8. Начало отката Антиреформаторские попытки пересмотра Закона «Об образовании»

Практически первой антиреформаторской акцией новой образовательной политики стала попытка охранительного пересмотра Закона РФ «Об образовании».

Пересмотр Закона «Об образовании» – имел если не откровенно контрреформаторский, то явноантидемократический, унитарно-централистский характер. В этом пересмотре, который готовился скрытно, в аппаратных стенах, за спиной образовательной общественности, отчетливо обозначился, как неоднократно отмечалось в прессе, «поворот к старой, административно-бюрократической системе управления» с ее ведущим лозунгом – «всеобъемлющий контроль и никакой ответственности»¹.

Закон «Об образовании» 1992 г. стал олицетворением целей, принципов, содержания образовательной реформы. Он закладывал в систему образования новые правовые отношения, делал само образование правовым. Закон не только юридически объективизировал, закрепил новую философию образования, идеологию реформы, новые принципы образовательной политики, но сделал их правовой нормой. Он стал основным гарантом реформы образования, помог ей устоять, когда начались ее пробуксовка и откаты назад, в значительной мере амортизировав эти откаты. И именно это обстоятельство стало одной из главных причин первых массированных атак на закон в 1994–1995 гг. под прикрытием тезисов о слишком «опережающем» его характере, об «излишке» в нем демократизации, об «избыточности» образовательной реформы в целом.

Парадоксально, но факт: главной атакующей закон силой оказались образовательные ведомства. И столь же парадоксальной, но насущно необходимой оказалась задача защиты Закона «Об образовании», защиты самой образовательной реформы от этих ведомств – Министерства образования и Госкомвуза. Данная задача, увы, стала одной из центральныхна том этапе жизни российского образования, заполнив собой во многом само содержание этого этапа. «Мы как на баррикаде. Отстаиваем Закон "Об образовании"», – отмечала с горечью в газете «Первое сентября» заместитель начальника управления образования города Бузулука Оренбургской области Н. Дементьева².

Надо признать, что объективно существовала определенная необходимость уточнения Закона «Об образовании». Известно, что этот закон принимался в эпоху «всевластия Советов» и взаимоуничтожающего противостояния исполнительной и законодательной властей. В силу данного обстоятельства законодательная власть, пренебрегая аргументами власти исполнительной, заложила в закон ряд коренных пороков (разрыв государственного и общественного в образовании, предельную централизованность и зарегламентированность процедур лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, сдерживающей развитие образования, – в частности, негосударственной школы; введение конкурса при приеме в третью ступень школы и др.). Многие из этих пороков оказались минами не замедленного, а весьма быстрого действия. Отсев 1,7 млн детей из школы, на который в 1994 г. указала Генеральная прокуратура Российской Федерации, явился во многом прямым следствием введения конкурсной основы для получения полного общего среднего образования.

И тем не менее при всей необходимости частичного пересмотра Закона «Об образовании», нельзя было не видеть опасностей этого пересмотра и усиливающуюся тенденцию перенаправить вектор закона из завтра во вчера. Эти опасности и эта тенденция наличествовали не только в самом тексте двух одинаковых по названию законопроектов «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"», родившихся в 1994 г., независимо друг от друга, в недрах аппаратов образовательных ведомств и Совета Федерации. То и другое отчетливо проявилось в ведомственных играх вокруг проектов в ходе их подготовки к обсуждению на заседании правительства, а также – на парламентских слушаниях в Государственной Думе 13–14 июня 1994 г., рассматривавших вопрос – «Состояние образования в Российской Федерации: необходимость и направления изменений в законодательстве».

Вот некоторые, наиболее острые, взрывные из этих опасностей.

Перваяиз них традиционно была укутана в пространные соображения ведомственных проектов об «избыточности», «излишней демократизации», «романтизме» российской образовательной реформы и ее правовой основы – Закона «Об образовании».Показательны сам исток и логика этих соображений: мировое образовательное сообщество ставит нашу реформу образования и обеспечивающий ее закон в ранг наиболее демократических; но мы ведь не самая демократическая страна; следовательно надо укротить забегание вперед, устранив «ножницы» между демократическим Законом «Об образовании» и нашим еще мало демократическим обществом.

