10. Почему «очередной этап реформы образования» превратился в очередную политическую авантюру Социально-педагогический фон «очередного этапа реформы образования»

Летом 1997 г. было принято решение о начале так называемого очередного этапа реформирования системы образования. О том, какпринималось данное решение икакпроходила подготовка этого этапа, речь пойдет чуть позже. Сначала – разговор о том, накакомфоне, вкакихобъективных условиях разворачивался «очередной этап» реформы.

Подготовка «очередного этапа» реформирования системы образования разворачивалась во второй половине 1997 г. на трех уровнях:

1) на уровне фарса– ожесточенной борьбы амбиций и «войны компроматов» в объединенном Министерстве общего и профессионального образования, широко выплеснувшейся на страницы прессы;

2) на уровне драмы идей– столкновения различных подходов к обновлению, реформированию образования на фоне начавшегося очевидного отката;

3) на уровне драмы людей– хронического увеличения долгов по заработной плате работникам образования, возрастающей их нищеты и отсюда – активизации их забастовочного движения.

Первый уровеньне заслуживает серьезного рассмотрения, хотя он и сыграл роковую роль в судьбе «очередного этапа» реформы, в расколе руководства Министерства общего и профессионального образования на два враждующих стана.

Второй уровень, в силу его значимости для выбора дальнейших направлений стабилизации, реформирования и развития образования, напротив, требует особого внимания, и к нему мы вскоре обратимся подробно. Здесь же пока отметим лишь две основные сюжетные линии в драме, развернувшейся на данном уровне.Во-первых, – это столкновение социально-педагогических и организационно-экономических подходов к реформированию образования, которое, безусловно, могло бы иметь плодотворный характер, если бы хватило здравого смысла и политической воли вовремя убрать из него все тот же личностный, амбициозный мусор. И,во-вторых, это, с одной стороны, жесткое противостояние обоих реформаторских подходов и, с другой –та очевидная контрреформаторская деятельность образовательного ведомства, которая проводилась на этом этапе (о ней речь шла в предшествующей главе) и которая разрушала не только эти подходы, но и саму идею проведения действительно нового этапа образовательной реформы.

Наконец, третий, базовый уровеньразвертывания «очередного этапа» реформы – реальное социально-экономическое положение в сфере образования. Здесь сама идея проведения нового этапа реформирования без принятия первоочередных, неотложных стабилизационных мер работала на обострение, на раскачивание ситуации.И именно этот неустранимый, а точнее – неустраненный грозный объективный фактор сыграл решающую роль в провале всех реформаторских замыслов.

Нарастание долгов по зарплате и активизация забастовочного движения учительства

Обострение социальной ситуации в сфере образования в тот период было вызвано четырьмя главными причинами. Это:

– постоянное снижение уровня заработной платы в образовании в сравнении с внебюджетным сектором, в частности с промышленностью;

– столь же постоянное отставание зарплаты работников образования от роста прожиточного минимума;

– хронические задержки в выплате зарплаты и резкое увеличение объема задолженностей;

– пустые обещания власти по преодолению трех указанных выше причин, ее неспособность к реальным действиям в этом направлении и, более того, принятие прямо противоположных мер, провоцирующих систематическое обострение социальной обстановки в сфере образования.

Соотношение заработной платы в образовании и в промышленности длительное время шло с отставанием от 73,3 % в 1980 г. до 55,3 % в 1995 г. В 1997 г. этот показатель оказался предельно низким: заработная плата в образовании составила 52,7 % от зарплаты в промышленности, хотя Генеральным соглашением между общероссийскими объединениями профсоюзов, работодателей и правительством было предусмотрено выделение в бюджетах всех уровней расходов на зарплату работников бюджетных отраслей на уровне не ниже 85 % от средней зарплаты в промышленности¹.

Одновременно происходило также заметное отставание роста средней заработной платы в образовании и от прожиточного минимума. Фактически ставки и оклады работников образования до 14-го разряда ETCвключительно (или, иными словами, основной массы учителей) на протяжении 1995–1997 гг. были ниже прожиточного уровня.

Вместе с тем стремительно падало отношение минимального размера оплаты труда в образовании к прожиточному уровню: в июне 1992 г. – 48,6 %, в июле 1993 г. – 19,9 %, в августе 1995 г. – 17,1 %, в январе 1996 г. – 16,3 %, в июле 1997 г. – 17,4 %. То есть минимальный размер оплаты труда был почти в 6раз меньшепрожиточного минимума, хотя правительство уже многие годы обещало предпринять меры к сближению этих показателей, обнаженно раскрывающих всю пропасть провала в социальной политике.

Не менее наглядно этот провал раскрывали и хронические невыплаты заработной платы работникам образования, как и всем бюджетникам, а также катастрофический рост задолженностей по зарплате. Динамику этих задолженностей в системе образования в 1995–1998 гг. отчетливо показывает следующая диаграмма.

