§ 6. Позитивные (управленческие) производства и процедуры в административном процессе: содержание, понятие, виды, правовая регламентация

Предмет административного управленческого процесса составляют отношения, возникающие при осуществлении позитивного государственного управления. Их субъектно-содержательная основа обусловливает наличие различных процессуальных механизмов и средств их реализации — производств и процедур.

Длительная дискуссия ученых-процессуалистов по вопросу отнесения позитивной (неюрисдикционной) деятельности к категориям юридического процесса завершилась признанием за позитивной деятельностью «статуса» процессуальной. Так, сегодня в правовой доктрине выделяют такие позитивные процессы, как законотворческий процесс, избирательный процесс, бюджетный процесс, налоговый процесс и др.

Производства и процедуры позитивного характера в рамках административного права также можно рассматривать как разновидность позитивных юридических процессов — административно-управленческий (процедурный) процесс.

Основное назначение управленческих производств и процедур — реализация полномочий органов государственной власти и их должностных лиц в строгом соответствии с требованиями норм права и, исходя из приоритета прав, свобод и законных интересов граждан.

Осуществление процесса управления на основе норм права — неотъемлемое требование правового государства. Другое, не менее важное требование, — защищенность объекта управления от государственно-чиновничьего произвола также реализуется посредством достаточно жесткой правовой регламентации процессуально-процедурной деятельности субъектов управленческого воздействия. То есть деятельность наделенных управленческими властными полномочиями органов не должна осуществляться без установления определенных границ и рамок, отграничивающих реализацию властной компетенции от произвола. Управленческой процессуальной деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя процедурная регламентация, обеспечивающая, с одной стороны, эффективность деятельности субъектов — организаторов управленческого процесса, а с другой — атмосферу благоприятствования управляемым участникам процесса, которые непосредственно заинтересованы в его результатах.

Содержание управленческого процесса раскрывается посредством определения совокупности производств и процедур, реализующихся в сфере позитивного управления. Данная совокупность представляет структуру административно-управленческого процесса.

Основным производством, имеющим достаточно обширную правовую регламентацию, является производство по изданию правовых актов управления органами государственной власти и их должностными лицами в процессе реализации управленческих функций.

Независимо от различных концепций понимания административного процесса, данное производство традиционно рассматривается в качестве самостоятельного производства административного процесса.

Принятие и исполнение правовых актов управления является одной из основных правовых форм реализации исполнительной власти. Кроме того, в процессе государственного управления возникает потребность в детализации норм законов, которая и осуществляется путем издания таких актов.

Производство по изданию правовых актов управления представляет собой особый вид государственной деятельности, связанный с созданием подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, и их оформлением в соответствии с нормами права.

Посредством данного производства издается значительное число разнообразных административных актов, таких как указы, постановления, распоряжения, приказы, положения, правила, ведомственные инструкции, акты администрации и т.д.

Основное требование, предъявляемое к правовому акту управления как к итогу производства, — это требование законности акта управления, т.е. соблюдение установленного порядка принятия правового акта, что и является содержанием производства.

В настоящее время процесс принятия и действия правовых актов имеет обширную правовую регламентацию. Издание акта, не преду-смотренного нормой права, является незаконным. В качестве примера можно назвать следующие акты, определяющие нормативную основу производства:

— Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред. от 28 июня 2005 г.);

— Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 30 сентября 2002 г.);

— Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» от 29 октября 2000 г. № 904;

— Приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» от 29 октября 2003 г. № 278 и др.

Административно-договорное производство является достаточно новым производством в административном процессе. В его содержание включена деятельность уполномоченных государственных органов по заключению и исполнению административных договоров, регулируемая процессуальными нормами, содержащимися в своем большинстве в подзаконных актах.

В административно-договорном производстве выделяются специфические стадии, являющиеся более развернутыми, по сравнению с общепроцессуальными: 1) преддоговорная подготовка (сбор информации, разработка проекта, финансовое и технико-экономическое обоснование, переговоры или конкурс); 2) принятие решения о заключении договора; 3) заключение договора; 4) исполнение принятых обязательств, реализация предоставленных по договору правомочий, контроль; 5) разрешение договорных споров; 6) анализ и обобщение договорной практики.

Необходимо констатировать, что в действующем российском законодательстве единая концепция административно-договорного регулирования пока отсутствует. Не выработан и единый механизм защиты договора, прав его сторон и обеспечения реализации договорных условий.

Тем не менее органы управления на практике достаточно часто используют именно договорный путь решения управленческих задач, руководствуясь общими принципами договорного регулирования, такими как:

— диспозитивность (свобода воли при заключении договора, а также договорных условий в пределах норм права);

— формально-юридическое равноправие сторон при осуществлении договорных условий;

— взаимная ответственность сторон и пр.

