§ 1. Понятие и структура административно-юрисдикционного процесса

Административно-юрисдикционный (административно-деликтный) процесс — это урегулированная нормами права деятельность судов (мировых судей), органов государственного управления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц) по выявлению и пресечению административных и дисциплинарных правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу, исполнению вынесенного решения и применению мер административного и дисциплинарного предупреждения, пресечения, наказания, восстановления и процессуального обеспечения в целях достижения установленного порядка управления.

Институт административно-юрисдикционного процесса занимает одно из важнейших мест в системе административного права. С одной стороны, он является частью (видом) административного процесса, а с другой — процессуальной составляющей формирующейся подотрасли административного права — административно-деликтного права.

Корни административно-юрисдикционного процесса достаточно глубоки и берут свое начало в одной из старейших правовых отраслей — полицейском праве. Как самостоятельная отрасль полицейское право сформировалось во второй половине XVII в. в Германии, а затем и в других европейских государствах, а в российских университетах преподавание полицейского права было введено в 1835 г. и осуществлялось вплоть до 1917 г. Полицейское право регулировало значительный круг правоотношений, связанных с возможностью ограничений в сфере прав и свобод граждан посредством государственного принуждения.

Вопросы воссоздания и определения места полицейского права в системе современной российской юридической науки обсуждаются и в настоящее время. Сторонник концепции полицейского права профессор Ю. П. Соловей считает, что “настало время однозначно признать существование полицейского права как одного из элементов отечественной правовой системы. Оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере полицейской деятельности, т.е. деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, сопряженной с непосредственным вторжением... в права и свободы физических и юридических лиц, протекающей вне рамок уголовного и уголовно-исправительного процессов. Очевидно, нормы полицейского права имеют административно-правовую природу”¹.

Восстановление традиционной концепции полицейского права в настоящий период вряд ли целесообразно, но дальнейшее развитие, систематизация и обособление юридических норм об административном принуждении в самостоятельную подотрасль административно-деликт-ного (административно-юрисдикционного) права, безусловно, являются необходимыми.

Вопрос о сущности и содержании административно-юрисдикционного процесса пока не имеет однозначного определения. Некоторые ученые связывают данный вид процесса только с применением к виновным мер административно-наказательного воздействия, т.е. административно-деликтный (юрисдикционный) процесс рассматривается как процессуальная деятельность в производстве по делам об административных правонарушениях.

Согласно другой концепции, административно-юрисдикционный процесс связан с применением и административной и дисциплинарной ответственности, т.е. содержание процесса составляют производство по делам об административных правонарушениях и дисциплинарное производство.

Имеет своих сторонников и идея понимания административно-юрисдикционного процесса как совокупности производств и процедур, связанных с применением административного принуждения только в несоподчиненном порядке, т.е. в границы юрисдикционного процесса попадают производство по делам об административных правонарушениях (применение мер административной ответственности) и процедуры применения мер административного принуждения — предупредительные, пресекательные, восстановительные и процессуального обеспечения.

Наиболее логичной и обоснованной является концепция, согласно которой административно-юрисдикционный процесс возникает во всех случаях, когда властенаделенные (уполномоченные) субъекты административного права реализуют какую-либо меру принудительного воздействия (или их совокупность). При таком понимании предмет этого вида юридического процесса достаточно четко определить: отношения между субъектами административного права, связанные с поддержанием, обеспечением и защитой установленного (или восстановленного) порядка управления. Содержательной основой административно-юрисдикционного процесса являются все административно-процессуальные действия негативного (принудительного) характера, осуществляемые компетентными субъектами административного права.

Правоотношения, составляющие предмет административно-юрисдикционного процесса, бывают двух видов:

1) административно-деликтное правоотношение, непосредственно связанное с выявлением правонарушения, рассмотрением дела по существу и вынесением и исполнением решения. В данном случае речь идет о правоотношениях, складывающихся в процессе применения мер административной или дисциплинарной ответственности и обеспечения ее реализации;

2) административно-охранительное правоотношение, которое может возникать и как сопутствующее противоправной деятельности, и как самостоятельное, имеющее целью не допустить возникновения правонарушения. Административно-охранительное правоотношение возникает в процессе применения мер административного предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения и административно-восстановительных мер.

В качестве стороны, уполномоченной применять меры административного принуждения в административно-юрисдикционном процессе, выступают:

— публичные органы власти (в основном органы государственного управления и/или их должностные лица);

— суды (мировые судьи, суды общей юрисдикции, арбитражные суды);

— судебные приставы-исполнители;

— прокуратура РФ.

Так как административно-юрисдикционная деятельность связана с вторжением в личную сферу граждан, круг субъектов, правомочных реализовывать административно-принудительное воздействие, имеет четкое нормативное закрепление. Перечень таких субъектов является исчерпывающим.

Стороной административно-юрисдикционного процесса, в отношении которой осуществляется государственное принуждение, являются физические и юридические лица, не наделенные специальными властными полномочиями.

Важно отметить, что административно-юрисдикционные правоотношения возникают, изменяются или прекращаются только по инициативе органов и должностных лиц, наделенных властными юрисдикционными полномочиями.

Особенности содержания административно-юрисдикционного процесса обусловливают его структуру.

Административно-юрисдикционный процесс состоит из трех производств и целого комплекса самостоятельных процедур, объединенных в группы в зависимости от особенностей их целевого и функционального назначения.

К административно-юрисдикционным производствам относятся:

— производство по делам об административных правонарушениях;

— дисциплинарное производство;

— исполнительное производство.

Множество административно-юрисдикционных процедур образует следующие группы:

— процедуры применения принудительных мер предупредительного характера;

— процедуры применения принудительных мер пресекательного характера;

— процедуры применения мер административно-восстановительного характера;

— процедуры реализации мер процессуального обеспечения;

— процедуры реализации мер дисциплинарного принуждения.

Производство по делам об административных правонарушениях — это нормативно определенная деятельность уполномоченных субъектов, связанная с применением мер административной ответственности к неподчиненным лицам, совершившим административные правонарушения.

Дисциплинарное производство — это нормативно определенная деятельность субъектов дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности к лицам, совершившим дисциплинарные проступки.

Исполнительное производство — это нормативно определенная юрисдикционная деятельность уполномоченных субъектов (судебных приставов-исполнителей), связанная с принудительным исполнением актов.

Процедуры применения административно-предупредительных мер — это нормативно определенный порядок реализации мер принудительного характера уполномоченными субъектами в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления.

Процедуры применения административно-пресекательных мер — это нормативно определенный порядок реализации мер принудительного характера уполномоченными субъектами в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их негативных последствий.

Процедуры применения административно-восстановительных мер — это нормативно определенный порядок реализации мер принудительного характера уполномоченными субъектами в целях восстановления нарушенного порядка управления.

Процедуры применения мер процессуального обеспечения — это нормативно определенный порядок применения мер принудительного характера в целях обеспечения отдельных (наиболее часто — административных) производств.

Процедуры применения мер дисциплинарного принуждения — это нормативно определенный порядок применения мер принудительного характера субъектов дисциплинарной власти к подчиненным по службе лицам.