§ 2. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях: понятие, юридическая основа, задачи, принципы

Правовой институт производства по делам об административных правонарушениях всесторонне разработан в науке административного права и достаточно полно и детально регламентирован законодательством об административных правонарушениях.

Как несомненное достоинство КоАП РФ отмечается закрепление следующих положений: определены поводы для возбуждения дела об административном правонарушении; введена процедура административного расследования; урегулирован институт отвода субъектов административной юрисдикции; регламентирован детально порядок рассмотрения дел о правонарушениях; расширены процессуальные гарантии лиц, привлекаемых к административной ответственности, иных лиц, участвующих в производстве по делу; расширена компетенция судей. Таким образом, процедура привлечения к административной ответственности стала более формализованной. В числе положительных качеств Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ученые-административисты выделяют расширение компетенции судей в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Под производством по делам об административных правонарушениях следует понимать административно-процессуальную деятельность специально уполномоченных органов, должностных лиц и судей по возбуждению дела об административном правонарушении, его рассмотрению и привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности.

Производство по делам об административных правонарушениях возникает только в связи с совершением административного проступка; посредством производства реализуется административная ответственность; к правонарушителю применяется административное наказание.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к предмету ведения РФ в области законодательства об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях регламентируется нормами Кодекса РФ об админи-стративных правонарушениях, нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Согласно ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом (КоАП РФ) к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными указанным кодексом и Федеральным законом об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях является одним из важнейших административно-юрисдикционных производств и осуществляется как несудебными, так и судебными органами.

В ст. 24.1 КоАП РФ перечислены задачи производства по делам об административных правонарушениях:

 всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

 разрешение его в соответствии с законом;

 обеспечение исполнения вынесенного постановления;

 выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

По делу об административном правонарушении должны быть всесторонне и полно выявлены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела: имело ли место административное правонарушение; виновно ли данное лицо в его совершении; подлежит ли оно административной ответственности; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, и иные обстоятельства, обусловливающие вид и размер административного наказания. Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено объективно: беспристрастно и непредвзято.

Своевременность означает, что процессуальные действия, осуществляемые в связи с совершением лицом административного правонарушения, проводятся уполномоченными субъектами в предусмотренные законом сроки, нарушение которых должно влечь отмену постановления по делу.

Вынесенное по делу об административном правонарушении постановление должно быть обязательно исполнено, только в этом случае будут достигнуты цели административной ответственности. Само по себе решение о привлечении к административной ответственности — ничто без его исполнения. Неисполнение наказаний делает совершенно бессмысленной процедуру применения административной ответственности; отражается на эффективности (результативности) действия законодательства об административных правонарушениях.

При привлечении лиц к административной ответственности должны быть выявлены причины и условия, способствующие совершению административного правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при наличии указанных причин и условий вносят в соответствующие организации и соответствующим долж-ностным лицам представление о принятии мер к их устранению; в течение месяца со дня получения сообщают о принятых мерах судье, должностному лицу, органу, внесшим представление.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях имеют большое значение, так как выражают сущность, основное содержание, характеризуют свойства административной юрисдикции. Под ними понимаются законодательно закрепленные базовые положения, на основе которых субъекты административной юрисдикции осуществляют производство по делам об административных правонарушениях.

Принцип публичности состоит в том, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляется от имени государства и имеет своим содержанием применение административной ответственности за нарушение специальных общеобязательных правил, установленных в сфере публичного управления.

Принцип законности — это основополагающий принцип производства по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым лицо может быть привлечено к административной ответственности только на основаниях и в порядке, предусмотренном законом. Уполномоченное должностное лицо должно установить все элементы юридического состава административного правонарушения при привлечении юридических и физических лиц. Невыполнение данной обязанности означает нарушение принципа законности должностным лицом.

Основное требование законности, предъявляемое к процессуальной стороне административной ответственности, — строжайшее соблюдение уполномоченными органами, должностными лицами и судьями установленного законом порядка и формы исследования и разбирательства дел об административных правонарушениях, в процессе которых при строжайшем соблюдении процессуальных норм либо была обоснована ответственность физического или юридического лица, либо, напротив, было точно установлено, что они не должны нести ответственность.

Принцип законности заключается в том, что:

1) законодательством определены органы, должностные лица, судьи, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях;

2) установлен перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях;

3) органы, должностные лица, судьи осуществляют юрисдикционную деятельность в пределах установленной законом компетенции.

Реализация принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях также предполагает соблюдение формальных требований: сроков наложения административного наказания, рассмотрения дел, исполнения постановлений; формы протокола и постановления по делу об административном правонарушении, их реквизитов.

Важным аспектом принципа законности является также то, что при производстве по делам об административных правонарушениях должны обеспечиваться и защищаться права и законные интересы лиц, участвующих в деле. Физические и юридические лица могут обжаловать незаконные решения органов, должностных лиц, судей в случае нарушения прав и законных интересов.

Принцип объективной истины по делу. Органы, должностные лица, судьи, расследующие и рассматривающие дела об административных правонарушениях, обязаны исследовать все обстоятельства, имеющие значение для дела, их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить предвзятый и односторонний подход к выбору решения. Должны быть проанализированы и исследованы доказательства, выявлены все значимые обстоятельства. Реализации указанного принципа способствует наделение участников производства процессуальными правами, а также закрепление такой задачи производства по делу как всестороннее, объективное своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.

Принцип презумпции невиновности. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Принцип обеспечения права на защиту. Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему — представитель.

Закрепленные в Кодексе РФ об административных правонарушениях процессуальные нормы во многом повысили гарантии защиты прав и свобод граждан в административно-юрисдикционном процессе.

Принцип гласности. В соответствии со ст. 24.3 КоАП РФ дело об административном правонарушении подлежит открытому рассмотрению. За исключением случаев, когда это приведет к разглашению государственной, военной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц.

Принцип оперативности, экономичности, эффективности. Суть принципа состоит в том, чтобы виновное лицо было привлечено к ответственности в сроки, предусмотренные законом, при минимальных правовых затратах. Административно-юрисдикционная деятельность должна осуществляться быстро и качественно, чтобы избежать возможных ошибок при применении административного наказания.

Принцип национального языка. Статья 26 Конституции РФ определяет право каждого пользоваться родным языком. Лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Принцип равенства всех перед законом и судом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

КоАП РФ закрепляет обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. В соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) отсутствие события административного правонарушения;

2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействий) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

3) действия лица в состоянии крайней необходимости;

4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

5) отмена закона, установившего административную ответственность;

6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела. В случае отмены в соответствующем порядке вышеназванных постановлений производство по делу об административном правонарушении может быть возбуждено при условии, если не истек срок давности;

8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Должностному лицу необходимо с достоверностью установить перечисленные обстоятельства: только в этом случае возможна реализация всех принципов производства по делу об административном правонарушении.

Кодексом предусмотрены и другие основания прекращения производства по делу об административном правонарушении:

1) при малозначительности совершенного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ);

2) при выявлении в действиях (бездействии) лица признаков преступления материалы дела передаются прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания (ст. 29.9 КоАП РФ).