции и определить за них меры ответственности. Это чрезвычайно важно именно в плане предупреждения коррупционной преступности. К числу таких правонарушений можно отнести:

1. вмешательство с использованием своего статуса, основанных на нем авторитета и связей в деятельность других государственных и негосударственных органов, если это не входит в круг обязанностей государственного (муниципального) служащего и не основано на законе;

2. участие с использованием статуса публичного служащего в рассмотрении и решении вопросов, затрагивающих его личные интересы или интересы близких родственников;

3. оказание неправомерного предпочтения юридическим лицам при подготовке и принятии решения;

4. оказание кому бы то ни было любого, не предусмотренного законом содействия в осуществлении предпринимательской или иной деятельности, а равно участие в качестве поверенного физического или юридического лица по делам государственного или муниципального органа, в котором субъект состоит на службе, или ему подчиненного, или деятельность которого он контролирует;

5. использование в личных или групповых интересах информации, полученной при исполнении служебных функций, если таковая не подлежит официальному распространению, и т. д.

Субъект, поступивший на государственную или муниципальную службу и добровольно тем самым принявший все ограничения, установленные в связи с этой службой, должен быть уверен, что государство способно защитить его права и законные интересы, обеспечить реализацию установленных социальных гарантий (пенсионное обеспечение, определенные льготы, компенсации близким в случае гибели при исполнении служебных обязанностей или получении инвалидности и др.), а также обеспечить ему и его семье достойный уровень жизни. Реализация этих положений – одно из важных направлений предотвращения коррумпированного поведения.

Уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией требуют прежде всего четкой регламентации составов коррупционных преступлений, строгого наказания чиновников, злоупотребляющих своими должностными полномочиями и превышающими их, а особенно тех, кто торгует своими властными полномочиями. Судебная практика свидетельствует о либеральном отношении к коррупционерам, когда последним назначаются в основном наказания, не связанные с лишением свободы, или применяется условное осуждение. Борьба с коррупционной преступностью предполагает привлечение к ответственности и тех, кто осуществляет подкуп служащих, а также устранение последствий коррупционных правонарушений: конфискация незаконно полученного имущества или взыскание стоимости предоставленных услуг, аннулирование актов и действий, совершенных в результате правонарушений, связанных с коррупцией, восстановление нарушенных законных прав и интересов.

Рост раскрываемости коррупционных преступлений невозможен без существенного улучшения работы оперативно-розыскных органов МВД, повышения профессионального мастерства работников следственного аппарата. Необходимо также разработать и широко применять стимулирующие нормы, освобождающие от ответственности второстепенных участников коррупционных правонарушений, которые активно способствовали разоблачению коррупционеров.

Россия ратифицировала Конвенцию Совета Европы 4Об уголовной ответственности за коррупцию» и Конвенцию ООН против коррупции, что требует внесения определенных изменений в уголовное законодательство.

Сказанное выше о направлениях борьбы с коррупционными правонарушениями не является характерным только для России. Вот, например, как определяет содержание программ по обузданию коррупции интернациональны коллектив авторов пособия «Системы общегосударственной этики поведения»: «Серьезные и согласованные реформы должны включать в себя следующие элементы:

1. ясно ывраженное стремление политических лидеров бороться со всеми проявлениями коррупции, где бы они ни имели место, и согласие самим стать объектом проверок;

2. упор на предотвращение, профилактику коррупции и стремление изменить саму систему, а не периодически устраивать «охоту на ведьм»;

3. принятие всеобъемлющего антикоррупционного законодательства и воплощение его в жизнь…;

4. определение сфер деятельности правительства, наиболее предрасположенных к коррупции, и пересмотр как основополагающих законов, так и административных процедур;

5. обеспечение соответствия должностных окладов государственных служащих и политических деятелей той мере ответственности, которую они несут в силу занимаемой должности, а также приведение в соответствие их заработной платы уровню зарплат в частном секторе, насколько это возможно;

6. разработка законодательных норм, а также уголовных и административных мер, способных отбить охоту совершить правонарушение;

7. установление партнерских отношений между правительством и гражданским обществом (включая частный сектор, профессиональные и религиозные организации);

8. превращение коррупции в «сферу повышенного риска и низкой рентабельности»⁹⁵.

Азбучная истина состоит в том, что никакие антикоррупционные кампании и призывы к борьбе с коррупцией не приведут к успеху, если не будут пользоваться всеобщей общественной поддержкой. Выше приводились данные изучения общественного мнения, свидетельствующие о неверии большинства населения страны в возможности искоренения коррупции. Особенно это характерно для молодежи, которая подрастает в условиях всеобщей коррумпированности и достаточно рано сталкивается с конкретными фактами ее проявления, воспитывается в ситуации утраты нравственных идеалов, бездуховности, лицемерия и цинизма, неуверенности в завтрашнем дне.

Социологи отмечают утрату в общественном сознании ценности продуктивного труда как источника благополучия и главного средства самореализации личности и, напротив, широкое распространение представления о возможности легкого достижения благополучия обманным путем, участием в недобросовестных финансовых играх, спекулятивных операциях, криминальном бизнесе. Значительно дискредитированы гуманистические общечеловеческие ценности, нормы нравственности, представления о справедливости. Нарастает правовой нигилизм – негативное отношение к праву, неверие в его возможность служить эффективным регулятором общественных отношений.

В заключение приведем некоторые рекомендации Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1990 г., Гавана), содержащиеся в Резолюции 7 «Коррупция в сфере государственного управления». Конгресс рекомендовал государствам – члена ООН разработать административные и регулятивные механизмы для предупреждения практики коррупции и злоупотребления властью, которые должны включать:

• разработку стратегии борьбы с коррупцией в качестве особо приоритетного направления планов экономического и социального развития;

• повышение общественной осведомленности о праве пользоваться государственными услугами и программами и обеспечение эффективных каналов подачи жалоб;

• создание надлежащих внутренних процедур управления в правительственных учреждениях;

• принятие мер в рамках правительственных учреждений для обеспечения отчетности, эффективных дисциплинарных мер и средств правовой защиты в отношении государственных служащих;

• совершенствование банковских и финансовых правил и механизмов в целях предупреждения крупных переводов средств, полученных в результате коррупции.

Конгресс предложил государствам рассмотреть вопрос об адекватности их уголовного и уголовно-процессуального законодательства с тем, чтобы реагировать на все виды коррупции и деяния, с ней связанные, а также обеспечит применение санкций, способных оказать надлежащее сдерживающее воздействие; принять процедуры и выделить надлежащие ресурсы для выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц и разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, полученных в результате коррупции; обеспечит принятие соответствующих мер против предприятий, замешанных в коррупции.

На Десятом конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (2000 г., Вена) отмечалась необходимость расширения осознания опасности коррупции для правонарушителей с помощью эффективных и независимых расследований и процедур уголовного производства, причем такая деятельность должна дополнять просветительские кампании, упредительные проверки на добросовестность и независимые механизмы для рассмотрения жалоб. «Следует уменьшить, - указывается в докладе Конгресса, - любую социальную терпимость к коррупции за счет более глубокого вовлечения независимых средств массовой информации и гражданского общества в кампании по борьбе с коррупцией путем поощрения лиц, не замешанных в коррупции, и путем систематического привлечения внимания общества к позорному явлению»⁹⁶.