Иными словами, вместо ферментов выращивания демократии, заложенных в Закон «Об образовании», – уздечку на демократию. Это – уже откровенная контрреформация. Ибо образовательная реформа и ее закон делали ставку на опережающее развитие образования. Исходя из того, что демократическое общество начинается с демократической школы. И потому общество, которое хочет себя раскрепостить, прежде всего раскрепощает школу.

Втораявесьма грозная опасность была связана с упомянутыми ведомственными играми вокруг пересмотра Закона «Об образовании».

Так, Министерство юстициив своем отзыве от 29 апреля 1994 г. на проект поправок к закону, подготовленный Министерством образования и Госкомвузом,предлагалоне ограничиваться частными изменениями и дополнениями, адать ни больше ни меньше – новую редакцию закона. Последствия сего были очевидны: в ближайшие годы нам не удалось бы увидеть ни назревших поправок к Закону «Об образовании», ни его новой редакции. Какую редакцию закона мы увидели бы в неближайшие годы, нетрудно предположить, исходя из набирающего все большую силу тезиса об «избыточности» образовательной реформы и «издержках» демократизации в законе.

Министерство финансовв своих замечаниях на проект образовательных ведомств, направленных в правительство 6 мая 1994 г.,предлагало исключить из Закона «Об образовании» все, что было связано с экономическим обеспечением развития образовательной системы: государственную гарантию «выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее десяти процентов национального дохода» (ст. 40, п. 2); налоговые льготы для системы образования, ее реальных и потенциальных инвесторов (ст. 40, п. 4, 5, 6); небезызвестную статью 54 закона, определяющую порядок определения размера оплаты труда работников образования в соотношении с оплатой труда в промышленности; «ежемесячную денежную компенсацию в размере 10 % должностного оклада (заработной платы)», установленную для «педагогических работников образовательных учреждений с целью содействия их обеспечению книгоиздательской продукцией и педагогическими изданиями» (ст. 55, п. 8) и т.д.

Почерк Минфина известен. Вопрос состоял в том, этим ли почерком будет теперь писаться экономическая политика в образовании, приоритетность которого неоднократно декларировалась на высочайших уровнях.

Тогда все названные позиции в Законе «Об образовании» удалось отстоять. Но десять лет спустя, в 2004 г., на новом изгибе государственного курса, в русле новой политики «социального дарвинизма», рыночно душевнобольной Минфин взял свое и вырезал все это из Закона «Об образовании» в ходе пресловутой «монетизации льгот» (о чем речь пойдет позже).

Известен и почерк Министерства обороны. Здесь выдвигалось традиционное требование – восстановить в школах отмененную законом обязательную начальную военную подготовку (НВП). При стыдливом умолчании генералов о том, что в пункте 7 статьи 14 закона записано, что НВП проводится «за счет средств и силами заинтересованного ведомства». Будет ли НВП обязательной или факультативной – пусть решают самостоятельно субъекты Федерации. Но в любом случае потребуется напрячь «средства и силы» Минобороны. Ведь в 1990 г., когда были сделаны первые шаги к отмене обязательности НВП, расходы на нее были равны стоимости почти всех остальных школьных предметов. Не говоря уже о том, что ПТУ принуждали покупать необходимое для НВП оружие.

И вновь, спустя десять лет, Минобороны добилось своего. Несмотря на резкий общественный протест и нарастающее разложение армии.

Третьяочевидная опасность – стремление кклерикализации образования, к отказу от одного из основополагающих принципов государственной образовательной политики, закрепленных в Законе «Об образовании», – «светского характера образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях» (ст. 2, п. «г»).

Выступая 14 июня 1994 г. на парламентских слушаниях в Государственной Думе, Сергий Праволюбов, настоятель одной из московских церквей, требовал ввести «обучение основам духовных знаний» в государственной школе и предлагал дополнить статью 52 закона указанием на то, что в системе государственного образования могут формироваться школы и классы «с конфессиональным профилем» (цитируется по стенограмме парламентских слушаний).