Таким образом, задолженность по заработной плате работникам образования возросла за 1995 г. в 3 раза, за 1996 г. – еще в 6,5 раз, за 1997 г. – еще в 1,5 раза. К августу 1997 г., т.е. к моменту объявления о начале «очередного этапа» реформирования системы образования, эта задолженность достигла апогея – 9,8 триллиона рублей. И нужно было не иметь никакой ответственности – ни перед людьми, ни перед делом, чтобы затевать очередной этап реформы, – без всякой надежды погасить столь катастрофический долг по зарплате.

Между тем, разработчики «Основных положений концепции очередного этапа реформирования системы образования», призванные властью к участию в данной работе из среды образовательного сообщества, отчетливо сознавали необходимость погашения долгов по зарплате учителям – как непременное условиеначала любых действий по реформированию образования. И более того, они настойчиво подчеркивали эту необходимость.

Перечень «Первоочередных мер по стабилизации социально-экономического положения в системе образования», который завершал «Основные положения концепции очередного этапа реформирования системы образования Российской Федерации» (опубликованные в газете «Первое сентября» 19 августа 1997 г.), ставил проблему еще более широко и включал в себя следующие меры:

– погашение долгов по зарплате учителям;

– ликвидация задолженностей по коммунальным услугам учреждениям образования;

– выделение средств для подготовки учебных заведений к работе в осенне-зимний период;

– передача образовательным учреждениям занимаемых ими земельных участков;

– обеспечение льготной налоговой политики для сферы образования;

– обеспечение адресности, целевого использования и прозрачности трансфертов, выделяемых федеральным правительством для финансирования образования на местах.

При этом в «Основных положениях концепции» подчеркивалось: «Неотложное принятие данных мер является необходимым условием для начала работы по развертыванию нового, очередного этапа реформирования системы образования. Без проведения этих мер любые действия по реформированию образования обречены на провал, а сама идея дальнейшего проведения образовательной реформы будет не только не воспринята, но более того – не услышана педагогическим сообществом».

Это предупреждение повисло в воздухе. Оно было, по существу, проигнорировано правительством, решившим-таки запускать «очередной этап» реформы, не приняв никаких неотложных стабилизационных мер. Результат – полный провал этого этапа и резкая аллергия образовательного сообщества к самой идее «очередного реформирования». Но об этом – чуть позже. А сейчас вернемся к невыплатам заработной платы.

Работа, за которую месяцами не выплачивают зарплату, – не более чем модифицированная форма рабства. Как отмечали работники образования – участники пикета у Дома Правительства РФ 17 февраля 1997 г. в принятом ими «Открытом письме Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину», учителей «ввергли по сути в рабовладельческие отношения, не оплачивая выполненную работу по многу месяцев и поддерживая их существование куском хлеба в счет не выданной заработной платы»¹. Если бы только куском хлеба. По данным отраслевого профсоюза, зарплату зачастую выдавали «сахаром, мукой, иногда мебелью, хуже – сеном». В г. Павлово Нижегородской области в конце 1997 г. зарплату учителям выплатили... водкой – по 13–18 бутылок на человека².

С другой стороны, невыплата заработной платы – это не только рабство, но и прямой государственный рэкет. «Российское руководство, – отмечал генеральный секретарь Международной конфедерации свободных профсоюзов Б. Джордан, –видимо, еще не осознало, что всякая невыплата зарплаты – это уголовное преступление, кража. Какая разница, грабят вас бандиты на улице или вас грабят на работе?» Разницы действительно никакой – только вот на работе грабят ежемесячно. Неудивительно, по словам Б. Джордана, если «тысячи людей потеряли веру в то, что демократия и рыночные реформы дееспособны, и они правы в своем разочаровании»¹.

В конце 1990-х гг. наша официально-государственная монетаристская экономическая мысль, казалось бы, стала запоздало созревать до понимания (или, по крайней мере, декларирования) необходимости баланса экономической и социальной политики. Но ведь дело даже не в этом балансе – без социальной политики попросту нет и подлинной экономической политики. Как подчеркивал президент Всемирного банка Д. Вульфенсон, «если вас не интересуют права отдельного человека, если вас не волнуют вопросы социальной ответственности и справедливости, если у вас нет содержательной социальной политики, у вас не может быть и содержательной политики в области экономики, и вы не можете рассчитывать на мир, у вас не может быть надежных инвестиций – это ясно как божий день»². Ясно. Но только не для российской власти...

Естественной ответной реакцией на подобную социальную псевдополитику власти было нарастание волны забастовок в бюджетной сфере и особенно – среди учительства. Как видно из приводимой ниже таблицы, забастовки работников образования со временем составили львиную долю всех проходивших в стране стачечных акций.

