§ 6. Подведомственность дел об административных

правонарушениях: понятие и виды

Смысл и содержание понятия «подведомственность» означает нахождение в ведении или управлении кого-либо чего-либо. При определении категории «подведомственность дел об административных правонарушениях» общий смысл понятия «подведомственность» не меняется, а только более конкретизируется.

С учетом специфики субъектного состава и содержания деятельности, связанной с разрешением дел об административных правонарушениях, подведомственность дел об административных правонарушениях определяется как установление и разграничение компетенции между различными государственными органами, наделенными соответствующими юрисдикционными полномочиями по возбуждению и разрешению дел об административных правонарушениях.

Понятие подведомственности имеет важное значение в двух аспектах: материальном и процессуальном. Материальный аспект заключается в том, что вопросы подведомственности составляют часть компетенции органа, а следовательно, определяют его права, обязанности и правовой статус в целом.

Процессуальная же сторона подведомственности имеет решающее значение как для возникновения административно-юрисдикционного отношения (возбуждения дела об административном правонарушении), так и для всего процесса (производства) в целом. Именно посредством определения подведомственности реализуется цель обеспечения оперативного, квалифицированного и объективного производства по делам об административных правонарушениях.

КоАП РФ определяет вопросы подведомственности в двух главах (22, 23) III раздела. Перечень органов и должностных лиц, наделяемых государственно-властными полномочиями в сфере дел об административных правонарушениях, регламентирован вышеназванными нормами КоАП РФ и законодательством субъектов РФ. Их можно разделить на 4 группы.

Первая группа — судебные органы, исполнительные органы государственной власти, комиссии, иные коллегиальные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ.

Согласно ст. 22.1 ч. 1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 КоАП:

1) судьями (мировыми судьями);

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав (например, Закон Воронежской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Воронежской области»: Принят областной Думой 23 сентября 2005 г.);

3) федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Вторую группу составляют судебные органы, органы исполнительной власти, комиссии, иные коллегиальные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Перечень этих органов дается в п. 2 ст. 22.1 КоАП РФ:

1) мировые судьи;

2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ;

4) административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ.

К третьей группе относятся исполнительные органы государственной власти РФ и субъектов РФ и их должностные лица, уполномоченные возбуждать дело об административном правонарушении согласно гл. 28 КоАП РФ.

Четвертую группу составляют органы (должностные лица) прокуратуры, уполномоченные возбуждать производство по делу об административном правонарушении и непосредственно участвовать в процессе разрешения дела по существу, заявлять ходатайства, приносить протесты и т.п.

Положения о подведомственности позволяют выделять общую и специальную подведомственность в зависимости от того, какими правилами (общими или специальными) регламентируется процессуальная деятельность.

Законодательством РФ (в частности, КоАП РФ) установлены общие правила, регулирующие подведомственность, но приоритетным является общеправовое положение о том, что в случаях действия специальных правил о подведомственности конкретные дела об административных правонарушениях рассматриваются на основе этих правил. Так, например, вопросы общей и специальной подсудности определены ч. 3 ст. 23.1 КоАП: дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2, рассматриваются мировыми судьями, если специальными нормами не установлено иное.

В производстве по делам об административных правонарушениях законодательно регулируются следующие виды подведомственности.

Постадийная подведомственность. Согласно действующему законодательству, в первую очередь КоАП, каждая стадия производства по делам об административных правонарушениях имеет определенный круг участников с определенным для каждой стадии статусом. Субъектами, ведущими производство (наделенными соответствующим юрисдикционным полномочием), на разных стадиях могут быть разные субъекты, т.е. лицо, компетентное возбуждать дело, не имеет полномочий его рассматривать или выносить решение, поэтому передает данное дело другому органу или должностному лицу, обладающему соответствующей компетенцией. Так, например, согласно ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, должностные лица органов внутренних дел (милиции) уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, преду-смотренных ст. 5.10, 5.11, 5.14, 5.15, 5.21, а рассматривать эти категории дел согласно ст. 23.1 КоАП уполномочены судьи.

Отступление от правил постадийной подведомственности влечет незаконность дальнейших процессуальных действий и определение вынесенного решения по делу как ничтожного.