Те же требования – организовать изучение основ православия в государственной школе – выдвигала на слушаниях и Г.П. Климова, доктор филологических наук из Елецкого пединститута. Аргументы при этом приводились, мягко говоря, весьма специфические: «русская школа без православия быть не может, как и любая другая»(?!). До такого обскурантизма не доходили в стародавние времена даже самые воинствующие православные миссионеры. Понимавшие, вероятно, что Россия – страна поликонфессиональная, где представлены все ведущие мировые религии и десятки различных конфессий, с которыми нельзя не считаться.

Подобные аргументы в последнее время все более и более входят в моду, отражая нашу неспособность ходить без костылей. Сломанный костыль коммунистической доктрины в ситуации идеологического и духовного вакуума быстро заменялся на костыль православия. И на экранах телевизоров мгновенно появлялись шеренги умилительно крестящихся высокопоставленных государственных (в прошлом – партийных) деятелей.

Ученые, как видим, от них не отставали. На заседании президиума Российской Академии образования 29 июня 1994 г. руководители центрального регионального отделения Академии вышли с беспрецедентными предложениями по созданию кафедр православной педагогики в педвузах, а также – государственных учебных заведений, готовящих одновременно и светских и духовных лиц. Подобных примеров российская история еще не знала. Даже небезызвестный апостол самодержавия и православия К.П. Победоносцев не мог додуматься до таких вещей. Скорее всего потому, что был образованнее. Уроженцы же коммунистической школы не имли столь утомительного ограничения. Полеты их внезапно проснувшейся православной фантазии безбрежны. Благо у членов президиума Академии тогда хватило здравого смысла и, может быть, образования, чтобы пресечь эти полеты, удержать дух и букву Закона «Об образовании» и общецивилизационный принцип: религия – частное дело каждого.

Нынешнее клерикально-реакционное руководство РАО стоит на других позициях и всячески поддерживает, даже стимулирует эскалацию РПЦ в сферу светского образования. И к этому нам предстоит еще вернуться.

Четвертаясущественная опасность пересмотра Закона «Об образовании» таилась в том, каким образом готовился сам этот пересмотр. А готовился он закрыто, келейно, традиционным чиновничье-аппаратным способом, как это было принято две эпохи назад – в доперестроечную эру. Затерев до дыр слово «гласность», мы выбросили вместе с ним на свалку и саму Гласность как таковую, т.е. возможность общественного обсуждения любого социального и политического действия.

Есть виды деятельности, которые ощущают себя тем более комфортно, чем меньше вокруг них света. Чиновничья деятельность по-прежнему стоит в этом ряду. На вопрос Экспертно-аналитического совета при Президенте Российской Федерации – где, когда и в каких аудиториях обсуждался предложенный образовательными ведомствами законопроект «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"», ответ Министерства образования, датированный 23 мая 1994 г., был грациозно лапидарен: «Проект закона ни в каких аудиториях не обсуждался».

Знакома ли с проектом педагогическая общественность? Какие пережитки! Зачем? Чиновники вновь в седле и правят бал сами.

Не менее страшна и другая сторона олицетворенного в ведомственном законопроекте вопиющего пренебрежения к общественности.

Известно, что министры, читающие, а тем более пишущие проекты законов, – большая редкость. Эти проекты творит аппарат – безликий и безответственный. А зачастую и малопрофессиональный. И, следовательно, он творит политику. Приехали. Туда, откуда так долго и так тщетно пытались отъехать. Министры царствуют, представительствуют. Правит и властвует аппарат.

Блаженная иллюзия: лучший способ не промахнуться – не занимать позицию. Иллюзия, во многом порождаемая ожиданиями многих сегодняшних дельцов от политики – кто придет завтра.

И здесь мы подошли, наконец, к главной из опасностей, которая была чревата весьма драматическим финалом начавшейся деятельности по пересмотру Закона «Об образовании».

Сколь напряжены ни были коллизии вокруг этого закона в период его подготовки и принятия, сколь острой ни была тогда борьба вокруг него представителей образования в исполнительной и законодательной структурах власти, – исход этих коллизий и этой борьбы был очевиден. Закон не мог не быть прогрессивным и демократическим, как бы ни обкусывали его господа «верховники» и какими бы пороками они его ни снабжали.Не мог, – потому что готовился и принимался в полосу общественного подъемаи с опорой на этот подъем исполнительной власти, в частности Министерства образования.