Количество забастовок по отраслям народного хозяйства (в % к итогу)

Всего	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
	100	100	100	100	100	100	100	100
В том числе:
промышленность	76,5	18,5	1,0	66,7	40,7	2,5	6,4	1,6
транспорт	3,85	2,5	1,1	4,9	1,54	0,3	0,3	0,5
строительство	3,85	0,9	0,2	17,0	1,56	0,1	0,4	0,2
здравоохранение	2,3	9,8	15,0	0,4	–	0,1	2,8	4,2
образование	2,7	67,1	78,6	–	54,3	96,6	89,3	91,8
прочие	10,8	1,2	4,1	11,0	1,90	0,4	0,8	1,7

Приведенная таблица свидетельствует о стремительном росте удельного веса учительских забастовок в общем числе стачек, особенно в конце 1990-х гг. Характерно, что после введения в конце 1992 г. ETC, в которой, как уже отмечалось, были обильно представлены различные надбавочные поправки и коэффициенты для работников сферы образования, в следующем, 1993 г., забастовок в этой сфере не было. В дальнейшем руководство образовательных ведомств не смогло (или не захотело) удержать действенность этих поправок и коэффициентов, не говоря уже о том, чтобы ввести новые. И забастовочная ситуация в образовании стала накаляться по возрастающей. В 1996 г. забастовки прошли в 14 территориях и в 1997 г. – в 27 территориях. В голодовках приняло участие соответственно 421 и 1349 человек (т.е. в 1997 г. в 3 раза больше, чем в 1996 г.).

С мая 1995 по февраль 1996 г. прошло четыре этапа Всероссийской забастовки работников образования. И в ходе проведения этих акций IIсъезд отраслевого профсоюза выразил «недоверие политике Правительства РФ в области образования». «С тех пор, – отмечал председатель профсоюза В.М. Яковлев, – в лучшую сторону ничего не изменилось. Правительство и лично премьер В.C. Черномырдин не сдержали своих обещаний полностью рассчитаться с долгами перед учителями, другими работниками образования».

В итоге – новая мощная волна учительских забастовок в 1997 г., самой массовой из которых была Всероссийская акция 13–17 января 1997 г. В ней участвовало 511 164 работника образования из более чем 11 тысяч образовательных учреждений 69 регионов страны. В ходе этой акции ее участники потребовали от правительства «ускорения разработки нормативов финансирования образования на основе государственных минимальных стандартов, что должно являться основой формирования защищенных статей бюджета всех уровней»¹.

Это требование нагляднейше свидетельствовало о том, что учительство ставило вопрос значительно шире, чем только о возвращении собственной зарплаты. В центре его внимания были основные болевые проблемы образования и, в частности, ключевой вопрос о введении минимальных социальных стандартов в образовании, вне решения которого невозможно говорить о конституционных гарантиях в образованиии обеспечении равенства образовательных возможностей.

Вместе с тем очевидно было и то, что учительские требования все более радикализовались и обретали политический характер. В ходе Всероссийской акции 17–25 февраля 1997 г. ее участники, как уже отмечалось, приняли «Открытое письмо Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину», в котором выдвигалосьтребование отставки правительства. «В истории Государства Российского, – указывалось в этом письме, –еще никто и никогда не допускал такого безразличного отношения к образованию, как сегодняшняя власть»¹.

В этих условиях не то что безответственно – безнравственно было затевать очередной этап образовательной реформы, не задумываясь над тем, как погасить огромнейший долг перед учительством. Впору было подумать о том, а начнется ли повсюду новый учебный год в России, ведь первое штормовое предупреждение уже прозвучало, когда 1 сентября 1996 г. были закрыты двери 577 образовательных учреждений. На 1 сентября 1997 г. их оказалось уже 1130, т.е. почти в 2 раза больше.

В названном выше обращении к президенту Б.Н. Ельцину участники пикета у Белого дома подчеркивали: «Мы выражаем большую обеспокоенность и несогласие в связи с ускоренной подготовкой Правительством РФ, без широкого обсуждения в обществе и в педагогических коллективах, очередного этапа реформирования системы образования России... В условиях, когда учителя во многих регионах России продолжают проводить занятия, по шести и более месяцев не получая заработную плату, когда в труднейшем положении находится материальная база школ, вузов, ПТУ, когда не хватает учебников, методических и учебных пособий, нет средств на оплату коммунальных услуг, Правительство РФ навязывает обществу и педагогам очередной этап реформ, пытаясь доказать, что денег в образовании достаточно, только расходуют их нерационально.Не учитывать это и проводить очередные реформы – значит заранее обрекать их на неудачу, вызвать мощный протест со стороны учителей, преподавателей, а затем и родителей обучающихся».

Участники пикета обращались к президенту Б.Н. Ельцину с призывом «предложить Правительству РФ временно отложить рассмотрение вопроса об очередном этапе реформирования системы образования России и поручить рассмотреть вопрос о стабилизации положения в образовании... подготовить и принять Президентскую программу "Образование в России", положив в ее основу задачи, сформулированные в Вашей программе действий на 1996–2000 годы "Человек, семья, общество, государство"»².

Такова была объективная эволюция идеи «очередного этапа» реформирования системы образования (которая в условиях невыплаты зарплаты, как справедливо отмечалось в «Первом сентября», уже «вызывает ненависть педагогов»¹) – от благих намерений до фактора дополнительной социальной напряженности. Воистину – образовательная калька известной, классической эпитафии отправленного 23 марта 1998 г. в отставку правительства Черномырдина: «Хотели – как лучше, а получилось – как всегда».