Регистрационное производство связано с государственным подтверждением и закреплением определенного правового статуса или состояния. В действующей системе российского права определен обширный круг объектов, подлежащих государственной регистрации:

— субъекты предпринимательской деятельности,

— права на недвижимое имущество и сделки с ним,

— место пребывания и место жительства в пределах РФ,

— транспортные средства,

— общественные объединения,

— оружие,

— безработные граждане и пр.

Несмотря на столь объемную множественность видов регистрируемых объектов, все действия, связанные с регистрацией, осуществляются в значительной степени единообразно.

Основной целью государственной регистрации является необходимость учета и контроля за установленными объектами.

Возбуждением данного производства является факт обращения заинтересованного лица в соответствующие государственные органы. Рассмотрение дела осуществляется посредством исследования предоставленных документов, на основании чего уполномоченный орган выносит решение о государственной регистрации либо об отказе в государственной регистрации. Решение о государственной регистрации оформляется правовым актом, имеющим силу юридического факта.

Нормативно-правовая регламентация регистрационного производства объемна и разнопланова по юридической силе. В качестве примера можно привести следующие акты:

— ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.);

— ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ (в ред. от 2 июля 2005 г.);

— Указ Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 13 марта 1997 г. № 232;

— Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регист-рацию» от 17 июня 1995 г. № 713 (в ред. от 22 декабря 2004 г.);

— Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка регистрации безработных граждан» от 22 апреля 1997 г. № 458 (в ред. от 1 февраля 2005 г.) и др.

Лицензионно-разрешительное производство представляет собой совокупность процедур, связанных с получением от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или получение специальных правомочий.

Более подробная характеристика лицензионно-разрешительного производства приводится в гл. 16 настоящего учебника, поэтому в данном параграфе это производство рассматриваться не будет.

Производство о поощрении является осуществляемой в установленном порядке специальной деятельностью государственных (муниципальных) органов и должностных лиц по применению к государственному (муниципальному) служащему мер морального и материального стимулирования. Основанием возникновения производства является признание заслуг государственного (муниципального) служащего, успешное и добросовестное исполнение им в течение продолжительного времени должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности.

Основная цель производства о поощрении — повышение эффективности государственной (муниципальной) службы, улучшение дисциплины и качества служебной деятельности.

Основной массив норм о поощрениях содержится в подзаконных актах, но вместе с тем, на уровне федерального законодательства, устанавливаются общие положения осуществления поощрений. Примером правового регулирования могут служить следующие акты:

— ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 11 ноября 2003 г.);

— ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 7 июля 2004 г.);

— Статья 20.1 «Об оружии» ФЗ от 13 декабря 1995 г. № 150-ФЗ (в ред. от 29 июня 2004 г.);

— Указ Президента РФ «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» от 16 ноября 1998 г. № 1396 и др.

Отдельное место занимает производство по обращениям граждан, в силу специфичного взаимодействия управляемой и управляющей сторон и своего специального назначения (осуществление контроля и корректирование управленческого процесса управляемой стороной, т.е. невластным субъектом административно-управленческого правоотношения). В данном производстве инициатива возникновения правоотношений полностью исходит от управляемой стороны, и уполномоченное лицо — управляющая сторона — не вправе отказать в рассмотрении предложения, заявления, жалобы, а в определенных случаях обязана предпринять соответствующие действия.

Наиболее существенно выделяет данный вид производства то, что именно посредством обращений граждане участвуют в управленческом процессе, могут его “корректировать”, что не характерно ни для какого иного вида управленческих производств. Кроме того, еще одной отличительной чертой производства по обращениям является возможность управляемой стороны защищать свое субъективное управленческое право в рамках этого производства, так как часть этого производства (по рассмотрению жалоб) выполняет охранительные функции. То есть в рамках управленческого процесса устраняются возникшие нарушения, и эта часть (обжалование в административном порядке) является элементом механизма правового контроля за законностью действий и решений органов и их должностных лиц (механизм правовой защиты составляют: административный порядок рассмотрения жалоб, судебный порядок рассмотрения жалоб, прокурорский надзор).

Более подробная характеристика данного производства приводится в гл. 23 настоящего учебника.

Значительное место в управленческом процессе занимают самостоятельные, не входящие ни в какое производство процедуры совершения управленческих действий. Среди них можно назвать, например, такие как:

— процедуры осуществления воинского призыва;

— государственно-служебные процедуры (процедуры приема на государственную службу, экзаменационно-конкурсные процедуры, квалификационно-аттестационные процедуры и др.);

— процедуры стандартизации и сертификации;

— процедуры аттестации и аккредитации;

— процедуры квотирования и размещения государственных заказов;

— экспертно-учредительные процедуры и др.

Перспективы нормативного регулирования управленческого процесса достаточно определены. Уже не вызывает споров необходимость принятия рамочного федерального акта об управленческих процедурах. В качестве таких актов предлагается принять или Управленческий кодекс РФ, или ФЗ «Об административных процедурах в Российской Федерации».