В 1994–1995 гг. ситуация была иная. Ситуация спада общественной волны, политической усталости общества, дряблости многих органов самой исполнительной власти.

Более того, была уже иная «эпоха на дворе», иное историческое время. Иной идеологический и политический ландшафт. Иной духовный климат. На политической и идеологической карте общества было уже не два цвета, а целый спектр – от голубого и зеленого до красно-коричневого. Можно было выбрать любую идеологию – по вкусу или ту, за которую больше платят.

Общество становилось все более разноликим, гетерогенным. И это в принципе нормально. Ненормально, хотя и объяснимо, было лишь то, что оно нередко утрачивало политический, а следовательно и жизненный иммунитет, что засвидетельствовали парламентские выборы 1995 г. И этим легко могли воспользоваться силы, заинтересованные в пересмотре реформаторских законов, в том числе и Закона «Об образовании». Воспользоваться таким образом, что педагогическое сообщество окажется на кладбище его идей. Если, конечно, оно будет спать или передоверять определяющее нашу жизнь законотворчество властям предержащим.

Эта главная опасность сохраняется и сегодня – при подготовке и принятии нового Закона «Об образовании». Ее питает и усилившееся в последние годы недоверие общества к власти и явный рост общественной анемии.

В середине 1990-х гг. в предложенных поправках к Закону «Об образовании» были очевидны не только остановка и отставание от жизни. Хуже – очевидно было явное попятное движение.

Так в экономической части закона ведомственные поправки делали вопиющий шаг назад. Вместо предусмотренного законом освобождения образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов(ст. 40, п. 3), предлагалось лишь льготное налогообложение. Что, естественно, с готовностью подхватывало Министерство финансов, которое сегодня, как уже отмечалось, и вовсе устранило из закона все положения, которые касаются налоговых льгот для сферы образования (ст. 40, п. 3, 4, 5, 6).

Существенный шаг назад – в сторону унитаризма в образовании – делали проекты поправок, снимая в законе понятие «национально-региональный компонент» государственных образовательных стандартов и заменяя его «региональным компонентом» (ст. 7, п. 1; ст. 29, п. 2е). Эта тенденция прослеживалась и в утвержденном Министерством образования в 1993 г. Базисном учебном плане (аббревиатура – БУП, которая, в силу чрезмерной регламентации названного плана, расшифровывалась некоторыми острословами как «боевой устав пехоты»).

Указанная тенденция была тем более, мягко говоря, странной, что в соответствии с новой Конституцией Российской Федерации значительно расширялись права ее субъектов в сфере образования. Проекты не учитывали эту новую реальность, не отражали существенных изменений, происходивших в конституционном и федеративном устройстве страны. Мало того, шли против течения этих изменений.

Нетрудно и далее приводить примеры попятного движения рассматриваемых проектов. Но отметим еще лишь одну тенденцию – тяготение к возврату административно-командных норм в образование и в управление образованием.

Очевидно, что все эти поправки были неприемлемы. Необходимо было перевести начавшийся процесс пересмотра Закона «Об образовании» из разрушительного, антидемократического, контрреформаторского русла в русло дальнейшего развития, укрепления, углубления образовательной реформы. А это было возможно только при широком включении образовательной общественности в этот процесс. И педагогическая общественность активно откликнулась на эту задачу.

Общественное вмешательство в процедуру пересмотра Закона «Об образовании» оказалось решающим в его судьбе.Трижды за год газета «Первое сентября» публиковала мои статьи в защиту закона, многократно самостоятельно выступала против его ревизии, против аппаратных методов его пересмотра, поднимала общественное мнение на поддержку идеологии и основных направлений реформы образования в России. В результате бóльшая часть общественных замечаний и предложений по поправкам к закону была учтена при его пересмотре.

Итак, длившаяся в течение 1994–1995 гг. законодательная эпопея была испытанием на прочность Закона «Об образовании», а с ним – и самой образовательной реформы и, что не менее важно, образовательной общественности. Итоги этой эпопеи подвела редакционная статья газеты «Первое сентября» от 6 марта 1996 г. Вот ее текст: