§ 9. Административно-процессуальное право:

понятие, предмет, метод, система

В теории права выделяются три главных основания для характеристики самостоятельных правовых отраслей:

— предмет правового регулирования,

— метод правового регулирования,

— наличие обособленной нормативной базы.

Определяющим критерием признается предмет правового регулирования.

Административный процесс (независимо от концептуального понимания) обладает собственным предметом регулирования, имеет свои методы такого регулирования и неуклонно развивающуюся нормативную базу. Поэтому вполне закономерно сделать вывод: система правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере функционирования исполнительной власти, обеспечения и охраны правопорядка, а также в сфере судебной деятельности при разрешении административных конфликтов по спорам о субъективных публичных правах образует административно-процессуальное право.

Следует особо оговориться, что в качестве самостоятельной отрасли права административный процесс в настоящее время не рассматривается. Однако очевидно, что именно процессуальная часть административного права требует наиболее активного и масштабного развития, что естественным образом повлечет еще большее общее расширение огромной по своему объему отрасли отечественной правовой системы — административного права. Поэтому возможность обособления и рассмотрения административного процесса в качестве самостоятельной отрасли уже сейчас имеет некоторые основания, которые, возможно, в ближайшее время будут развиваться более быстрыми темпами. Более того, рассматривать административный процесс в качестве самостоятельной правовой отрасли нам позволяет и Конституция РФ, которая определяет административное и административно-процессуальное законодательство в качестве самостоятельных отраслей законодательства.

Предмет правового регулирования — главнейший критерий разграничения и выделения отраслей права. Регулирующее воздействие административно-процессуального права осуществляется через систему административно-процессуальных отношений, участники которых действуют в пределах предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей, вследствие чего сама деятельность участвующих в процессе лиц является результатом осуществления прав или выполнения обязанностей. Административно-процессуальные отношения являются объектом правового регулирования, а административно-процессуальная деятельность выступает в качестве предмета такого регулирования.

Предметом административно-процессуального права является система прав и обязанностей в сфере исполнительно-распорядительной деятельности публичной власти, совокупность правил, нормирующих субъективные публичные интересы, и сам административный процесс как способ охраны и защиты этих прав и интересов.

В силу сложного содержательно-функционального определения юридической категории «административный процесс», предмет административно-процессуального регулирования также достаточно сложен. Не вдаваясь в дискуссию о различных взглядах на проблему определения предмета, констатируем, что в его содержание сегодня наиболее часто включается весь массив отношений (норм, их регламентирующих), возникающих в процессе осуществления упорядочивающего воздействия субъектами исполнительной власти (федерального уровня, регионального, муниципального). То есть, если сказать более обобщенно, то предмет административного процесса составляют:

— позитивная управленческая деятельность органов исполнительной власти, их должных лиц и иных надлежаще уполномоченных субъектов, осуществляемая в целях упорядочения объектов и систем;

— охранительно-принудительная деятельность органов исполнительной власти, их должных лиц, иных надлежаще уполномоченных субъектов, а также судов (судей), осуществляемая в целях охраны, поддержания и обеспечения установленного правопорядка;

— судебная административно-юстиционная деятельность, осуществляемая в форме судопроизводства в целях разрешения возникающих управленческих конфликтов и защиты субъективных публичных прав, свобод и законных интересов.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов и способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. Реализуется метод правового регулирования путем установления в нормах определенных предписаний, до-зволений и запретов. Однако из подобной классификации типов правового регулирования вовсе не вытекает, что дозволение присуще только гражданскому праву, предписание — административному, а запрет — уголовному. Все три типа правового регулирования можно обнаружить в любых отраслях, но решающим в одних является дозволение, в других — предписание, в третьих — запрет.

Если анализировать административно-процессуальное право с точки зрения преобладания одного из названных методов, то можно увидеть ярчайшую особенность — в каждой из частей, составляющих конструкцию «административный процесс», доминируют разные способы регулирования. Так, для позитивного административного (управленческого) процесса характерно преобладание предписания, для охранительного (административно-юрисдикционного) процесса приоритетен запрет, а административная юстиция базируется на предоставлении возможности (дозволения) оберегать и отстаивать собственные публичные права и интересы.

Сочетание вышеназванных основных способов воздействия образует такие специфические методы правового регулирования, как императивный (директивный) или диспозитивный (автономный). Практическое использование этих методов характерно для двух блоков правовых отраслей — публичного и частного.

Императивный метод — строго обязательный, не допускающий отступлений от требований юридического установления. Он присущ административно-процессуальному праву в меньшей степени, чем уголовно-процессуальному (где этот метод является преобладающим), но в большей степени, чем гражданско-процессуальному (где стороны могут использовать свои процессуальные полномочия, основываясь на принципе диспозитивности). Кроме того, при осуществлении л ю б о й процессуальной деятельности необходимо опираться на предписания, определяющие единственно возможные при данных условиях способы поведения участников процесса.