Родовая подведомственность — это разграничение полномочий между разными видами государственной власти: законодательной, судебной, административной (исполнительно-распорядительной), прокурорской и др.

Наиболее значимым для производства по делам об административных правонарушениях является вопрос о разграничении судебной и административной подведомственности, которые закреплены ст. 22.1 КоАП.

Судебная подведомственность определяется законодателем как подсудность. Судьи судов общей юрисдикции (в том числе судьи гарнизонных военных судов), арбитражных судов и мировые судьи рассматривают подсудные (подведомственные) им дела об административных правонарушениях.

Административной подведомственностью наделяются уполномоченные органы исполнительной власти.

Несколько сложнее обстоит вопрос с определением подведомственности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Эти субъекты производства по делам об административных правонарушениях не являются органами государственной власти, и нередко их относят к публичным общественным объединениям. Поэтому, вероятно, есть нормативно обоснованные причины выделять еще один вид родовой подведомственности — общественно-публичную подведомственность.

Видовая подведомственность — это законодательное закрепление видов органов и их должностных лиц, уполномоченных рассматривать конкретные дела (группы дел). Данный вопрос приобретает особую важность после выяснения вопроса о родовой и постадийной подведомственности. В частности, при определении судебной видовой подведомственности требуется четкое выяснение того, какой суд (судья) — районный, арбитражный, гарнизонный или мировой — правомочен рассмотреть дело.

Особенно сложным является вопрос об определении административной видовой подведомственности в силу значительного множества органов и их должностных лиц, управомоченных КоАП возбуждать, рассматривать и выносить решение по делам об административных правонарушениях.

Кроме того, видовая подведомственность бывает единоначальная (судья, должностное лицо) и коллегиальная (административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав).

Нарушение видовой подведомственности делает все дальнейшие процессуальные действия производства по делам об административных правонарушениях незаконными, а процессуальные акты (в том числе решение по делу) — ничтожными.

Очень близка по своему содержанию к видовой должностная подведомственность, которая заключается в четком определении круга вопросов, которые правомочно решать каждое конкретное должностное лицо уполномоченного органа в процессе производства по делу об административном правонарушении. Так, например, ст. 23.3 КоАП РФ определяет, какие дела правомочны рассматривать:

— начальник ГИБДД;

— сотрудники ГИБДД, имеющие специальные звания;

— государственные инспекторы безопасности дорожного движения и т.п.

Территориальная подведомственность устанавливает правила рассмотрения дел об административных правонарушениях на основе принципа территориальной юрисдикции уполномоченных органов. В рамках территориальной подведомственности также определяются вопросы места рассмотрения дела (ст. 29.5).

Общее правило территориальной подведомственности: дело рассматривается по месту совершения правонарушения. Специальная подведомственность (специальные нормы) предусматривает ряд исключений, например, по делам об административных правонарушениях на транспорте, в области дорожного движения, в области таможенного дела, в области защиты Государственной границы РФ.

С территориальной подведомственностью связан один из аспектов альтернативной подведомственности, когда при наличии соответствующих условий допускается разрешение дела одним из нескольких юрисдикционных органов (например, рассмотрение дела или по месту учета транспортного средства или по месту совершения правонарушения). Как правило, этот аспект альтернативной территориальной подведомственности связан с усмотрением заинтересованного лица.

Другой стороной альтернативной подведомственности является усмотрение органа или должностного лица. Так, например, вопросы альтернативной судебной подведомственности урегулированы ч. 2 ст. 23.1, где названо более 60 составов правонарушений, производство по которым может быть передано органом или должностным лицом, его производившим, в суд.

Важно отметить, что суд может рассматривать дела, названные в ч. 2 ст. 23.1 только в том случае, если иные уполномоченные субъекты сочтут это нужным.

В случае упразднения законодательно определенных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, вплоть до определения новых субъектов административной юрисдикции, подведомственные им дела рассматривают судьи.

Порядок определения подведомственности в случаях преобразования, иной реорганизации или переименования таких органов детально урегулирован ст. 22.3 КоАП РФ.