Диспозитивный метод основан на учете инициативы, самостоятельности в выборе того или иного поведения участниками регулируемых отношений. Он допускает возможность сторонам урегулировать собственные действия по своему усмотрению. Несмотря на достаточно значительную роль императивных предписаний, этот метод в административно-процессуальном праве получает все большее развитие. Например, в административно-юстиционном процессе крайне велика роль дозволения, что проявляется в возможности стороны процесса подавать или не подавать административный иск, отказаться от иска, заключить соглашение и т.д.

В зависимости от сочетаний запретов и дозволений можно выделить еще одну разновидность типов правового регулирования:

1) общедозволительное, т.е. такое, в основе которого находится общее дозволение и которое поэтому строится по принципу «дозволено все, кроме того, что прямо запрещено законом». Именно этот тип регулирования является преобладающим при определении процессуального статуса истца в административном процессе (как уже говорилось, этой стороне в процессе дозволяется использовать свои процессуальные права только по собственному усмотрению: подавать или нет иск, поддерживать его или отказаться от исковых требований и т.д.);

2) запретительное, т.е. такое, в основе которого лежит общий запрет и которое поэтому строится по принципу «запрещено все, кроме того, что прямо разрешено законом». Этот тип правового регулирования преобладает для системы властенаделенных участников процесса — т.е., субъектов, обладающих собственными полномочиями по осуществлению управления, его охране или разрешения конфликтов (органы власти и их должностные лица). Иное соотношение методов регулирования здесь невозможно в силу того, что суть деятельности органа государственной власти сводится именно к осуществлению его компетенции только на основании и во исполнение законодательства. Единственное основание, позволяющее органу действовать без строгой регламентации, — это определенные законодательно вопросы, по которым допускается возможность осуществления полномочий органом власти по усмотрению.

Определение предмета и метода административно-процессуального права позволяет установить систему этой правовой отрасли. Однако поскольку процессуальная деятельность в административном праве крайне разнообразна, то предлагать дальнейшее сохранение системы единой конструкции административного процесса вряд ли целесообразно. Очевидно, что, если в целях сохранения «единства» административного процесса попытаться найти общие черты таких его частей, как судебное рассмотрение дела (судопроизводство) и регистрационное (лицензионное) производство, — это будет лишено всякой логики и смысла.

Кроме этого, анализ действующего административного законодательства также не свидетельствует в пользу собственной систематизации в рамках единого понятия, поскольку судебно-процессуальное законодательство, деликтное законодательство и процедурно-управленческие нормы развиваются совершенно обособленно друг от друга и имеют различные задачи дальнейшей модификации. Так, по мнению ученых:

— административная юстиция должна быть урегулирована посредством Кодекса административного судопроизводства,

— процесс реализации административного принуждения должен и далее регламентироваться специальными отраслевыми актами (совершенствоваться на уровне РФ, например, КоАП РФ, и развиваться на уровне субъектов РФ — кодексы и законы об административной ответственности (административном принуждении)),

— многочисленные процедурные правила в сфере осуществления публичного управления субъектами исполнительной власти должны получить должное оформление в виде рамочного акта федерального уровня, например, Закона об административной процедуре или Управленческого кодекса, и соответствующей нормативной регламентации на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, система российского административно-процессуального права может быть представлена следующим образом:

ОБЩАЯ ЧАСТЬ, включающая базовые юридические константы, присущие любой сфере публичного управления:

1. Нормы, определяющие основные параметры осуществления исполнительно-распорядительного властного управленческого воздействия.

2. Нормы, устанавливающие формы реализации такого воздействия.

3. Нормы, регулирующие административно-процессуальный статус властенаделенных субъектов.

4. Нормы, устанавливающие основы административно-процессуального статуса невластных субъектов.

5. Нормы, закрепляющие системы принципов осуществления процедурно-процессуальной деятельности.

6. Нормы, обеспечивающие контрольно-надзорные механизмы в административном процессе.

ОСОБЕННАЯ (СПЕЦИАЛЬНАЯ) ЧАСТЬ, включающая качественную регламентацию различных блоков административной процедурно-процессуальной деятельности, и разделенная, в зависимости от содержания этой деятельности, на три раздела:

Первый раздел (позитивное управление)

1. Нормы, регулирующие производство по изданию правовых актов управления.

2. Нормы, регулирующие административно-договорное производство.

3. Нормы, регулирующие регистрационное производство.

4. Нормы, регулирующие лицензионно-разрешительное производство.

5. Нормы, регулирующие поощрительное производство.

6. Нормы, регулирующие производство по обращениям граждан.

7. Нормы, регулирующие отдельные административные процедуры (например, процедуры осуществления воинского призыва, экспертно-удостоверительные процедуры).

Второй раздел (юрисдикционное управление)

1. Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

2. Нормы, регулирующие дисциплинарное производство.

3. Нормы, регулирующие исполнительное производство.

4. Нормы, регулирующие процедуры реализации мер административного принуждения (например, процедуры процессуального обеспечения, процедуры применения мер административного пресечения).

Третий раздел (судебное рассмотрение административных споров — административная юстиция)

1. Нормы, регулирующие производство об обжаловании нормативных правовых актов.

2. Нормы, регулирующие производство об обжаловании индивидуальных нормативных актов, а также действий и решений властных субъектов.

3. Нормы, регулирующие разрешение коллизий между актами органов исполнительной власти и споров о компетенции.